摘 要：湖南省常德市作为长江经济带的重要节点城市，一直把推进海绵城市建设作为解决城市困境的主要抓手，从大中小海绵融合构建、精准监测智慧管控、建立高效系统保障等方面出台了一系列规划和政策措施，在体制机制、投融资方式和产业转型升级等方面不断创新，探索出一条可持续发展的长江经济带生态文明建设新路径。

关键词：海绵城市;湖南常德;生态文明

中图法分类号：X321;TU992           文献标志码：A          DOI：10.19679/j.cnki.jjsjj.2020.0214

1 常德海绵城市建设的主要做法

湖南常德地处长江中游洞庭湖水系沅江下游，是长江经济带的重要节点城市和洞庭湖生态经济区的重要组成部分。随着城市化进程的加快，常德城市建成区快速扩张，雨水调蓄渗滞能力减弱，常德城市水体黑臭和内涝问题突出。为解决城市困境，常德最早认可海绵城市这一城市雨洪管理新理念，希望城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的弹性[1]。2015年，常德市成功入选全国首批海绵城市建设试点，全国海绵城市建设试点启动部署会在常德召开。从此，常德步入快速高效优质建设海绵城市新征程。如今，常德已基本实现“小雨不积水、大雨不内涝、黑臭水体在消除、热岛效应在缓解”等目标，探索出了一条山、水、城相融可持续的生态文明建设新路径。

1.1 海绵城市建设的重要抓手：大中小海绵融合构建

常德在海绵城市建设过程中始终将“海绵融合”理念贯彻其中。立足常德丰水地区实际，常德选取了大中小海绵融合构建方案作为南方丰水地区城市内涝防御的有效措施。其中，“小海绵体”是指低影响雨水控制利用系统，主要用于建筑小区;“中海绵体”是指城市雨水管渠系统，用于规划区海绵城市的建设与改造，主要建设小排水系统;而“大海绵体”是指超标雨水径流排放系统，用于区域水生态系统保护与修复，主要建设大排水系统[2]。通过大中小海绵融合构建，常德对雨水径流和雨水径流污染实现了从源头、中端到末端综合治理效应的开发，从而经济高效地实现可靠防涝。

针对常德不同类型的城市区域，结合其下垫面的硬化率和类型，以及整个城市雨水管网能力系统和末端处理能力和设施，如雨水调蓄池、雨水溢流池和生态滤池等，常德将大中小海绵体分解成建筑小区源头—管网过程—末端入河处三层控制指标，对新城区、老城区、拟建区的小海绵城市设计，分别给出不同的指标要求。

在净化功能方面，对已建成的老城区，主要以污染控制为主，同时，排水管网的改造以解决内涝问题为前提，对拟建区污染控制和流量控制的要求更为苛刻。在调蓄功能方面，为适应常德的暴雨气候条件，在国家要求的21mm降雨量外，还额外增加城市水体调蓄空间20mm，以保证城市内有足够的雨水调蓄能力，实现大海绵系统的充分循环。

通过采取适合于南方丰水地区城市的大中小海绵体并重构建方案，常德合理规划了源头、过程及末端的处理和调蓄设施的能力分配，既有效控制了雨水径流总量、雨水径流污染，还缓解了城市热岛效应，切实改变了城市排水快排方式，实现了雨水就地消纳和利用，保证了海绵城市的正常运转。

1.2 海绵城市建设的技术支撑：精准监测智慧管控

自国家新型智慧城市试点创建以来，常德利用大数据、互联网、物联网和云计算等技术手段，着力建设“一个中心”，即常德大数据中心，打造“三大平台”，即常德政府数据资源共享平台、“我的常德”城市公共服务平台和网上政务服务大厅。这些技术手段与措施将涉及到海绵城市的规划、建设、运营、管理和环境绩效的全过程，为海绵城市日常管理、前期规划、中期设计和后期验收方面提供可视化展示，为海绵城市建设提供精准监测和智慧管控服务。

