冉赟 四川大学公共管理学院

一、问题的提出

近年来，对拥有便捷、高效、易操作等优点的互联网利用越来越广泛，许多依赖于互联网的行为如线上网购、移动支付、远程办公渗透到人们的生活中，逐步改变了人们的生活方式。随着互联网发展新业态“互联网+”的发展，“互联网+”受到高度重视，国家出台相关文件，为各行各业的发展提供指导意见。其中，对医疗健康产业的影响逐步深入，形成了朝气蓬勃的互联网医疗领域。目前，互联网医疗通过灵活高效分配资源以塑造全新的医疗服务流程，在最大程度上平衡了发达地区与贫困地区医疗资源的平衡，促进了医疗资源的最优化配置，最大限度的满足医疗需求，在节约治疗费用的同时能够不受地域限制得到最优资源，让分级诊疗成为可能。另一方面，由于互联网医疗行业属于缺少经验的新生行业，缺少相关法律法规进行规范且发展模式尚需探索，发展过程中出现一系列不可预测的新生风险如“串串号”“刷机挂号”，不利于该行业健康蓬勃发展，给执法监管部门带来巨大挑战。行政法是用特殊方式调节相对人权利义务关系的法律规范，在互联网医疗不断向前发展之际，行政法理应通过体系规范的不断完善来促进其发展。本文通过解析互联网医疗的现实困境，从行政法学的角度探讨互联网医疗未来发展的新框架。

二、互联网医疗的运营及监管现状

（一）互联网医疗的运营现状

互联网医疗线上线下两条线进行，一方面，增加医生与患者的沟通，减少医患矛盾。另一方面，互联网医疗的数据化与可视化有利于监管部门进行实施监控并采取相应措施。我国目前较为推崇的互联网医疗模式为医院主导模式，互联网与医院合作建立O2O云平台，实行线上问诊交流，线下检查拿药。通过该云平台医患双方可以进行远程交流，线上讨论病情，解决“挂号难”的问题。监管部门也能通过该平台对医疗数据进行实时有效的管理。据数据统计，我国网民数量早已过半，其中约就成的用户都是使用移动支付平台的手机网民。大规模的互联网受众群体使互联网医疗具备了发展的条件。从互联网统计数据得知，使用移动支付平台的手机网民在整个医疗行业中的占比逐年递增。据预测，未来互联网移动医疗占比将持续上升，可能会超过在线医疗占比。当前互联网移动医疗涵盖的范围较广，世界著名企业看准投资商机，随着大数据公司、风险投资、软件开发等实力行业与谷歌、苹果等有竞争力公司的加入，互联网移动医疗形成了大产业格局。总体来说，虽然目前我国互联网医疗行业发展如火如荼，但仍属于摸索前进阶段，尤其是在对数据的资源整合和全面分析方面还需要探索。未来互联网医疗行业的竞争必定更加激烈，竞争格局必定是不断动荡的。

（二）互联网医疗的监管现状

近年来，许多公司纷纷瞄准并将大量资金注入该行业。据预测，未来注入互联网医疗行业的资金很快会超过100亿元。随着资金流不断注入和用户规模不断扩大，大量个人隐私信息的安全问题得到监管部门的重视，如何保证医患双方使用互联网医疗平台进行线上交流病情的同时不泄露私人信息是监管部门需要思考的问题。理论上，在互联网医疗平台中不仅要对医生的执业资格资质进行审查，也要对患者的个人身份及既往病史进行审核，从而保证处在虚拟世界的互联网医疗也能在法律的框架下有规则的进行。但在实践过程中，行业规则和法律制度往往滞后于很多新问题的出现，造成监管部门在执法过程中处于被动从而导致监管不力，非处方药不按规定销售、无资质私立医疗机构通过微医软件非法行医、黄牛利用网络技术倒卖号源等。受时间条件限制，现行的针对医疗行业实施的法律法规并未涉及互联网医疗方面。没有相关管理规定和处罚细则，当发生因互联网医疗导致的医患关系紧张以及医疗纠纷时，会出现难以界定主要责任人的情况，患者和医生的合法权利很难得到法律公正的保障。因此，亟需一套完整高效的针对互联网医疗平台的监管方案，只有加强监管，确保医患双方的合法权利，才能为医疗行业提供更大的市场和上升空间。

三、互联网医疗监管的现实困境

2014年，中关村成立移动互联网产业联盟移动医疗专委会使互联网医疗产业进入全新的发展时代，互联网和医疗服务行业的结合已然发展成为时代的新潮流。虽然具备技术支撑和价值功能的互联网医疗行业发展前景一片光明，但是由于法律法规的滞后，其进一步的发展仍旧面临巨大的现实困境。

