张钧淼

【摘  要】课题组分析了2020年第一季度爆发的特殊事件对宁波上市企业经营状况的影响，并基于国家及宁波地方出台减税降费政策实施效应视角，研探宁波市在特殊情况下的税收风险应对策略。减税降费会减少企业经营活动的现金流支出，增强抵御特殊事件冲击的能力，进而稳定生产，保障政府的税收来源。简而言之，增值税减免覆盖面广，减税金额大;所得税减免方式主要通过税前抵扣，只针对某些特殊行业、特殊企业以及特殊项目进行，尚未在全行业推行;社保费减免力度要远远大于税费。接着，课题组调研雅戈尔等6家宁波知名企业的缴费纳税现状，从企业受惠维度评价减税降费政策应对税收风险的实施效果。最后，课题组统计杭州、青岛、苏州等城市税收缴纳状况，横向比较宁波与兄弟城市实施减税降费政策以应对特殊事件冲击政府税收的情况。通过研究，课题组提出，要积极借鉴兄弟城市的经验，优化顶层制度设计，平衡税费减免构成，结合宁波产业结构特征出台针对性政策，以此实现减税降费增强企业防范短期风险、保障政府长期税收来源的目标。

【关键词】减税降费;税收风险;效应研究

一、绪论

（一）研究背景

2020年初，一个突如其来的特殊事件对中国经济造成巨大冲击，中国经济正面临复杂内外环境的挑战，给宏观经济总需求和总供给造成损失，直接影响国民经济的健康发展。根据国家统计局数据显示，在2020年第一季度，我国的国内生产总值同比下降了约6.8%，有将近46万家企业申请破产。浙江省在特殊情景的严重冲击下，经济也呈现下滑趋势。在2020年第一季度，我省国内生产总值同比下降了约5.6%，一、二、三产业同步受到冲击，同比分别下降了约0.7%、11.0%、1.5%，这是前所未有的下滑。

为了应对，国家出台了针对性的财税政策，加大了宏观政策调节的力度、重视了对公共卫生领域的投入，着力于缓解企业经营困难以及人民就业问题。宁波市政府也顺应国务院指示，并深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神特别是在我省考察时的重要讲话精神，快速制定出“两手硬、两战赢”的战略部署，统筹推进特殊情景防控和经济社会发展工作，出台了一系列“有的放矢”的减税降费政策，希望让特殊事件对宁波经济及社会发展的危害降到最低。

目前，宁波市减税降费政策实施已有半年，其成效和问题非常需要反馈。

课题组认为，从一方面来说，特殊情景对经济的负面影响肯定会引起税收大幅减少，即产生税收风险;另一方面，现阶段针对特殊情景所进行的税收政策调整，某种程度上也是税收风险的体现，是这个特殊时期的税收状况的客观反映。为此，课题组通过网上数据库和实地调研获取数据，认真梳理、客观评价减税降费政策施行现状，并结合宁波市当前税收减收和财政刚性支出增大的“紧平衡”现状，基于减税降费政策实施效应视角，客观评判税收风险状况，最后提出应对税收风险的建议。

（二）研究意义

项目的研究意义在于：①通过分析特殊情景期间浙江省宁波市减税降费的实施现状，评价减税降费对恢复企业生产、实现经济发展的效果，由此为下阶段推行并优化政策以扩大战果奠定基础;②基于税种、行业及企业规模等视角讨论减税降费的效应，为下阶段政府结合具体特征、精准实施减税降费以实现经济持续稳步发展提供建议;③通过特殊情景期间的减税降费举措，为重大公共危机事件建立长效治理机制提供参考;④政府可以通过总结新冠特殊情景期间的临时性减税降费的执行情况，为制定系统性和永久性减税降费政策积累经验。

（三）研究方法

1.文献研究法：从中国知网获得文献作为课题的研究理论，旨在厘清两方面内容：①在特殊事件背景下政府推行减税降费措施以期稳定经济发展的理论依据;②减税降费的内涵、目标、机制及评价方法等。

2.问卷调查法：通过调研浙江省代表性的企业，采用问卷调查法获取案例调研企业的增值税、所得税、社保支出等数据，为从微观的企业视角评价减税减费政策成效打下数据基础。

3.数理统计法：采用数理统计法分析调研数据和统计局、税务局公开数据，通过时间序列、组内对比等得到减税降费政策更为微观的实施效果。

（四）理论依据

1.支持政府减税降费促进经济发展的理论体系：古典主义经济学派、凯恩斯主义经济学派和供给经济学派都支持政府减税降费可以增强市场活力，进而刺激企业投资和居民劳动力供给，最终实现经济稳步增长的观点。

