季颖 徐众

[摘 要]“一带一路”倡议的提出，沿線国家的基础设施建设迎来了新的发展机遇。PPP模式是更快更好建设沿线国家基础设施的共赢模式，能更好地实现共同繁荣的目的，但在实践中PPP模式依然存在很多问题。同时由于跨境项目监管少、政治主体差异大、地域环境了解少等问题，导致基础设施PPP项目的审计容易出现定性审计工作流程缺乏、政府绩效审计不易衡量、实地考察审计难以验证等问题。重视项目预算编制过程审计、加强项目实施期间工程质量以及进度的审计、强化以项目为导向的绩效审计，在一定程度上可以降低基础设施PPP项目审计面临的风险，对于维护“一带一路”背景下的PPP基础设施项目的运作具有重要作用。

[关键词]“一带一路”; PPP项目;审计;问题;分析

[中图分类号] F239.63[文献标识码] A[文章编号] 2095-3283（2020）07-0037-04

Analysis on Audit Problems of Infrastructure PPP Projects

under the Background of " the Belt and  Road"

Ji Ying    Xu Zhong

（Nanjing Audit University， Nanjing Jiangsu 211899）

Abstract： with the proposal of "the Belt and  Road"， the infrastructure construction of countries along the belt and road has ushered in new development opportunities. PPP mode is a win-win mode for faster and better construction of infrastructure in countries along the belt and Road， which can better realize the purpose of common prosperity. However， in practice， there are still many problems with PPP mode. At the same time， due to the lack of supervision of cross-border projects， large differences in political subjects， little understanding of regional environment and other problems， the audit of infrastructure PPP projects is prone to lack of qualitative audit work process， difficult to measure government performance audit， difficult to verify on-site audit and other problems. Attaches great importance to the project budget process audit， strengthen project quality and schedule of audit during project implementation and to strengthen the project oriented performance audit， to a certain extent， can reduce the infrastructure PPP project audit risk， to maintain "area" under the background of the operation of PPP infrastructure projects plays an important role.

Key Words： "the Belt and  Road"; PPP Project; Audit; Problems; Analysis

一、引言

（一）研究背景

2019年4月，随着第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的举行，我国与“一带一路”沿线国家有了更加紧密的合作。为与“一带一路”沿线国家携手同行，基础设施建设成为首要关注的问题，其中政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP）成为当前解决基础设施建设问题最有效的对策。“一带一路”国家基础设施建设需求强烈，为社会资本提供了巨大的市场机会。“一带一路”倡议坚持共商、共建、共享的原则，与PPP模式秉持的理念：平等协商、长期合作、利益共享不谋而合。在“一带一路”沿线，基础设施建设采用PPP模式，可以充分吸收社会资本，利用金融杠杆，保证基础设施的投资，加快基础设施的发展。随着近年来跨境PPP项目的井喷，PPP模式在为“一带一路”带来机遇的同时，项目建设技术差异大、建设周期长、项目合作方复杂多元以及种种人文地理等因素给“一带一路”PPP项目审计带来巨大挑战，现行的审计技术难以满足市场发展的要求。2018年4月财政部下发了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，其中规定“实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”，这对于PPP项目中的审计提出了新的要求——持续审计、实时监测。

（二）研究意义

1.理论意义

PPP项目是顺应社会经济发展的产物，引导其良性发展从而推动我国社会主义市场经济的繁荣十分必要，因此做好对PPP项目尤其是“一带一路”中PPP项目的审计迫在眉睫。当前我国关于PPP项目的审计及理论体系还是空白，国内学者的研究也大多集中于风险，利益等方面，对于PPP项目审计的理论研究少之又少。同时审计机关的审计职能是《宪法》等法律授予的，而对于PPP项目审计方面却并没有相关的法律规定，PPP项目也一直未被纳入《审计法》等条例中应该接受审计的范畴中。因此研究“一带一路”中PPP审计的风险可以完善PPP审计的理论框架，同时为相关法律法规的建立提供参考。

2.实践意义

目前PPP模式在我国已经被广泛运用，可是PPP模式距离真正的标准化还有很远的距离，尚存在许多不规范的方面。而“一带一路”PPP项目的顺利落地与实施对于实现沿线国家共同繁荣，提高我国在国际社会中的公信力与威望至关重要，因此，强化对PPP项目的审计监督尤为重要。一方面，可以监督各方利益主体的行为，对整个项目建设流程严格把关，为PPP项目保驾护航;另一方面，在对PPP项目尤其是“一带一路”PPP项目审计的过程中，可以有针对性地发现审计中的风险，总结经验，为审计机关打开思路，完善对PPP项目审计的全面流程。

