顾向一 颜星雨 毛咪咪

随着经济的快速发展，我国生态环境被破坏问题越来越严重，人们在追求经济效益的同时，也开始不断寻求解决环境污染的司法途径，传统的诉讼模式已经难以满足当前环境污染救济的需要，环境行政公益诉讼应运而生。从2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》到2017年《中华人民共和国行政诉讼法》的修订，国家通过“政策—试点—立法”的路径逐步推进环境公益诉讼的法治化。其中，前置程序作为环境公益诉讼的“急先锋”，有助于促进纠纷的实质解决和实现行政机关自我纠错功能。但从江苏省环境公益诉讼的相关案例观之，前置程序的功能没有得到充分发挥。本文立足于实证材料，考察前置程序的实际运作效果，并厘清存在的若干问题，尝试提出完善前置程序的相关建议。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的必要性分析

检察机关提起环境行政公益诉讼是为了督促行政机关履行应尽职责，以达到保护环境的目的，而并非为了诉讼而诉讼。如果仅仅通过前置程序就可以使得环境问题得以解决，就没有必要再进入诉讼程序。因此，通过前置程序，既可以使检察机关充分发挥自己的功能，又可以激发行政机关的主动性，节约司法资源，高效解决我国的环境污染问题。

（一）有利于高效解决社会矛盾，加强环境保护

近年来，随着经济的发展，环境污染的现象越来越严重。由于环境污染的难以修复性和救济的紧迫性，需要高效率地解决环境污染纠纷，尽快督促行政机关采取行动保护环境。前置程序作为检察机关向法院提起环境行政公益诉讼之前的一个程序，可以通过检察建议的方式要求行政机关纠正违法的行政行为或者变不作为为积极的作为，不需要经过繁琐的诉讼程序就可以解决问题，大大提高了检察机关的工作效率，有利于环境保护的发展，缓解因环境污染引发的社会矛盾。①王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1 期。

（二）降低诉讼成本，节约社会资源

进行环境行政公益诉讼时，需要检察机关、行政机关、法院等有关各方的介入。一旦启动诉讼，检察机关和行政机关需要花费大量人力、物力和财力收集对自己有利的证据，进行举证、质证。法院也要花费大量时间和精力对案件进行审理和裁判，大大增加解决环境问题的司法成本。这些诉讼成本将会转化为社会成本，最终体现为增加财政开支，从而扩大了国家机关参与国民收入再分配的比例，由此相应减少了社会公益配置的比例。②傅国云：《行政公诉的法理与制度建构》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第3 期。因此，检察机关在提起环境行政公益诉讼前，应该先向行政机关提出检察建议，当行政机关不改变错误行政行为或者仍然不作为时，再提起环境行政公益诉讼。这样就可以避免盲目进入司法程序，能够降低成本、节约社会资源。

（三）充分发挥行政机关的主动性和能动性

现代社会对行政机关的要求越来越高，行政行为具有复杂性和广泛性，涉及医疗、卫生、食品、环境等各个领域，包罗万象。由此，行政机关的行政行为应该具备专业性和科学性，还需要根据不同的情况发挥裁量权。侵害环境公共利益的案件往往比较复杂，需要相关行政机关的专业人士进行判断和分析，从而作出最科学的决策。在环境行政公益诉讼前置程序中，检察机关提出检察建议，实际上是在行使监督权；行政机关根据检察建议，充分发挥自己的主动性和能动性，能够较大程度地行使裁量权，科学地解决环境污染纠纷，充分维护环境公共利益。

（四）促进检察机关充分行使检察权

检察机关的检察监督是由其宪法地位和基本原则所规制和派生的。从全面监督的角度看，行政检察监督包括诉前监督、诉中监督和诉后监督三个方面。③毛斌：《论行政公益诉讼前置程序》，《中国检察官》2016年第12 期。随着社会的发展和法治建设的不断完善，对检察监督的要求越来越高，其方式也越来越多。检察建议就是一种新的检察监督的方式。检察机关在提起环境行政公益诉讼前，向行政机关发出检察建议，是检察监督的一种创新形式，有利于检察机关充分行使检察权，履行自身职责。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的实效性考察

