李 芳

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350001)

0 引言

村庄规划的核心，是在对村庄进行充分研究的情况下，从村庄实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，为村庄经济社会发展指明方向，完善村庄基础设施，优化空间布局。近年来，国家通过机构改革，对相关规划进行了整合，将村级土地利用规划也纳入村庄规划中，推动了村庄规划的可操作性[1]。

晋江市自改革开放以来经济快速发展，造就了闻名全国的“晋江经验”，是享誉全国的民营经济发达的地区。晋江市以鞋业、纺织、伞业、建材等为主，村庄“藏富于民”，有许多发达的个人企业。笔者在近年来从事了大量的晋江村庄规划中，发现晋江村庄的发展也是不均衡的，不同经济状况的村庄在编制规划中存在一定特点。基于此，本文通过对东石镇、内坑镇、安海镇与金井镇等10多个村庄调研与规划编制，研讨村庄经济情况对村庄规划的编制影响及成因。希望在“乡村振兴”战略与国土空间规划的大背景下，能对如何更好地编制新一轮村庄规划，提供一定的借鉴意义。

1 晋江的村域经济现状

晋江的经济发达，2018年农村居民人均可支配收入达23 781元①，远高于全国农村人均可支配收入10 731元②。村民收入来源多种渠道，使晋江村庄经济呈现不同特点：①民营经济发达，往往拥有乡镇自建工业区、村镇本地企业家，有利于村庄经济发展。②大量家庭有成员出国务工，为本地经济带来活力。③村庄集体经济较弱，村庄收入较少，主要依靠上级财政拨款或企业家捐赠，集体土地储备少，整体上土地管控能力较弱，土地利用现状如图1所示[2-3]。

笔者结合近年来参与的晋江村庄规划项目的调研成果，对村庄建设用地、工业用地、村庄人口、人均建设用地进行整理，具体数据如表1所示。

表1 村庄人口、用地整理表

2 村庄经济对村庄现状用地的影响

村庄土地利用现状如图1所示。

图1 村庄土地利用现状图

2.1 用地结构问题

据实地考察，村庄产业较为发达，经济实力较强的村为长埔村、白垵村、黄塘村、山兜村。而梅峰村、新店村、前湖村工业较弱。在用地结构上，经济较发达的5个村庄中，产业用地占比最高为长埔村70.3%，最低为山兜村34.5%。而经济较差的远郊村，产业用地占比在2.9%～12.8%之间。由此可见，村庄经济水平与产业用地面积成正比。

2.2 用地权属问题

用地权属方面，由于晋江分地到户政策，宅基地与农用地的个人特征明显。从近期部分乡镇完成的农村地籍调查成果来看，一户多宅、多户一宅、户均宅基地面积超标等现象均存在。例如黄塘村，560处宅基地中，超过150m2的宅基地占359处，而一户多宅占16.8%，一宅多户占30.9%；亭顶村453幢宅基地中，383户超过151m2，一户多宅占18.1%，一宅多户占37.3%，超标状况明显。经调研，主要原因是早期建设的住宅大多是石结构大户型，占地较大。祖宅分户后未经析产，形成一宅多户的情况。因居住需求，村民在旧宅外围新建房屋，形成一户多宅的情况；相比之下，经济较发达的村庄对老宅的翻建较多，在翻建时压缩了宅基地的面积，一宅多户的情况略少。此外，村庄建设用地私下买卖也导致用地权属不均等，使部分村民拥有的宅基地面积超标。

2.3 人均用地问题

按目前的计算方法，人均建设用地远大于标准，现状人均建设用地最高为长埔村，按户籍人口统计为340.55m2/人，远高于《村镇规划标准(GB 50188-93)》确定的V类村庄150m2，远高于2011年版《福建省村庄规划导则》120m2的标准。在晋江，产业发达的村庄吸收了大量的外来人口，如长埔村、黄塘村的外来人口远超本地人口，实际居住需求较大。因此经济发达的村庄与普通村庄相比，户籍人均建设用地面积较大，而常住人口人均建设面积较小。

3 原村庄规划编制面临的问题

3.1 规划的外部管理问题

在《城乡规划法》的第二十二条规定:“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。”早期村庄规划，由乡镇人民政府组织编制，缺少与村集体的对接，导致规划成果可实施性差。笔者近年参与的11个村庄规划，有10个村庄反馈原版村庄规划与村庄发展实际不符，甚至阻碍村庄的合理建设活动。另外，原有乡村规划实施需要同时满足国土部门与住建部门的管理要求，由于不同部门成果要求不同，在管理上存在冲突，但这个问题在自然资源部成立后，通过机构重组已经得到一定程度缓解，如表2所示[4]。