二、文献综述

现有文献大多集中探讨PPP审计、基础设施建设的PPP模式以及“一带一路”背景下的基础设施建设投资，针对“一带一路”背景下基础设施PPP项目审计的研究较少。

（一）PPP审计研究

PPP项目审计难度较大，因此对于PPP项目审计进行研究的文献也比较丰富。在关于PPP项目审计问题的文献中，一部分学者以PPP项目审计中出现的问题为切入点，再从各自的视角来分析这些问题。王经绫、闫嘉韬（2018）从审计机关很难区分政府究竟是“公共事务管理者”还是“投资者”导致审计主题和审计功能不清晰，从而陷入“审计困境”问题切入，站在双重身份视角下分析这一问题，得出了政府审计应以“资本合作”作为划分政府双重身份的界限。王树锋、李铎（2019）关注到PPP项目的审计过程经常由于超出常规预算的审计成本，给PPP审计造成干扰和压力。他们以此立足于SPV博弈的视角上理解这一审计问题，研究发现将SPV博弈纳入PPP管理范畴有助于制定反博弈策略，维护PPP审计的正常运作。吉富星（2018）将侧重点放于PPP审计中的绩效审计，以当前的PPP效率低下、绩效审计重心不明晰问题为抓手，站在不完全契约框架下分析这一问题，认为PPP绩效审计的重心应该从项目建设阶段审计向项目决策审批和项目运营绩效监督转移。

另一部分学者从PPP项目审计对传统审计提出更高要求，因此需要进行一些技术方法的改进入手。王爱华、马晓泓（2019）认为我国目前的PPP项目审计缺乏大数据技术的运用，构建了利用大数据的PPP项目审计模型以及数据活化模型并结合两者成为数据活化后的PPP项目大数据审计模型，分析出该模型对于PPP项目审计具有显著改进。Michael（2016）等认为大数据技术在市场营销和医学领域等有广泛应用，但是尚未应用于审计领域，若是应用于审计领域，将在预测趋势、识别欺诈、发现可疑离群点和建立审计指标预测模型方面取得重大突破。刘骅、陈涵（2017）采用了集成熵权法、超效率数据包罗分析法和Tobit回归模型，甄别了PPP运营绩效的关键影响因素并且提出了优化PPP绩效审计的方法构想。

（二）基础设施建设的PPP模式

PPP模式在基础设施项目建设中被广泛应用，国内外对于基础设施PPP模式的研究覆盖面广泛，研究的具体问题也十分丰富。部分学者重点研究PPP模式中的融资问题，孙伟（2019）通过对两个基础设施PPP项目的案例进行分析，定性归纳出基础设施建设融资的经验性规律认为PPP项目需要改善政府和社会资本方的关系，才能破解基础设施建设所面临的融资难题。而林丽（2018）通过建立私人和政府部门之间的博弈模型来定量分析PPP融资模式的风险分担问题，通过实证验证了不同条件下政府和私人风险分担比例如何分配。

（三）“一带一路”背景下基础设施投资

对于“一带一路”倡议下我国基础设施投资的研究大致有两个方向，分别是对于“一带一路”下基础设施投资的风险分析以及投资效率和经济效应的分析。对于风险的分析也有两个主流的研究方向，一部分学者通过建立风险分析指标和一系列诸如问卷调查、TOPSIS等方法根据不同项目国家或是不同项目类别对多个风险集中分析，评价出其中最严重的几种风险，结合不同层次对投资风险进行警示并依此提出相应的风险防范对策（南开辉、刘毅等，2019）。另一部分学者认为随着我国逐渐转变为资本输出国的角色，基础设施的投资面临的法律风险将更具有挑战性，因此对于法律风险进行成因分析以及防范建议的提出（李仲平，2017）。

对于“一带一路”倡议下基础设施投资效率和经济效应，一些学者基于不同視角诸如将基础设施分为软、硬的类别来对投资的效率和经济效益进行评价（郝凤霞、刘子涵，2019），还有一些学者分析东道国的一些独有的性质对投资效率和经济效益的影响，姜慧（2017）就提出东道国的腐败控制力度与基础设施投资对东道国经济的促进是正相关的。

三、“一带一路”过程中PPP项目的风险

“一带一路”倡议的推进实施使沿线六十多个国家获得了良好的发展机遇。基础设施建设工作对平衡沿线国家发展十分重要。为了得到大量资金兴建基础设施，PPP模式被大量使用，充分利用民间社会资源与现有资源形成优势互补，大幅提升基础设施建设工作的效率与规模，很大程度缓解财政压力。但由于属于跨境PPP项目，故存在许多国内没有的风险，因此有必要对其做进一步的探讨，做好“一带一路”PPP项目风险控制。

（一）社会环境不稳定——PPP项目易中断