（一）检察机关提起环境公益诉讼前置程序的案件办理情况及数据统计

2015年7月，检察机关提起公益诉讼制度开始在试点地区实行，为了更好地观察前置程序的实施情况，本文按照时间的顺序对采集的数据④彭波：《试点半年，最高检首晒成绩单——公益诉讼：好做法，拟立法》，《人民日报》2016年1月7日第1 版；刘子阳：《试点一年检察机关提起公益诉讼30 件，发现案件线索1942 件》，《检察日报》2016年7月19日第7 版；彭波：《试点一年半，检察机关办理案件4378 件，提起诉讼495 件——公益诉讼促依法行政》，《人民日报》2017年1月5日第1 版。进行比较分析，可以清楚地观察在不同时间段检察机关办理环境行政公益诉讼案件的情况。前三组数据以半年为一个时间节点，是因为在试点刚开始的一年半里，检察机关提起环境行政公益诉讼的情况不是很稳定，需要以半年为单位进行分析。2016年12月以后，检察机关提起环境行政公益诉讼制度已趋于稳定，因此第四组数据以一年时间为截点。以下三组表格，就是从试点开始时到2017年12月底，检察机关办理环境公益诉讼的情况。

表1 检察机关办理环境公益诉讼情况统计

表2 检察机关办理环境行政公益诉讼情况统计

表3 检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序情况统计

（二）检察机关办理环境行政公益诉讼与民事公益诉讼前置程序的比较分析

环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼，从上面的数据可以看出，在检察机关提起环境公益诉讼中，行政公益诉讼和民事公益诉讼存在着较大的区别。

1.环境行政公益诉讼与民事公益诉讼前置程序办理数量不同

从表1的数据可以看出，在环境公益诉讼领域，检察机关提起行政公益诉讼前置程序的数量明显 高于民事公益诉讼前置程序数。通过图1、图2、图3、图4 可以直观地看出，在不同的时间段，检察机关办理环境行政公益诉讼前置程序的案件数都远远高于环境民事公益诉讼的前置程序数。而且，随着时间的不断推移，检察机关办理环境行政公益诉讼前置程序的案件所占的比例一直在提高，呈稳步上升趋势。产生上述现象的一个最直接的原因，就是检察机关在部署公益诉讼试点工作中明确将工作的重点放在行政公益诉讼上。之所以确定这样的工作重点，主要是立足于检察机关作为专门法律监督机关的宪法定位，强调法律监督主要是对公权力的监督，行政公益诉讼及其诉前程序更加契合法律监督机关的职能定位。①胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，《国家检察官学院学报》2017年第5 期。

2.环境行政公益诉讼与民事公益诉讼前置程序对象不同

检察机关提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼所针对的对象是不一样的。现行《民事诉讼法》第55 条以及2015年12月16日发布《实施办法》中都明确规定，检察机关提起环境民事公益诉讼前置程序针对的对象是“法律规定的机关和有关组织”。首先，“法律规定的机关”这一概念比较笼统，到底是哪些机关，法律并没有给出明确具体的规定。由此，检察机关并不是很清楚应该督促哪些“法律规定的机关”提起环境民事公益诉讼。其次，对于“有关组织”，《环境保护法》第58 条作出了明确的规定：“依法在设区的市级以上政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上，且无违法记录的非营利性社会组织，有资格提起公益诉讼。”实践中，由于各个方面的原因，目前社会上的很多环保组织是不符合《环境保护法》关于“有关组织”的规定，相当一部分的环保组织不具有环境民事公益诉讼的主体资格。再看检察机关提起环境行政公益诉讼针对的对象。由前文可知，检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序针对的对象是不履行法定保护环境之职责的行政机关，这类行政机关的数量相对于上述“法律规定的机关和有关组织”就显得很多。凡是有违法行使职权造成环境污染或者面对破坏环境的行为仍然选择不作为的行政机关，检察机关在提起环境行政公益诉讼前，都应该对其发出检察建议。因此，在环境行政公益诉讼领域，检察机关办理前置程序的案件数就高。

