张国泉

（甘肃省张掖公路管理局，甘肃 张掖 734000）

1 概述

前期工作是规划项目落地的关键环节，前期工作的好坏直接影响项目实施的成败，而工作的前置手续的办理周期直接决定项目工作的时序。近年随着改革的调整，部分要件审批权限得下放，报批环节有所减少，但这些前置性手续并没有取消，其意义和重要新并没有改变，对前期工作的要求越来越高，越来越严格，办理难度越来越大，特别是由于前期工作办理周期长，常伴有技术规范的调整，地方相关政策，建设及筹资方式的变动等，造成项目前期工作办理周期长，已经办理的前置手续与工程可行性研究报告不符，导致已经办理完成的手续补办或重新办理。根据以上情况，我就从公路建设项目前期工作督导帮扶组的角度，参照已经办理前期手续项目，结合正在办理前期手续的项目和国家、和我省有关政策，详细梳理公路建设项目工可审批、施工图审批前需要办理的各项前期手续及办理流程，仅供各建设单位参考，帮助各建设单位办理前期手续和理清思路，加快项目前期工作进度[1-3]。

2 前期工作办理的技术要点

2.1 环境影响评价的办理

委托具有相应资质的单位编制环境影响评价报告，及时开始第一次公示，同步申请各个专题报告，涉及到穿越水源地问题需要地方政府审批同意；涉及到路线穿越风景名胜区需要省建设厅审批同意。取得各方同意文件后，环评文件初步定稿并在相关网站和媒体发布第二次公示，协调地方政府部门及乡镇，配合进行沿线公众参与工作。以上工作都完成后，汇总组件上报省环保厅，由省环保厅委托环境评估中心审查评估，通过现场考察及专家论证评审后，评估中心出具评估报告给省环保厅，由省环保厅公示并出具审批意见。

2.2 水土保持方案的办理

委托具有相应资质的单位完成项目水土保持方案报告书，重点对沿线因工程建设造成的水土流失情况进行分析并提出相应的防止措施。水土保持方案以主体可行性研究报告为依据，充分争取水土保持方面的专业意见，对主体工程设计提出水土保持约束条件，并提出解决方案和建议。水土保持方案的重点是工程总体布置、施工组织设计，特别是弃土场、取料场的布置，建设单位及时协调编制单位、设计单位，加强工可编制阶段项目的设计深度，在工可编制阶段确定工程规模和地理位置，使其更符合实际，对水土保持方案编制、审查提供基础资料和依据[4]。

2.3 建设用地预审的办理

建设用地预审，主要有地质灾害评价、压覆矿产评估、用地预审三项内容，作为重要前期要件之一，需首先完成地质灾害评价和压矿评价报告。（1）地质灾害评价。委托具有相应资质的单位完成项目地质灾害评估报告书，重点对沿线因工程建设造成的地质灾害进行分析并提出相应的防止保护措施。方案报告书编制完成后报省国土资源厅审核备案。地质灾害评估采用备案登记制度，是项目土地预审的前置条件，并作为项目土地预审报件附件之一。（2）压覆矿产评估。委托具有相应资质的单位对路线沿线经过的地区内压覆矿产资源情况进行调查评价，获得相关信息后委托具有相应资质的单位进行压覆矿产取证工作，获得矿权单位（人）同意协议后报国土厅获得项目压覆矿产资源情况的审查意见。项目矿产压覆意见是项目土地预审的前置条件，并作为项目土地预审报件附件之一。（3）项目用地预审意见。项目用地预审意见的办理需要省、部两级国土主管部门审批。①国土资源厅负责项目建设用地预审的初审批复。委托国土规划院编制建设用地说明报告、规划修改方案及规划实施影响评估报告和土地利用和耕地保护论证报告。②国土资源部负责项目建设用地的预审的复审批复。拿到初审意见后，将所有资料报国土资源部，由国土资源部顺利出具复审意见。

2.4 社会稳定风险评估

委托具有相应资质的单位对路线沿线经过的地区影响社会稳定因素进行分析，编制项目社会稳定风险风险分析报告。报告采用随机调查问卷形式了解沿线乡镇群众和社会团体在项目建设过程中对其产生的影响进行分析，明确项目社会稳定风险等级。上报县维稳办取得意见盖章后报备，并上报市级维稳办，取得社会稳定风险评估的意见并盖章报备，汇总意见后上报省发改委，最终形成意见后上报国家发改委。

2.5 节能评估的办理

委托具有相应资质的单位完成项目节能评估报告，节能评估报告编制完成后，由项目所属地县发改局备案后转包市发改委环资科备案，最终由建设单位将市发改委上报文件及节能评估报告报省发改委节能评估中心评审，经评审后报省发改委批复，批复后上报国家发改委（根据新的规定只需发改委批复）。节能评估的手续报批的重点是加强报告的编制深度，特别是突出节能管理方面的资料，方便审查。