2.减税降费的内涵、目标与机制：减税降费是指一国在现行税费体税收风险系框架下，为实现既定发展阶段的特定调控目标，通过对具体税费要素的优化调整或制度性重塑，调减纳税人特定税费的负担水平，提升税费治理效能，最终实现降低纳税人实际税费“痛感”效果的系统性政策操作。政府通过减税降费降低企业经营成本，提高企业抵抗风险的能力，最终实现企业盈利与地区经济增长的目标。

3.实施减税降费的策略理论：总量与结构理论。政府推行减税降费政策既要关注政策促进经济发展的积极作用，又要考虑政策推行导致财政收入减少造成政府调节经济能力下降的消极作用。另外，政府还需关注税种、行业和规模等结构性因素对减税降费政策实施效果的影响。

4.税收风险内涵与应对方式：税收风险是指在征税过程中，由于制度方面的缺陷，或者政策、管理等方面的失误，以及种种不可控制因素导致的税源状况惡化、税收调节功能减弱、税收增长乏力的概率。应对税收风险，政府应该从税收管理和税源管理两方面展开。科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理配置和充分利用，具体内容包括：税收风险的目标规划、分析识别、等级排序、应对处理以及绩效评价。税源管理是对企业的应纳税所得额进行管理，它是应对税收风险的重要环节。在新冠肺炎特殊情景冲击下，政府应对税收风险主要是稳定企业应纳税所得额，而前提是保障企业稳定、有序的生产经营活动。

二、特殊情景阶段浙江省宁波市减税降费现状分析

（一）减税降费的整体实施情况1

宁波企业有三个显著特点：①小规模民营企业数量众多;②制造型企业占比相对较高;③外贸企业数量多。宁波企业因特殊事件的“闪电袭击”而遭受了诸多不良冲击。比如，在特殊情景防控期间，制造业企业面对防控要求和恢复生产需求的情况左支右绌，员工难以顺利到位、原材料和物流受阻、发放员工工资困难、偿还贷款压力大、缴纳社保及租金负担重等诸多困境让制造企业的经营举步维艰;外贸企业面临着旧订单无法按时交货，新订单无法正常取得的困境。

在企业正常的生产经营受到严重影响下，政府常态化的税收举措难以为继。为应对特殊事件造成的税收风险，财政部、国家税务总局及宁波市地方政府相继出台应对措施，规定纳税人在享受2019年普惠性、实质性减税降费政策同时，还能享受本次的临时优惠政策。据统计，仅2020年前6个月，宁波市已经实现新增减税216亿元，惠及纳税人25万户以上，其中：2020年以来特殊情景防控和复工复产相关新政方面的税收减免12.8亿元;实现新增减费（含社保费）112.99亿元，惠及缴费人26万户以上，且受益户数及减税降费金额均呈递增态势。

（二）减税降费的税种影响

考虑到税种对企业的影响及宁波市的产业特征，课题基于增值税、企业所得税和社保费视角分析减税降费应对税收风险的效果。

1.增值税

增值税属于流转税，它在以制造业及外贸企业为支柱产业的宁波税收来源占据较大的份额。因此，增值税减免可以减少因经营活动带来的的现金流支出，并提升企业的净利润，对于短期抵御特殊事件的冲击、长期做大做强企业具有积极的作用。显然，在特殊情景期间合理减轻企业的增值税赋税压力有利于促进企业生产、保障政府稳定的税收来源。

表1列出宁波部分与增值税减免有关的项目，单“公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资服务”一项的免征增值税就高达1亿元，政策惠及的户数超过10000户，并且小规模纳税人的增值税减免也高达1亿元，享受政策的户数为33281户，户均增值税优惠额度高达3000元。由表1展示的数据可以得到，宁波的增值税减免实施效应有两个特点：覆盖面非常广，减税金额非常大。

2.企业所得税

企业所得税的本质是切割企业的部分经营利润归属政府，故特殊情景期间企业所得税赋税压力会直接影响净利润、未分配利润和现金规模。若企业缴纳的所得税较少，那么留存的利润和现金就会增加，这势必增强企业应对特殊事件冲击的能力，保障企业特殊情景环境下的生产经营，最终巩固政府的税收来源。

表2统计了和企业所得税有关的部分条款，我们发现，政府当前所得税减免手段主要通过税前抵扣方式，即通过增加企业经营成本而下调经营利润实现的。就本表列示的优惠金额和享受户数而言，当前所得税减免仅仅针对某些特殊行业、特殊企业以及特殊项目进行，尚未在全行业推行。故下阶段国家或地方政府还能在企业所得税上挖掘税费减免的空间和思路。