与此同时，常德建立了管网数字化平台、排水数字化平台、污水排放监控平台等数字化排水系统，采用计算机仿真模拟技术构建常德市海绵城市雨洪模型，评估城市排涝和调蓄能力，实施非开挖修复。广泛借鉴美国、新加坡的先进治水理念，通过模拟评估不同LID工程措施对径流控制目标的作用，结合监测信息对模型参数进行动态调整，优化控制指标和规划方案，协助常德海绵城市的建、管、监。

1.3 海绵城市建设的制度安排：全面推进高效系统保障

常德坚持把治理理念作为海绵城市建设的行动先导，对上积极对接国家有关海绵城市建设的政策，掌握动态走向，结合本地规定，扩大上级政策在常德的作用效应。对下始终秉持“为人服务、让人方便”的民本思想，将海绵城市建设与群众的实际需求紧密结合;坚持兼顾左右，将智慧城市、园林城市、生态城市等众多城市發展模式与海绵城市建设有机结合。

在“上下左右”全面推进之后，常德海绵城市建设还采取了高效系统的保障措施：“十抓”“六规范”“四大保障机制”。

2 常德海绵城市建设的主要创新点

2.1 依靠体制机制创新解决工作协调难、项目落地难问题

为解决好体制层面的工作推进协调难、建设责任落实难、项目落地建成难等问题，常德市委、市政府积极创新体制机制，实行统筹推进一体化和规划指导科学化管理。

一是成立海绵城市建设领导小组，由常德市委书记任顾问、市长任组长、相关分管领导任副组长，设立领导小组办公室和规划设计组、重点工程推进组、海绵型院落改建推进组、屋顶绿化推进组、黑臭水体治理推进组等9个工作组，从相关职能部门抽调有实践经验、有专业特长的干部，统筹抓好建设，统一履行策划、组织和督导等职能，并建立完善了“办公室一周一调度、分管副市长一月一调度、市长一季一调度”的运行机制。为加强海绵城市建设和管理的长效保障，同时成立了以市长为组长的推进海绵城市建设PPP合作协调小组，努力实现政事分开、政企分开。

二是专门成立由分管城建的副市长直接领导的海绵办，作为海绵城市建设的项目推进机构，全面负责项目的前期工作、施工过程，以及运行维护工作，统领建设局、规划局、园林局、水利局、环保局等相关部门。2018年试点结束后，为继续推进海绵城市建设，海绵办转入原市政公用事业局，该局现更名为常德市市政海绵局。

三是对试点工作实行科学规划、科学定标、科学建设。重新划定“红线”“绿线”“蓝线”，制定实施了海绵城市建设试点3年行动计划实施方案和实施意见，先后编制了《常德市海绵城市建设专项规划》《常德市海绵城市建设试点城市实施计划》等10余个专业规划和40余项建管控维制度规范。对市城区规划区内新建、改扩建项目，雨水径流管控指标一律按新的规划要求，海绵型院落、海绵型公园、海绵型道路改造项目一律按新的管控标准，统一建设推进。

2.2 依靠投融资方式创新解决资金难问题

自2015年常德海绵城市试点以来，除国家专项资金12亿外，还需大量资金投入海綿城市建设。为解决试点项目建设资金难题，常德先后建立了政府投资、市场融资、社会筹资等多元化资金筹措模式，3年共完成投资近80亿元，主要用于水系治理改造、污水雨水处理设施建设改造、公园建设改造、海绵道路建设改造、海绵院落建设改造、绿色屋顶建设等。

常德积极探索推进政府与社会资本合作模式（PPP模式），对接社会资本，积极吸引金融机构参与海绵城市试点项目建设。常德先后与国家开发银行湖南省分行和农发行湖南分行达成初步协议，采取“小基金、大信贷”模式，设立50亿元的“海绵城市”融资支持基金，分别向“海绵城市”项目提供200亿元的信贷综合授信，启动污水净化中心提质改造及利用设施新建项目，开启了常德海绵城市建设PPP模式合作项目落地的先河[3]，改变了以往的政府包办模式。