表2 村庄用地变化表 hm2

3.2 村庄的内部管理问题

村庄管理体制是以党支部为核心，领导村委会与各部门，通过村民委员会与村民代表大会，决定村内重大问题。由于村庄规模、教育水平、经济水平等原因，某些村委管理层在规划编制过程中，考虑到某些土地权属复杂，难以协调，用地需求的调研仅停留在村委决策层，公众参与不足，导致了某些历史问题在规划上没有得到解决，规划成果一定程度上仅倾向管理层面的意愿。

4 村庄经济对规划编制思路的影响与策略

4.1 经济发达的村庄对用地拓展的需求更强

在村庄规划编制过程中，新增建设用地需求主要包括农村宅基地和产业用地等两个方面。几乎所有村庄均提出了新增宅基地的需求，但用地需求无法满足，主要分为两种情况：①旧的村庄规划用地类型与实际用地情况不符，致使有翻建意向的村民，翻建申请无法通过审批；②新增建设用地指标不足与村民分户需求相矛盾。在实际调研中，一般村庄对居住用地的需求更大，而经济较发达的村庄，由于近年外来人口减少，原有住房可以满足居住需求，但对产业用地需求量较大，如长埔、山兜、白垵、黄塘等6个经济发达村庄，对保障工业用地以及用地退二进三的需求较为强烈。

因此，除城区范围对农村用地侵占导致村庄用地大规模调整情况外，在规划策略上，对经济发达村庄在用地总量上采用适度增长，如长埔村、黄塘村；而对经济较不发达的村庄，以存量挖潜和减量规划为主[5]。

4.2 经济发达的村庄对用地调整的接受度更大

在规划过程中，如梅峰、新店、前湖等村庄主要以解决当前问题为导向，重视近期建设项目的落地，不关注交通系统、公服设施、住宅用地的提升。而经济较为发达的村庄，如长埔村、白垵村，可以接受较大规模的用地调整，以及路网结构的优化，规划上有一定的前瞻性。主要因为经济较发达的村庄村集体有更强的经济实力与号召力，同时，村民也更容易接受新的思维模式。

因此，在规划策略上，对经济发达的村庄，根据村庄发展需求进行较大的产业用地腾挪整合；而经济水平一般的村庄，以居住用地的集聚和服务设施的提升为主[6]。

4.3 经济发达的村庄对一户一居模式的接受度更强

在宅基地指标管控愈发严格的情况下，提高开发强度是村庄发展的必然趋势。经过与村民的沟通，经济较发达的村庄在编制过程中更容易接受由“一户一宅”模式向“一户一居”的模式转变。部分村庄如长埔村、许西坑村等村庄，已经开始或即将建设安置小区。因为安置小区有利于增加容量，也利于接纳人数变化较大的外来务工人员，更符合经济发达村庄的需求特点。

因此，在规划策略上，对经济发达的村庄，通过腾退低效工业用地，整合破旧宅基地，增加建设用地指标，集中建设安置小区，改善人居环境；对经济水平一般的村庄，则以保障个人宅基地用地面积为主要任务[7]。

村庄土地利用规划如图2所示。

图2 村庄土地利用规划图

5 村庄规划的根本问题

原有村庄规划存在照搬城市规划方法、地类标准不统一、权属问题难以协调等问题，这也是新一轮村庄规划编制需要解决的问题，而村庄规划与村级土地利用规划的融合，也进一步将这些问题暴露出来。

5.1 城乡二元结构体制问题

包括城乡户籍堡垒，以及在此基础上形成的乡村土地制度，与城市土地制度在城镇化进程中的摩擦。村庄用地与城市用地同价不同属，在针对部分被划入城市规划区内的村庄，由于用地类别不同，导致编制规划时，城市规划区内部分用地被无形的壁垒割裂，难以进行统一规划[8]。

5.2 乡村土地制度本身的问题

改革开放前，我国农村土地所有权从“个人”向“集体”转变；改革开放后，村庄用地“划分到户”，将土地使用权和所有权分离，使用权从“无偿、无限期”使用转向“有偿、有限期”使用，走出了土地市场化的第一步。然而，在土地使用的表象上，土地家庭承包经营制，与土地私有制存在一定的相似性，以及村民对土地权属意识的淡薄，使村庄规划编制存在一些隐患。

6 结语

村庄发展是一个复杂的议题，村庄经济、村庄用地存在一定的互生关系，村级建设指标的下达，在一定程度上限制了产业拓展型村庄的发展。由于近年实体经济的下滑，产业型村庄借助一批工厂的倒闭，盘活了村庄建设用地，而村庄经济不发达的村庄，由于对私人土地的管控力不强，在“小农经济”的底盘上，如何利用现有土地进行“乡村振兴”，仍然是一个值得思索的命题。

注 释：

①数据来源：晋江市人民政府网http://www.jinjiang.gov.cn/xxgk/tjxx/tjsj/201901/t20190116_1546015.htm

②数据来源：国家统计局