3.社保费缴纳

社会保险费（下文简称“社保费”）是社会保险基金的最主要来源。参照《中华人民共和国社会保险法》第十条规定，用人单位必须为职工缴纳基本社会保险，具体包括：养老、失业、工伤和养老等。减少企业社保费支出能够保障特殊情景期间企业的生产经营活动，有利于企业短期内应对特殊情景冲击，长期内持续发展以创造政府税收。

国家和宁波市地方实施了阶段性减免企业社会保险费政策，内容包括：①基本医疗保险：除机关事业单位以外企业的基本医疗保险单位缴费部分均可以享受减半征收政策，政策执行时间自2020年2月至6月（费款所属时期，下同），共计五个月;②基本养老、失业、工伤保险：除机关事业单位不得享受减免之外，其他企业需区分不同规模类型，享受不同的减免政策。具体而言：中小微企业三项保险的单位缴费部分执行免征政策，政策执行自2020年2月至6月，共计五个月;大型企业三项保险的单位缴费部分执行减半征收政策，政策执行自2020年2月至4月，共计三个月。就该政策而言，中小微型企业全年社保缴纳额度节省近40%，大型企业全年节省社会缴纳额度近20%，这增加了企业的经营利润和现金流。表3报告宁波企业的社保费减免情况。我们发现，仅“减免基本医疗保险”一项，减免金额便高达16亿元，而减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费部分更是达到了61亿元，仅这两项减费之和为76.76亿元，达到宁波同期税收总额的5%2。由此可见，社保费用减免力度巨大，其对于应对税收风险的作用亦是极大的。

4.其他费用

除企业依法应缴纳的社保费外，政府还减免其他相关费用。例如，减免高速公路通行费近2个亿3;减免进出口货物港口建设费8000万元;减免中小微型企业的国有资产类经营用房租金821万元等。高速通行费和港口货物建設费减免定向扶持了外贸行业和物流行业，中小微型企业的国有资产类经营用房租金减免扶持了中小微型企业和初创型企业。该部分税费减免最终成为企业应对特殊情景的资源，进而对恢复企业生产，维持业绩增长发挥重要作用。表4列举宁波市政府降费的部分措施。

通过上述分析，课题组发现，在特殊事件爆发后的前5个月，政府出台了种类繁多的减税降费文件，在增值税、企业所得税、社保费等方面确实向企业让渡优惠。

然后，课题组选择雅戈尔等6家宁波知名企业展开调研，基于企业视角分析减税降费政策对企业所得税和社保费的具体影响，进而推断减税降费增强宁波企业对抗新冠特殊情景的作用，为特殊情景期间政府应对税收风险提供借鉴。课题组分两步进行研究，首先，构建评价指标：①所得税税赋指标（企业缴纳所得税与主营业务收入之比）;②社保费缴费指标（社保费缴纳总额与主营业务收入之比），上述指标越大，意味企业主营业务收入需承担的所得税和社保费额度越多，即企业缴费税赋负担越重;其次，对调研企业2019年和2020年的纳税数据进行统计。图1和图2分别为所得税和社保费缴纳百分比图，蓝色柱状代表2019年第一季度数据，红色柱状为2020年第一季度数据。整体而言，2020年的所得税和社保费占比均有明显的下降，说明减税降费给企业带来所得税和社保费优惠。从绝对值上看，雅戈尔、万华化学和太平鸟的所得税税赋下降超过1个百分点，就相对值而言，万华化学和太平鸟的降幅超过60%。同理，雅戈尔、中国石化和太平鸟在社保费绝对值下降较多，且所有企业的社保费缴纳降幅均超过30%。这说明减税降费确实减轻特殊情景期间企业的税费压力，发挥恢复企业生产，巩固政府税源的作用。

在接下来的研究中，课题组将围绕减税进行探索。理由有两点：①数据支持问题，课题组无法获取分行业和分规模的社保费缴纳数据;②降费的受众普遍性，例如，社保费优惠比率受行业和规模的影响较小等。

（四）减税降费的规模影响

众所周知，浙江素有“小狗经济”的美誉，宁波更是以中小微型民营企业为主体，因此课题组选择企业规模角度分析减税降费应对税收风险的效果。首先，课题组以政府统计口径标准将宁波企业分三类：大型、中型和小微型;接着分别统计三类企业2019年和2020年前5个月的纳税情况，图3列示具体情况。就整体而言，2020年1月至5月宁波收缴各类税费总和1307亿元，较去年同期减少103亿，占比7%，说明减税降费确实降低特殊情景期间企业的税赋压力。分企业规模统计发现，减税政策的作用主要体现在大型企业，而中型企业和小微型企业的减税效果不明显。因此，政府下阶段应针对中小微型企业出台税收优惠政策，以此提高中小微企业应对特殊情景的能力，最终保障政府税收来源。