3.环境行政公益诉讼和民事公益诉讼前置程序的效果不同

根据《实施办法》的规定，在试点地区检察机关提起民事公益诉讼前，应先督促有关机关提起民事公益诉讼或者建议辖区内符合条件的社会组织提起民事公益诉讼。如果有关机关和符合条件的社会组织不提起诉讼或者没有符合提起民事公益诉讼条件的主体时，检察机关可以提起民事公益诉讼。检察机关办理环境民事公益诉讼前置程序的内容是督促或者检察建议书，这些都不具有强制性。相关的行政机关和环保组织可以选择提起环境民事公益诉讼，但是如果选择无视环境污染，不提起公益诉讼，也不会造成自身的损害。再加上一些行政机关要处理的行政事务较多，行政资源有限，往往没有多余的精力再投入到环境民事公益诉讼中，所以往往选择放弃提起环境民事公益诉讼的机会。一些符合起诉的环保组织往往都会存在费用不足的问题。面对检察机关的检察建议，这些环保组织往往有心无力，难以提起环境民事公益诉讼。所以，在环境民事公益诉讼中，检察机关在进行督促和发出检察建议书后，往往不能取得很好的效果，需要后续去提起环境民事公益诉讼。换言之，在环境民事公益诉讼中，检察机关办理前置程序的效果并不明显，起到的监督效果不大。根据《实施办法》的规定，检察机关办理行政公益诉讼前置程序，应该先提出检察建议，依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。如果行政机关不履行职责，则检察机关就以此行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。相对于环境民事公益诉讼的前置程序，行政公益诉讼的前置程序具有了强制性。如果行政机关不依法作为或者改变原来违法的行政行为，则将面临被诉的风险。在司法实践中，行政机关往往不愿意担当被告。如果检察机关上诉到法院，行政机关不仅要花费精力来出庭应诉，举证质证，而且诉讼结果也不一定对行政机关有利。因此，面对检察机关的检察建议，行政机关往往予以积极回应。

综上所述，由于环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼前置程序在针对的对象和效果等方面存在差别，在实践操作中，检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的数量就比环境民事公益诉讼的数量多得多。为了充分发挥前置程序在环境民事公益诉讼中的作用，在以后的司法实践中，可以借鉴环境行政公益诉讼前置程序的有效经验，促进环境民事公益诉讼的发展。

（三）检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的功能分析

1.有利于环境案件妥善解决

通过表2 可以看出，检察机关办理环境行政公益诉讼案件，主要的方式是通过前置程序。截止2016年6月底，检察机关发现环境行政公益案件线索数1160 件，办理前置程序案件数771 件，占发现案件线索数的66.4%，而最后检察机关提起环境行政公益诉讼的案件有13 件，占发现案件线索数的1.1%，占办理前置程序案件数的1.6%。再观察2016年12月底的数据，大致可以看出相似的规律。通过表2和表3 可以看出，前置程序是检察机关办理环境行政公益案件的主要结案形式。截止2016年6月底，检察机关发现环境行政公益案件线索数1160 件，通过前置程序使行政机关纠正违法行为或履行职责案件数为685，占发现案件线索数59%，最后提起环境行政公益诉讼的案件数为13，占发现案件线索数1.1%。再观察2016年12月底的数据，可以得出相同规律。将以上两组数据放在一起分析，可以看出前置程序在检察机关办理环境行政公益案件中发挥着重要的作用，前置程序在司法实践中取得了重大的成果。前置程序的实际效果，不仅可以从数据分析中得出，在具体的个案中，也能得到彰显。如云南省宣威市人民检察院发出检察建议后，该市市政府连夜作出关停保护区内所有非法采砂场的决定；①刘子阳：《试点一年检察机关提起公益诉讼30 件，发现案件线索1942 件》，《检察日报》2016年7月19日第7 版。湖南省蓝山县人民检察院向县环保局发出检察建议后，解决了当地迟迟得不到解决的污水污染和土壤污染问题。

