王燕

摘要：我国现行的预算管理体系是一级政府一级预算，构建了从中央到乡镇的五级预算体系。政府预算是政府活动在收入和支出上的体现，是调节社会经济生活主要的财政机制和手段。我国在1995年开始实施《预算法》，以法律规范了政府收支行为。基层财政所是财政职能体系的末级单位，负责一个乡镇或街道的财政财务工作，由于财政收支规模较小，长期被边缘化，导致预算管理不严谨、预算监督不到位的现象比较普遍。本文从预算编制存在的问题入手到如何优化预算管理，做了一些研究与探讨，提出了几点建议。

关键词：基层财政所;预算管理;问题;建议

引言

基层财政所是一个乡镇或街道的职能部门，隶属于乡镇街道直接管理或作为县区级财政部门分支机构被垂直管理。财政所负责本级政府财政预算的编制执行，同时接受上级财政部门的指导审核，但在管理中仍然暴露出诸多问题需进一步改进和规范。

一、目前基层财政所预算管理存在的主要问题

（一）预算编制粗糙，缺少严谨性

基层财政所的预算收入主要是公共财政预算收入，部分乡镇街道有国有资本经营收入，一般不存在基金收入。大部分财政所在编制预算收支时只编制公共财政预算收支，而把国有资本经营收支归到预算外或其他专户，甚至不编制预算，只做账务处理和调节资金使用，使得这部分收支游离于预算管理之外。基层财政所的预算支出受传统思维的影响，有些部门在年底上报财政所次年资金使用计划时，往往是在当年支出的基础上简单的稍加调整，不能实事求是地按新政策文件进行前瞻性规划，抱着为人民群众服务“不怕财政不给钱”的想法经常漏报少报，或者觉得都是本部门的资金计划用这用那都一样，粗线条地上报，导致财政所在预算编制时无法细化;有些部门担心计划少报了资金不够使用，故意多报项目或金额，觉得報多了不用不要紧，导致财政所编制预算时缺乏科学依据，有失严谨。

（二）预算调整简单，缺乏约束性

基层财政所受人员编制约束，少则四五人、多则十来人，大部分不能像县区级财政局那样将预算和国库分科室设置，基本上是预算和国库管理混在一起。财政所国库集中支付系统使用的功能较少，操作简单，有些财政所在年初的国库指标录入时，故意不把全年指标额度下完，而是每个功能科目都留一部分或是其他支出科目放大，以备调整时用，导致调整简单易行。甚至有财政所在预算支出时，不严格按预算指标执行，而是先集中放一个功能科目，到年底结转结账时再做调整凭证，操作方便省事。另外基层财政所在做预决算时将整个乡镇或街道作为一个部门上报至县区级财政部门汇总，但乡镇街道作为一级政府，所设科室与上级一一对应，各类支出相应产生，有些项目上级主管部门要求乡镇街道先垫支，待验收合格后再拨付，但往往会跨年度，导致预算必然跟着调整或追加，难以约束。

（三）预算公开片面，缺乏监督力度

法律规定，经本级人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表应在二十日内由本级政府财政部门向社会公开。而乡镇街道的人大主任往往身兼数职，人大对财政预算的监督力不从心，大多数情况下是财政所把预算情况在会议上读一下就算通过，导致预算缺乏权力监督。基层政府对预算公开往往持犹豫态度，即使公开也是公而不开。基层政府在公开预算时一般会选择在政府里的公示栏进行公示，而公示栏只有到政府办事的人才能看到。公示内容简单、收入笼统，只公示公共财政收入，国有资本经营或租赁收入只字不提。支出只有大类，而且是上级部门规定必须公开的几类如三公经费、教育、医疗卫生、社会保障、城乡事物，农林水利等，另外的就全部并入其他支出，都是财政预算用语，不做任何备注说明，一般人看了也不明白，无法发挥公众监督力量。

（四）预算绩效管理虚而不实，缺少评价指导

财政部在2011年出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，中共中央、国务院又于2018年颁布实施了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，以法规的形式确定全面实施预算绩效管理。通俗点讲，财政所不仅仅要组织收入来源、拨付支出资金，更要懂得如何花最少的钱把事情做得最好，这就是预算绩效管理要达到的目的。但一些乡镇或街道对预算绩效管理重视不够，理念尚未全面树立，思想仍停留在财政收入是否满足财政支出计划，认为财政资金的使用合法合规就行。有些乡镇或街道虽然组织相关部门对支出项目做了调研，发现没有错误，就认为是达到了预算绩效管理的效果，而这只是最基本的要求。对于上级财政部门要求的预算绩效评价和管理只要在检查时有文字报告拿出就可以，至于支出效果是否达到最优还未真正做研究，一味地按部就班，从而不能形成反馈指导意见。

二、优化基层财政所预算管理的建议

（一）细化预算编制，确保科学全面

1.做好编制准备工作，夯实编制基础

财政所在编制下一年度预算支出前，要充分与各部门沟通，不但把本年度的支出执行情况通报各部门，还要把近两年的预算支出执行情况做出对比，是否有调整使用、调整频率和幅度如何、是否有结转结余，并要求各部门做出合理的分析，再结合国家和地方上级主管部门的新政策新文件，满足工作的实际需求，进行精准科学规划。财政所制出统一表格，各部门把支出项目的名称、金额、项目实施依据、资金来源、资金性质、支付时间、支付计划等明细列在表格上，报财政所汇总审核。