在投融资金的运用模式上，常德也进行了创新探索。一是在资金优先投资方向上，重点选择能够较快产生回报效益的项目上，如投资到能够迅速提升环境质量，优化投资环境的穿紫河、新河治理项目。二是在保障项目实施效果上，实行对优质项目的额外奖励和对院落海绵改造、绿色屋顶的定额补助等多种模式。三是在资金管理上，实行专款专用，提前制定资金使用计划，保障收支平衡，强化资金审批程序，保证程序到位、手续合规。四是在控制投资额度上，按照“低影响开发”的理念，以“既要保障功能需要，又要减少建设维护成本”为原则，严格制定设计费、施工费用、材料和设备采购标准，确保执行到位。对于源头治理项目，按照每平方公里投资不超过1亿元的总标准进行控制;对于过程和末端治理项目，按照“满足海绵功能需求，不搞大拆大建，选用成熟工艺，优先选用本地产品，减少维护成本”的原则，严格做好投资设计管控。

2.3 依靠海绵产业创新推进治水营城有机融合

将治水与营城有机结合是常德海绵城市建设的关键一环。随着海绵城市建设的不断推进，城市更安全、更清洁、更美丽，城市经济环境不断优化，企业不再担忧用水紧缺、用水水质、内涝风险、生产环境等因素制约经营发展，海绵城市建设与企业产业发展相互促进、相得益彰。

一是常德成立了专业海绵公司，积极联合国内高等院校组建海绵城市工程技术研究中心、生物与湿地研究院，催生了湖南道诚、鑫盛建材等一批新型技术和材料企业，带动了七星泰塑、湘北水管等一批传统企业的转型升级。二是常德将穿紫河水系、护城河水系、新河水系、沙港水系等的恢复和治理，融入城市建设之中，并注入大量旅游元素。利用柳叶湖环湖赛道发展马拉松、自行车等体育产业，部分建设项目已经产生运营效益，一大批战略投资者相继入驻落户常德，实现了海绵城市建设的良性循环[4]。如今，海绵城市建设建材产业、新型人才教育培训业、全域旅游业等新型城市支柱产业正在形成，海绵城市建设已成为常德拉动社会经济发展的新引擎。

3 思考与建议

3.1 德国模式的本土化实践有待深入研究

德国的雨水综合利用技术发源于20个世纪 80 年代初，现已成为每个给排水设计师都必须掌握的基本原则。常德海绵城市建设在选择解决方案时，受德国水资源综合利用影响深远，有许多独特的先进经验和做法值得其他城市吸收借鉴。

然而，德国设计方案在常德本土化过程中也存在矛盾和冲突。首先，由于常德基础较差，设计时间较少，缺乏水质、水量、水位的监测数据，导致部分参数只能采用德国标准，部分计算和模拟只能进行不同方案之间的比较，模型结果准确度不高。

其次，由于国内普遍存在重建设、轻维护，重施工、轻设计，重建筑、轻设备等误区，海绵城市包括地下管网、调蓄池、植草沟、岸边水草在内的每一项设施，都必须每年定期检查、维护、清洗、加油、剪草等，否则整个海绵系统很快就会失去其功能。

此外，常德还需借力多种媒体宣传渠道，广泛宣传海绵城市理念，不断提升海绵城市在全社会的知名度、认可度和影响力，形成全民共建氛围。

3.2 本土专业技术人才队伍有待扩充

在常德海绵城市建设过程中，从规划设计到施工监理，均存在本土技术力量薄弱的短板。近年来，由于常德海绵城市建设项目比较集中，设计需求量大，要求较高，本土具有相关设计经验的设计单位和人才的缺口巨大，导致专业技术人才的对外依存度较高，产生了设计成本高、效率低等问题。

其次，施工和监理人才匮乏，建设管理水平低下问题突出。由于海绵城市是个新概念，常德现有施工监理队伍大多是首次接触海绵城市建设项目，对海绵项目的理解和认识上或多或少存在偏差，导致一些项目的海绵设计理念无法全面落地。