前置程序之所以在检察机关办理环境行政公益案件中发挥如此积极的效果，主要有以下方面的原因：第一，归功于政策的支持。目前，党中央对公益诉讼制度非常重视，对此，习近平总书记还对此作出了专门说明，公益诉讼制度是党中央的一项重大决策，受到了各方的关注和重视。检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序制度，更是公益诉讼的重点。第二，办理前置程序的主体是检察机关，检察机关是监督机关，具有特殊的地位。有学者指出，检察机关较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，其作为公益代表者的权威性、专业性、履行职务的便利性等特点使得行政机关不敢等闲视之。②马怀德：《行政公益诉讼制度，从理论走向现实》，《检察日报》2015年7月3日第7 版。第三，行政机关的积极作为。在党中央政策的宣传下，行政机关的积极性被调动，当检察机关提起检察建议后，开始积极履行自身职责。在政策的支持下，原来因外在的原因无法履行职责的困难也被排除，开始主动利用这次的机会，积极作为。

2.提升环境公益诉讼门槛

从上面的数据分析可以看出，在检察机关办理环境行政公益诉讼案件中，最后提起环境行政公益诉讼的案件并不多，但是经过前置程序的案件却有很多，前置程序案件数和最后提起诉讼的案件数相差实在是太大。由此，有些人可能会存在这样的疑问：为什么检察机关提起环境行政公益诉讼的案件会这么少？这其中会不会存在检察机关“照顾”行政机关的现象，使环境公益诉讼案件变少？其实，这种现象是可以理解的。

首先，提起诉讼的案件数和前置程序案件数之比并不存在多少意义。只是由于最后检察机关提起环境行政公益诉讼的案件数量不多，就说检察机关包庇行政机关没有科学性。造成这个结果，从客观上来说有多个原因：第一，没有到行政机关的回复期限。第二，虽然行政机关在法定的回复期限内未做回复或者回复的内容没有达到检察机关的要求，但是还没到检察机关的办案期限。第三，行政机关虽然没有在规定的答复期限内进行答复，但是在检察机关准备提起环境行政公益诉讼的时候，行政机关已经进行了纠错，改变了之前违法的行政行为。这时候如果检察机关再提起诉讼，已经没有必要。第四，公益环境利益受侵害的状态已经通过其他原因被消除，其他原因可能是破坏环境的主体主动进行了自我纠正，也可能是相关行政机关的上级予以干预。

其次，最大程度地减少环境行政公益诉讼，是设置前置程序的目的之所在。从时间角度来看，前置程序在检察机关提起公益诉讼之前；从法律逻辑的角度来看，前置程序是检察机关提起公益诉讼的前提。由此，检察机关办理环境行政公益诉讼案件，可以不需要经过诉讼，但是必须要有前置程序，前置程序的存在目的就是减少诉讼。从本质上来说，前置程序是行政机关自我纠错的一种机制。设置前置程序，就是希望行政机关在这一机制中积极主动地纠正原来错误的行政行为，使得原来受损害的环境公共利益得以维护。如果行政机关在每一个前置程序中都能认识到自己之前的错误并履行自己应尽之责。那么，环境行政公益诉讼就没有提起的必要。我们不应该去纠结前置程序案件数和最后提起诉讼的案件数相差为何如此之大，而应该把重点放在办案期限届满后行政机关纠正违法行为或者履行职责的案件占多大比例。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序制度的完善

检察机关提起环境行政公益诉讼前设置前置程序，不仅给了行政机关一段缓冲期，让行政机关有时间纠正之前的违法行为，还可以节约司法资源，使得环境行政公益诉讼案件得以尽快解决，从而实现双赢。但是，从目前的法律来看，有关检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的立法还不完善，只是粗略地规定了检察机关提起环境行政公益诉讼前应该向有关行政机关发出检察建议，督促其履行应尽之责。因此，有必要对检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序进行完善，以更好地达到保护和治理生态环境的目的。

（一）明确行政机关履行职责的判定标准

目前，检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序取得了显著的效果。截止2017年年底，检察机关办理的3900 件环境行政公益诉讼前置程序案件中，除了一些未到回复期限的案件外，行政机关依法履行职责纠正违法行为的有3256 件，占比83.5%。①王媛：《2017年检察机关公益诉讼各地成绩单》，http://www.sohu.com/a/219094351_349370.htm，2018年1月12日访问。但是当前有关环境公益诉讼的法律中，并没有立法明确给出行政机关依法履行职责的判定标准，而这样一个判定标准不仅和前置程序中行政机关是否依法履行职责有关，还关系到检察机关是否要提起环境行政公益诉讼。