2.统筹预算收支，做到科学严谨

财政所在编制预算时，应坚持按照预算法的规定，本着科学全面的原则，除了一般公共预算财政收入，还要把国有资本经营或租赁收入纳入预算管理，统筹规划和使用。一般公共预算财政收入的估算应与上级财政部门沟通，结合近几年收入趋势，立足区域经济发展势态和大环境因素，科学合理的预测。乡镇或街道作为一级预算单位，支出应采用部门预算编制方法。财政所把其他各部门上报的预算计划明细进行整理，按资金的来源和性质进行分类，按项目属性进行功能科目归类，本着保运转、促民生的原则，量入为出，科学合理地进行调整，特别是一些采购项目，要及时与资产管理部门沟通，核对存量资产，防止重复采购，浪费有限资源，做到细化严谨。财政所把审核调整好的财政预算上报上级财政部门把关，上级财政部门着眼全县或全区的发展规划提出指导建议，使得预算编制更加科学合理。

（二）严格预算执行，加强约束管理

1.提高预算执行力度，强调财政预算的法律性

财政所把调整后的财政预算反馈各部门，并积极沟通，对预算计划的调整做出说明，与各部门取得一致意见后，报领导和人大审批。财政所将审批通过的合法预算安排通报各部门，督促各部门按预算进行项目的实施。财政所在预算执行时，应强调预算的法律规定，经人大通过的政府预算不得随便更改，追加调整必须得走规定的程序。

2.严把预算追加调整关口，彰显财政预算的约束性

首先，财政所要从自身做起，年初在国库集中支付系统录入本年度预算指标时，应依据预算实事求是全面录入，在意识里杜绝留一手、方便调整的想法，财政所在进行财务核算时，应按照预算会计的要求和国库集中支付指标的实质进行账务处理，杜绝年底一次性调账的现象发生。其次，上级主管部门要求先行垫付的项目，一定要相关部门追问清楚资金的来源与性质，是由上级主管部门全部承担还是共同承担，以便财政预算管理的执行。最后，将预算追加调整的流程落到实处，申请部门必须提出完整的申请报告和必要的实施依据报相关部门论证，论证通过后再按相应程序审批，财政依据审批结果确定预算的调整与追加，杜绝先支付后走追加程序的逆向操作，要堅持财政预算的刚性与约束性。

（三）全面预算公开，发挥监督作用

1.推进预算公开，提高政府公信力

财政预算公开是政府加强自身建设的重要举措，是现代文明建设的趋势，是政府新时期发展的必然要求。财政预算公开不仅仅是收支结果的公开，而是除涉及国家机密及其他不适宜公开的全面全程公开。政府预算的公开，收支透明，让纳税人知道自己缴纳税款的用途并从中得到利益，使纳税人真正体会到税收取之于民、用之于民。基层政府收支涉及国家机密的甚少，服务的是一个乡镇或街道人民群众，支出以政府运转和为民办实事居多，更应该做到全面预算公开，提高政府公信力。

2.正确选择公开方式，主动接受公众监督

基层政府的预算公开首先要求基层政府转变思想，不能公而不开，要选择最大公众群体能够看得到的方式，现在最为普遍的是政府网络平台;其次，公开的数据要准确真实，项目要细化，备注要通俗易懂;再次，预算公开要全面，不能只公布一些强调必须公布的支出，如三公经费、低保金、尊老金等，而是全面公开，接受公众监督，发挥预算防腐的作用。

（四）健全预算绩效管理机制，优化支出成果

1.设定预算绩效目标，合理进行评价

政府设定预算绩效目标，并为达到绩效目标而合理安排预算资金，把有限的资源用到最需要的地方是政府服务发展的需要。基层政府虽然没有大的项目投入与产出，但支出除了政府运转就是时效短、见效快的与老百姓切身利益相关的项目，如农路、农桥、农田水利的维修维护，低保、残疾人家庭、因病致穷家庭的扶助等。对支出项目的结果进行长期跟踪，观察效果如何，进行合理评价必要而且可行。

2.运用绩效评价结果，提高预算资金的使用效益

财政应根据预算绩效评价结果，针对评价过程中发现的不足和问题，与各项目部门沟通，结合评价报告提出的改进建议，督促项目部门及时制定落实切实可行的整改措施，优化预算资金的使用成果。对于绩效评价结果较差或无绩效的项目减少资金安排或建议取消项目，让有限的预算资金产出最优的成果。

结语

随着我国社会经济的快速发展，财政预算收支的不断增加，如何做好预算管理、提高预算资金的使用效益始终是全社会关注的重点。本文针对基层财政所预算管理中存在的一些问题，在预算编制、预算执行、预算公开、预算绩效评价等方面做了研究和思考，提出了几点意见，希望能与基层财政所工作人员共勉。

参考文献：

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