（五）减税降费的行业影响

课题组基于宁波产业特征视角分析减税降费的实施效果。制造业和外贸服务业是宁波经济的两大支柱产业，不仅产值占比高，而且带动宁波的就业，因此，这两个行业在新冠肺炎特殊情景下的表现直接关系到宁波政府的税收收入。图4勾勒制造业和外贸服务业2019年和2020年前5个月的纳税情况。我们发现，2020年1至5月宁波制造业贡献税收587亿元，2019年同期为670亿，说明特殊事件爆发的5个月，宁波制造业的纳税总额减少近100亿，占比12.38%，说明宁波市的减税政策已经在制造业企业内发挥作用，减免的税费会用与企业生产经营活动，发挥增强企业应对特殊事件能力，提供企业持续发展动力，最终巩固政府的税收来源。反观外贸服务业，2019和2020年1至5月的纳税额基本持平（注：2020年为136亿;2019年为130亿），说明外贸服务业的减税政策实施效果尚不明显，下阶段政府应出台税收优惠政策扶持外贸服务行业企业。

综合以上分析，课题组基本得出如下结论：①减税降费政策确实发挥了降低企业税费负担的作用;②减税降费政策对大型企业和制造型企业效应更明显;③在亟需扶持的中小微型企业和外贸企业中，减税降费的效应尚未显现，政府下阶段的扶持政策应多关注他们。

三、特殊情景阶段同省份及其他省份城市减税降费现状分析

课题组将比较宁波与同省份及其他省份兄弟城市实施减税降费应对税收风险的效果。首先，课题组选择苏州、杭州、青岛作为对比城市，并参考国家数据作为基准。杭州与宁波是浙江省经济强市、青岛与宁波同为计划单列市且经济体量相近，苏州是国内经济最强的地级市，故上述城市实施减税降费巩固税基的经验于宁波有较强的参考价值。鉴于宁波和青岛尚未披露2020年第二季度的纳税数据，课题组选择第一季度数据进行横向比较研究。此外，课题组无法直接获取杭州、青岛等城市的缴税基础数据，为排除外部经济冲击和城市经济总量等因素对政府税收的影响，课题组用城市GDP平减各城市税收数据。在该部分，课题组重点分析了上述城市的纳税总额、增值税和企业所得税。

（一）纳税总额

首先，课题组基于纳税总额视角展开研究。课题组将构建纳税总额变动比例4刻画特殊情景期间不同城市实施减税降费应对税收风险的效果。我们发现，国家第一季度纳税总额由2019年的46706亿元下降到2020年的39029亿元，下降幅度达16%。宁波、青岛、杭州和苏州等城市的纳税总额均出现一定程度的下降，其中，宁波降幅9.2%，青岛降幅19.2%，苏州降幅7.53%，杭州下降接近7%。由此可知，宁波在特殊情景期间的纳税总额降幅比全国均值低7个百分点，即以全国平均水平为依据，宁波尚有近7个点的减税空间。宁波的减税幅度要高于杭州和苏州，说明宁波减税降费政策的执行力度相对较大，但低于同为计划单列市的青岛。

（二）增值税

然后课题组基于增值税视角展开研究。由图6可知，无论在国家，还是选定的城市层面，2020年第一季度增值税均出现了负增长。其中，国家第一季度增值税纳税总额由2019年的19601亿元下降到2020年的14977亿元，降幅近25%;宁波增值税由2019年的379亿元下降到2020年的306亿元，降幅近20%，但与全国平均水平相比仍有近5个点的差距;与宁波同为计划单列市的青岛增值税降幅超过22%，比宁波高3个百分点，杭州降幅最小，约为10%。

（三）企业所得税

最后，课题组基于企业所得税视角展开研究。我们发现，特殊情景期间，全国企业所得税的降幅均值在12%左右，青岛和杭州的降幅均高于15%，而宁波与苏州的降幅却接近2%。

综上所述，相比于杭州，宁波的所得稅降幅相对较低，而纳税总额和增值税相对较高，这可能和杭州互联网行业在特殊情景期间较高的利润有关;相比于青岛，宁波的纳税总额、增值税和所得税减税幅度均较低，这可能和青岛更为严峻的经济下行压力有关。综上所述，宁波在纳税总额、增值税和所得税方面减税幅度低于国家平均水平，说明：①宁波税收风险相对于兄弟城市，尚处于较低水平;②宁波尚存继续减税以应对经济下行导致税收风险的空间。