有学者认为，当遇到一个具体的环境行政公益诉讼案件，检察机关提出检察建议后应从“相对人的违法行为是否已经停止”“行政机关是否已经穷尽法律手段”“行政机关有无法定理由拒绝履行法定职责的情况”等三个角度统筹考量。②冯庆俊、路漫：《如何在诉前程序中判断行政机关不履行法定职责》，《江苏法制报》2017年1月7日第1 版。这三个角度虽然具体而明确，且在实践中具有可操作性，但是在环境行政公益诉讼中会出现不同的状况，以上三个角度不能全面地概括出行政机关已经依法履行职责的判定标准。根据“法无授权不可为，法有授权必须为”的公法原则，行政机关是否履行法定职责应当明确化、具体化，并且将是否履行职责的标准明确具体，能够通过明确、客观的方式，有效起到“晒司法尺度”的作用，为检察机关提起公益诉讼和行政机关应诉提供清晰的判断基准，也避免同类案件、差别判决所引起的社会争议和矛盾。③沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，《行政法学研究》2017年第5 期。

行政机关是否已经依法履行职责，检察机关是否应该提起环境行政公益诉讼，需要一个总体的判定标准，即如果行政机关通过积极地作为或者改变之前的违法行为及时制止了环境公共利益损害的发生或继续发生，使得公共环境利益不再处于受到侵害的状态或者处于潜在受到侵害威胁的状态。那么，行政机关就已经依法履行了应尽之责。反之，检察机关就应从诉前程序进入到诉讼程序，提起环境行政公益诉讼。在实践操作中，可以从“行政机关的回复期限是否超时”“环境侵权行为是否还在继续”等方面综合考量。

（二）设置前置程序的合理期限

检察机关在提起环境行政公益诉讼前，应该向违法的行政机关发出检察建议。如果行政机关能够在收到检察建议后认识到自己的错误并且立即作出正确的行政行为，就意味着已经完成了对之前违法行为的纠正，防止侵害公共环境利益的结果发生或者阻止生态环境的继续恶化。然而，如果行政机关迟迟不对检察建议作出回复，检察机关也不能无限等待，所以对行政机关的回复时间设置一个期限是很有必要的，能够避免行政机关的无故拖延。如果设置的期间过长，导致进入诉讼的时间就被延后，案件久拖不决，影响了办案效率，不利于社会公平。但是如果设置的期间过短，行政机关还没来得及纠正自己的错误行为就已经进入诉讼程序当了“被告”，显然这不利于社会的公平正义。

2015年12月，最高人民检察院颁布的《实施办法》中第40 条规定了行政机关的回复期限为一个月，行政机关应该在收到检察建议后的一个月内依法办理相关事务。2018年2月，最高人民检察院、最高人民法院出台的《解释》对行政机关的回复期限重新作出了规定，该《解释》第21 条规定，行政机关应该在收到检察建议后两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，回复期限缩小到十五天。其中，《实施办法》将前置程序的期限规定为一个月，但是在实践操作中，一个月的回复期限不是很合理。实践中，行政行为往往存在很多方式，内容也比较多变，其产生原因受到很多因素的制约，行政行为的结果具有隐蔽性，因此，行政机关往往要通过复杂的程序进行调查取证。《实施办法》规定的一个月期限会使行政机关在前置程序中陷入困境。而2018年2月新出台的《解释》中的规定，则相对来说合理了很多。该《解释》将原本一个月的回复期限延长至两个月，给行政机关纠正之前违法的行政行为预留了合理的时间，同时还设置了例外情况，这有助于在紧急情况下维护国家的公共环境利益。《解释》的规定较《实施办法》更具有科学性和可操作性，同时还具备了变通性。