因此，未来常德需加强对海绵城市建设专业技术人才的培养力度，牢牢把握海绵城市建设的核心竞争力，降低对外部人才的依存度，为海绵城市的可持续发展提供重要的人才保障和可靠支撑。

3.3 体制机制建设有待优化

海绵城市建设无论从规划、设计、建设到项目投融资和运营管理，首先都需要建立强有力的领导、协调和监督机制。如今，常德海绵城市建设虽然已取得了阶段性胜利，但作为专门管理机构的海绵办在实际管理运行过程中，因涉及到建设局、规划局、园林局、水利局、环保局等多个部门，在建设标准规定上尚未完全统一。

因此，未来常德需理顺工作机制，切实发挥常德海绵城市领导小组的统领作用，对海绵办充分授权，使其能具备整合行政力量和部门职能的协调管理能力，统筹安排海绵城市建设工作，避免部门工作之间的矛盾和冲突。

3.4 投融资回报机制有待完善

由于常德海绵城市建设资金需求量巨大，且大多数项目都是像道路交通、绿色公共建筑设施、排水给水管网设施、绿化景观带等是不具有收费性质的非经营性项目，建成后难以找到盈利点，一般是通过项目公司的融资进行项目建设，待项目建成后，依靠运营期间的年度政府付费和运营维护费用实现项目投资的回报。

在政府付费的前提下，出现难以调动社会资本积极参与项目建成后的项目经营管理，对项目边界条件不清、责任主体不明确，无法根据项目的具体特征要求设置与之匹配的投融资模式以及回报机制等弊端，都成为常德海綿城市建设项目吸引社会资本参与的一道难题。

因此，在常德海绵城市后期运行维护时，应积极拓宽项目融资渠道，采取公司债券、产业基金、资产证券化等多种方式吸引更多投资者的参与，降低项目的融资成本。在海绵城市PPP项目中，应合理设计PPP模式的回报方式，可采取“海绵城市项目包”形式，通过识别不同项目的边界条件、产出要求、收益来源筛选项目组合，将若干项目进行打包招标采购。对于项目建设工程联系相对密切、运营维护条件相似的项目，将有一定收益来源的项目，如污水处理、垃圾处理等项目与没有收益来源的公益项目打包，综合设计管理。这样做既可以减轻政府付费压力，也可以提高项目产出之间的配合协调，综合提升项目的总体经济效益[5]。

参考文献：

[1]住建部.海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）[N].2014-10.

[2]李远国.把“政绩”埋在地下让城市远离涝灾——常德市强力持续务实建设海绵城市凸显成效[J].中国水工业互联网，2016-08-02.

[3]常德市人民政府.常德市海绵城市建设试点绩效自评报告[N].2018-10.

[4]何竹青.发展“美丽经济”书写旅游新篇章——常德推进旅游产业发展的战略理念[J].神州杂志.2017-08-31.

[5]晏阳. PPP模式下海绵城市建设融资与回报机制的思考[J].江苏现代咨询，2017-05.

Experience and Thoughts on Promoting the Construction of Sponge City in Changde City of Hunan Province to Take the New Road of Ecological Civilization Development

Qu Ting

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，410003，China）

Abstract：The construction of sponge city is of great significance for promoting the high-quality development of the Yangtze River Economic Belt. As an important node city of the Yangtze River Economic Belt，Changde City of Hunan Province has always promoted the construction of sponge city as the main target for solving urban predicament. It has introduced a series of planning and policy measures from the integration of large，medium and small sponges，precise monitoring and intelligent controlling，and establishment of efficient systematic guarantee aspects，and innovated in terms of institutional mechanisms，investment and financing methods and industrial transformation and upgrading as well. It explores a new path for sustainable development of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt.

Keywords：Sponge City;Changde City of Hunan Province;Ecological Civilization

收稿日期：2019-10-22

作者简介：曲婷，女，湖南省社会科学院区域经济与绿色发展研究所，助理研究员。E-mail：quting323@163.com