刘继东

摘 要：本文分析了当前开展工程结算审计的必要性以及与工程结算进行审计相关的法律条文，着重就下一步怎样开展工程结算审计提出几点建议。

关键词：政府投资工程;结算审计;思考

隨着全国人大法工委的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有规定提出的审查建议的复函》（以下简称《复函》）明确，直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的地方性法规，应当予以纠正。审计机关对工程结算到底是否有审计的必要？审计机关是否有权利对工程结算进行审计？又该怎样才能避免走到“以审代结”的老路上去？本文对此进行分析与探讨。

一、工程结算审计是投资审计重要环节

虽然从投资审计的发展趋势来看，从重点关注工程造价转变到关注发现工程建设中的管理漏洞、资金使用绩效评价上来，但目前来看，特别是市县层级，被审计单位与施工方在结算中明显存在高估冒算，甚至欺诈、造假等行为造成资金流失现象层出不穷。社会审计机构为了营利目的与建设单位、施工单位、监理串通作假现象也时有发生。所以现阶段审计机关在对投资项目各环节进行审计监督的同时，必须把对工程结算审计作为投资审计重要环节来对待。

二、对工程结算进行审计的法律依据

首先，我们来看对工程结算进行审计是否符合审计的法律规定。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条：“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督”;《政府投资项目审计规定》第六条：审计机关对政府投资项目重点审计以下内容：“……（九）工程造价情况;……”。由上述条款可得知开展竣工结算审计是审计机关的法定职责。

其次，我们再看其他相关的法律文件是否对审计机关开展竣工结算审计有所抵触。目前所知有以下两条已发布的法律文件涉及工程结算审计，一是2017年6月5全国人大法工委《复函》“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据……，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”，二是2020年2月26日住建部办公厅下发《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（以下简称《通知》），明确要求：规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，……。仔细分析上述两项法律文件，《复函》强调的是以法规形式强制规定“以审计结论作为工程结算依据”这种限制民事权力，超越地方立法权限的行为，并没有否定审计机关对工程结算行使监督的权力;《通知》则也只是否定了审计机关对工程的定价权，而并没有否定审计机关对工程结算行使审计监督权。

三、对下一步开展工程结算审计的几点建议

（一）推动外部环境的改变来适应新的形式

推动地方政府及相关部门转变对结算审计固有观念。审计机关应把涉及“不得以审计结果作为竣工结算依据”的相关文件以及审计署《关于进一步严格规范投资审计工作的通知》精神及时向当地党委、政府汇报并做好解释工作，与相关部门做好解释沟通工作，争取理解与支持，使其明白结算审计只是投资审计监督其中的一个环节，而并不是取代建设单位成为项目结算主体。对水利、教育等建设项目较多的部门，鼓励其配置工程造价专业人员，建立自己内审机构。通过强化建设单位本身的行政责任和有关责任人的责任，减少对审计机关的依赖。

推动政府及相关部门通过竞争择优的方式购买社会服务，充分利用社会中介机构力量，培育一批提供优质服务、信誉良好的造价咨询机构，从而减轻审计机关的压力。审计机关加强对参与政府投资项目审计的社会中介机构和专业人员的指导、监督和管理。

（二）通过自身的转变来适应新的形式

审计人员提高思想认识，找准定位。审计人员应该明白“以审代结”模式实质是异化了审计人员的监督权，使审计机关代替建设单位成为结算主体。部分审计人员认为审计部门放弃对工程的定价权，就是放弃了政府投资工程领域的权力和地位，但审计定价行为，不但使审计人员处在又当裁判员又当运动员尴尬境地，又面临法律层面的风险隐患，多地审计机关为此发生诉讼并败诉事件。审计机关只有找准定位，才能减轻审计压力、降低审计风险，回归监督本位。

改革创新探索工程结算审计新路径。把原先审计报告的工程结算部分由审计人员直接确定核减金额，改为根据发现多计价款原因，如：某项重复计算、某项单价套用不合理等，列出问题清单，审计机关通过审计报告、审计决定等形式要求建设单位进行整改，由建设方根据问题清单督促施工方对工程结算书进行修正。

四、结语

虽然未来投资审计将向绩效审计等新型审计方式转变，但同时在现阶段甚至更长一段时间内，对工程结算进行审计是投资审计充分发挥监督职能的重要职责。考虑到工程价款结算的技术复杂性，使审计人员如何既能正确履行政监督职责，又不越权不越位，就需要审计人员不断探索从而适应新形式下的工程结算审计。

参考文献：

[1]胡伟胜.落实全国人大法工委意见开展工程结算审计[J].审计月刊，2018.

[2]严鹏.基于区域现状的政府投资工程“以审代结”规范化对策研究[J].桂林航天工业学院学报.2017.