对于环境行政公益诉讼案件来说，由于环境污染的特殊性，往往需要专业的人员进行长时间的调查取证。行政机关处理这类案件的检察建议，需要更长的时间进行回复。因此，环境行政公益诉讼前置程序中，可以设置比一般行政公益诉讼前置程序更长的回复期间，回复期间可以为七十五天。此外，七十五日是法定期间，一旦有证据证明行政机关明确表示拒绝履行检察机关提出的检察建议，则检察机关可以不受该回复期间的约束，立即向法院提起环境行政公益诉讼。同时，在规定了七十五日的法定期间后，还可以规定，面对重大疑难案件，行政机关无法在法定期间内予以回复，只要履行了相关手续，行政机关可以申请延长期限，但只能延长一次。

（三）检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的豁免

检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序存在着诸多优势，在司法实践中取得了巨大的成效。但是凡事无绝对，检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序也存在例外的情况。在这一例外中，检察机关不需要履行前置程序，就可以直接向法院提起环境行政公益诉讼。实践中，有时可能会存在特殊情况，如果检察机关不立即提起环境行政公益诉讼，将会对生态坏境造成难以弥补的损害，为了更好地保护环境维护公共利益，需要在环境行政公益诉讼前置程序中考虑豁免的情形。前置程序是要花很多时间和精力去完成的，在紧急情况下还要适用前置程序不仅浪费社会资源，还不利于案件的解决。

在我国目前的立法中，也存在前置程序豁免的情形。前置程序的豁免往往都很严格，我国《公司法》就有关于股东派生诉讼前置程序的豁免。股东派生诉讼前置程序的豁免需要同时满足两个条件：在紧急情况下和不立即提起诉讼将会给公司造成难以弥补的损失。这两个条件，缺一不可。由此，我们可以看出前置程序豁免的条件非常严苛。这一点在检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的豁免中值得借鉴。检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的设置是为了提高诉讼效率，节约社会资源。因此，其前置程序的例外情况一定要有严格的限制。可以将检察机关提起环境行政公益诉讼前置程序的豁免条件规定为：情况十分紧急和如果不提起诉讼将会给环境公共利益带来无法修复的巨大损失。其中，“情况十分紧急”是指即使检察机关提出检察建议，行政机关也会予以忽视且侵害污染生态坏境的行为非常严重，如果再进行前置程序，反而丧失了向法院起诉的最佳时机。“无法修复的巨大损失”是指某一地域的生态坏境一旦被破坏，就无法再修复。

（四）建立检察建议的说理制度

在环境行政公益诉讼前置程序中，检察机关对行政机关发出的检察建议实质上是一种监督措施。监督措施只有具备法定的效力保障，才能起到预期的监督效果。从我国目前的法律来看，对检察建议的效力作出规定的法律法规较少，是检察建议的一块短板，也是检察建议难以取得较大成效的重要原因之一。环境行政公益诉讼前置程序中的检察建议也缺乏效力保障。为了保障检察建议达到预期的监督效果，需要增强检察建议的说理。建立检察建议说理制度，可以从以下两点出发。

一方面，检察建议的内容应该具体明确，并且符合法律规定的程序。一般来说，检察机关向行政机关提出的检察建议应该包括：检察建议的原因，即行政机关的何种行为侵害了公共环境利益以及给环境造成了何种污染；行政机关此种行为的定性；行政机关对此大致应该采取何种措施；该建议的法律依据和事实理由；回复的方式和期限。特别是第四点，在阐述事实理由和法律依据的时候，要做到“证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严密、法律适用准确”①张媛、徐国胜：《再审检察建议司法公正的“助推器”——江苏省无锡市检察机关运用再审检察建议的实践》，《人民检察》2006年第12 期。，从而使检察建议具有说服力，让行政机关更好地执行。同时，检察建议的发出应该遵循法定的程序，不得随意提出。

另一方面，检察建议应该公开透明。在前置程序中，检察建议的内容本身就涉及公共利益，与公民生活息息相关。因此，检察建议除了有关国家秘密、商业秘密或个人隐私的内容，其他都应该让公众知晓，向公众阐明检察建议的对象、内容和依据，由社会各界对检察建议的合理性进行监督。如此一来，不仅能督促检察机关提高检察建议的合理性和合法性，还能在无形中给行政机关造成一种压力，使行政机关在社会各界的督促下依法履行自己的应尽之责。