四、优化减税降费政策的对策建议

当前特殊情景引发的税收风险也是经济风险的全面反映。应对特殊情景不利影响而出台的减税降费政策既是经济实际发展状况对税费的客观要求，又是消除特殊情景负面影响、扶持经济向好发展和涵养税源的正确应对举措。为进一步降低税收风险，政府需要在税收政策、经济结构转型、借鉴相关兄弟城市经验以及等方面，采取以下建议和措施：

（一）合理运用税费优惠措施，促进实体经济健康发展

为应对特殊情景出台税收优惠措施，既是经济实际发展的客观要求，也是消除特殊情景负面影响、支持经济、节约税源的正确举措。在对企业实施税收优惠时，政府既要考虑税收优惠对保护企业税源的积极作用，又要注意该政策在短期内减少政府税收收入，此外，政府会关注不同层次的减税政策可能会叠加、层层超重等问题，这些都有可能形成税收风险。积极创新税收模式。根据企业规模和行业的不同，可以采取税前缴纳、延期缴纳、减税、免税等多种形式的税收，灵活利用好政策。在减税目标的选择上，要重点扶持受特殊情景严重影响的并且在宁波经济发展中发挥重要作用的企业。以宁波制造业和外贸服务业两大支柱产业为基础，制定财税政策，精准促进实体经济健康发展。

（二）针对性实施政策，引导产业结构转型升级

减税降费应顺应制造业向智能制造转型升级的契机，以支持小微企业发展和外贸服务企业内涵转型为目标。既要解决企业眼前的生存问题，又要立足于宁波经济的长远发展。通过实施税收优惠措施，重点扶持一批新型智能制造企业，提高制造企业的科技含量和品牌附加值。要注意税收优惠对小微企業和外贸服务企业的影响，确保政策与宁波市特殊的产业结构相适应，最大限度地发挥促进经济发展的作用。总之，政府应该避免“一刀切式”的减税降费，而是要有针对性，最大限度发挥减税降费对增强企业抗疫能力的积极作用。

（三）积极借鉴兄弟城市，发挥政府政策效应

借鉴杭州、苏州、青岛等兄弟城市的减税降费经验，结合城市产业特点推行减税降费政策，平衡减税降费的普惠性和针对性，科学选择精准设计减税降费对象，防止企业钻政策漏洞和“搭便车”的行为。在出台减税降费政策时，既要向内注重结合自身经济发展特征和优势，又要向外积极借鉴好的经验和做法。在理顺政府与市场关系的基础上，进一步扩大政府投资，优化公共服务，升级公共产品，并设法搭建各种平台，助力企业发展。此外，政府还要牢牢把握政策门槛，建立有效的退出机制，防止减税降费成为税收流失的通道。政府要以科学测算减税降费空间为基础，适当提高普惠性的减税幅度，同时控制财政支出规模，量入为出，避免减税降费导致财政的过度赤字。

参考文献：

[1]李小平. 税收风险管理与模型应用[M]. 北京：中国经济科学出版社，2012.

[2]戴勇平，徐菊兰，许和平. 完善税收风险管理运行机制的对策[J]. 税务研究，2016，7：67-70.

[3]Kuznets S S. National Income and its composition [M]. Chicago：University of Chicago Press.1941.

[4]Akerlof G A. The Market for “Lemons”：Quality uncertainty and the Market Mechanism [J]. The Quarterly Journal of Economics，1970，84（3）：488-500.

[5]Jensen M C，W H Meckling. The Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure [J]. The Journal of Financial Economics，1976，3：305-360.

[6]马海涛，王斐然. 我国就业市场变化的税收因素分析——基于产业结构调整视角[J].税务研究，2020，10：5-15.

项目编号：本论文由浙江省一般科研项目资助及课题名称是《特殊情景情景下减税降费政策的机制与效应研究：以浙江省宁波市为例 》立项批准号（Y202045671 ）成果

注释：

①纳税额是税率与应纳税所得额的乘积。通常而言，经济发展（GDP增加）会增加企业应纳税所得额，即应纳税所得额与GDP存在正向相关关系。课题研究无法获得具体应纳税所得额，故采用GDP进行平减剔除经济下行的影响

②宁波市2020年第一季度税收总额833亿元，通过直线平均取5个月的税收为基础计算得到。

③高速通行费减免对象不仅涉及企业，同时也涉及个人，为了统计方便，课题组仅仅考虑了企业。

④纳税总额变动比例=（2020年第一季度税收额度 - 2019年第一季度税收总额）/ 2019年第一季度税收总额

（作者单位：宁波大学）