2.6 文物保护的办理

建设单位上报省文物局委托省考古所进行项目沿线文物考古调查及勘探工作，对沿线因工程建设造成对文物的影响进行调查分析并在施工前进行考古勘探挖掘和保护。省内文物保护手续的相关报告编制工作均由省文物考古研究所一家单位完成，办理时需提前介入。

2.7 项目规划选址的办理

委托具有相应资质的单位编制规划选址论证报告，市县规划部门审核选址报告，认定符合当地城乡规划后出具审查意见，在项目选址方案路线图加盖当地城乡规划主管部门公章，汇总各县区意见后上报省住建厅申请审查。省住建厅组织现场踏勘、召开专家评审会，形成审查意见。编制单位根据审查意见修改、完善规划选址论证报告，由住建厅予以审核批复。

2.8 规行业意见的出具

正常流程为项目环境影响评价、规划选址意见、用地预审、社会稳定风险评估、节能评估、水土保持方案、资金及银行贷款承若等前置性手续已获批后，经省发改委交通处初审后，由省发改委上报国家发改委项目工可立项申请，抄报交通运输部，交通运输部综合规划司接到文件后安排咨询审查单位对项目进行意见的审查，审查通过后出具项目行业审查意见。

2.9 资本金诺和银行贷款

项目建设资金主要有资本金、金融资金两部分组成，资本金由交通运输部购置费补助和省级筹措两部分组成，其中资本金中省级筹措部分有省交通运输厅上报省发改委，有省发改委代地方政府承若资金已落实并由其转报国家发改委。金融资金需商业银行贷款，需商业银行总行审贷会审查通过后，出具银行贷款承诺函。

2.10 工可报送审批

前期工作的最终工作为工可的报送审批工作，待项目环境影响评价、规划选址意见、用地预审、社会稳定风险评估、节能评估、水保方案、基本金及银行贷款承若、交通运输部行业意见等前置性手续已全部办结后，上报省发改委，经省发改委同意并上报国家发改委进行审查批复工作。此项工作的关键是报送国家发改委过程[5-6]。

3 项目前期工作办理的基本流程

编制工可报告→办理完成 （工可行业意见＋环评、土地预审、规划选址）前置性手续→工可批复→初步设计→初步设计批复→施工图设计→施工图设计批复。

4 结论

根据项目前置性手续办理过程中，针对出现的各类情况和问题，因着重解决好以下几点：

图1 国家发改委批复公路建设项目前置性手续组成图

图2 发改委批复公路建设项目前置性手续组成图

4.1 要突出政府的主导作用

项目立项首先是政府职责，有主体行业配合各相关行业、部门支持方能完成。由分管发改或交通运输行业的领导牵头，协调各相关部门完成前置报告报批，优化审批程序，按各自分管权限范围，办理相应职权范围的前期手续。可以在大局上协调解决各地、各部门利益冲突，化解程序矛盾，从根本上加快前期工作进程。

4.2 省重大交通项目前期工作应有分管规划的领导负责

分管领导协调与地方政府和行业主管部门的关系，对项目前期工作统一协调，由专人对口衔接各部委、各厅局、各地方政府，可以汇集全行业力量，以政府职能部门的角色，与地方政府建立沟通联络机制，统一核定项目建设过程中需缴纳的各类税费，有效加快项目审批进度。

4.3 要设立专门机构

有专人盯办项目的前期工作，工作落实力度大。在项目前期工作开展中，确定分管领导，明确责任部门，选择责任心强、有协调能力，能掌握相关法律法规、熟悉办理流程及审批部门的人员定岗负责，从而有效加快项目前期工作进度。

4.4 要明确前期工作咨询服务的选定方式

按照公共资源交易局的要求，进入招标平台的项目需要有立项文件的支持，而前期工作由于其特殊性，工作的重点才是立项文件（工可的批复），不具备进入招标平台的条件，建议能否采用政府采购的方式选定较高资质的编制单位，这样可以有效减少前期启动时间，压缩各专业报件办理周期[7]。

4.5 要保证工可报告及相关前置性报告编制质量

要求工可编制单位深入调查研究，与地方政府充分沟通，在前期办理工程中阻力小。在可研阶段，工可编制单位要与地方政府协同研究，达成一致意见，取得地方各项支持性文件，缩短了前期工作的办理周期。在工可报告编制开始，派专人全过程参与路线方案选定，使路线方案更符合规划部门和地方要求，减少后期方案反复变动，减少前期手续反复办理和增加办理难度。