（一）互联网医疗行业准入规范有待完善

医疗行为事关人身安全，本身具有很强的责任性，因此医疗行业的准入规范应严格限制。第一、准入门槛低，多数互联网医疗行业中的公司企业主要靠广告收入，盈利途径单一，研发运行互联网医疗项目的唯一条件是取得互联网资质认证，缺少专业资质的审核标准导致互联网医疗企业的质量参差不齐，未经审核资质的人员也可进入到该行业。第二、资源对接没有相应规范。互联网医疗行业规范不完善，许多实体医院认为其资质不符不与其合作并且明令禁止医生线上出诊，医生畏于医院的压力，同时也担心线上诊断病情不清进行不正确治疗耽误病人，使得有良好资质的医生没有进入互联网医疗，反而是一些没有资质的“赤脚医生”通过互联网问诊。第三、正式单位医生不能进行互联网问诊。根据现有的法律法规，正式单位医生不得在单位以外的机构兼职，除非所在医院认可。正式医生进入互联网医疗行业尚需得到法律法规的认可与保障。

（二）缺乏对互联网医疗的监管

虽然医疗法律法规滞后于互联网医疗的发展，但医疗法律法规从被停止过更新。2014年8月国家卫计委通过了《国家卫生计生委关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》（以下简称《意见》），对远程网络问诊的标准进行了规范。在近年互联网技术与医疗技术飞速发展，出现了远程影像与远程监护等新事物的背景之下，《意见》塑造了互联网医疗行业的标准并有利于其实现规范化，在医疗资源相对紧缺的条件下实现资源的最优配置，最大限度人民保障生命安全。但是，《意见》只关注了医疗机构这个主体，忽视了对医生群体的关注，缺少对个体医生的监管。因此，虽然医疗机构的质量得到了保证，但对于医生资质的审核标准不一，医生行医经验的丰富性也难以保证，一旦出现误诊情况，由于互联网医疗缺乏监管，患者的权益很难得到保障。

（三）医疗责任承担主体不明确

医疗行业存在较高风险，重要性安全性不言而喻，一旦出现病情误判出现医疗事故，会造成医患矛盾。在医患关系中，患者是处于弱势地位的，将自己的生命健康交由医生，出现诊疗事故后患者的合法权益如果不能得到救济，就会引发患者对医生乃至医院的不信任感，造成严重的医患矛盾。同样，在互联网医疗服务中也存在相同风险。虽然互联网医疗能为患者提供便捷实时的在线问诊，但因准入门槛低缺少资质等问题难以进行统一规范管理，患者寻医问药时存在较大的潜在风险，出现医疗事故后也不能得到法律救济。

（四）患者信息存在泄露情况

患者信息中通常包含个人身份信息和既往病史等信息，属于应该受到保护的隐私信息。近年来，人们保护个人隐私，注重网络信息安全的意识越来越强。然而，互联网医疗的出现将这一问题摆在风口浪尖的位置。互联网医疗主要运用的是信息技术和医疗技术，通过互联网平台将医疗与信息进行结合与对接，医疗机构与医务人员在线上进行资源共享。互联网医疗时代是竞争医疗信息的时代，医药公司、医院及其他医疗机构都通过各种途径想尽办法获取第一手的医疗信息。因此，在医疗信息进入互联网的今天，保护患者信息的工作尤为重要。但是，由于医疗机构的经费大多投入到更新设备和引进人才方面，对保障医疗信息不受侵犯方面的投入较小，加上医疗信息医务人员的隐私意识不强，随意透露病人病情等情况时有发生，增大了医疗信息被泄露的几率。

四、行政法规制互联网医疗的有效路径

从长远来看，互联网医疗对保障医疗资源的相对均衡具有重要作用，有助于实现医疗体制改革，但是由于阶段的局限性仍存在许多问题。要让互联网医疗在法律轨道内健康可持续发展，必须从行政法的角度对互联网医疗进行规制。

（一）对互联网医疗立法的规制

实现医疗改革必须对互联网医疗进行立法规制，要坚持“软硬兼施”的立法理念，针对互联网医疗行业中出现的问题一一解决，最大限度的完善互联网医疗行业的立法规范。目前，我国有权限制定医疗监管法律的部门较多，但主要是以地方政府规章或者部门规章为主，而较高层级更为权威的法律规范只占很小比例，构建一个完善的互联网医疗法律体系成为当务之急。医疗卫生部门应尽快制定相关法律法规，通过引进大型公立医院的运作模式和大数据技术，延伸服务领域，保证医疗体制改革的质量与速度，促进互联网医疗的发展。一方面，必须要通过法律法规对互联网医疗的基本标准进行规范，助力互联网医疗的健康发展。通过确立互联网医疗的基本原则，为各部门立法提供标准蓝本，与此同时也保障互联网医疗中的规章制度不偏离法的意愿和法的精神。另一方面，注重习俗和政策的效力。和国家强制保障的“硬法”而言，“软法”更具文化与意识方面的可接受性，拥有许多“硬法”不存在的优势。在同时使用“软法”和“硬法”过程中，要注重两者的协调避免产生心得矛盾。

（二）对互联网医疗监管者的规制

对互联网医疗进行监管的首要举措是完善互联网医疗的准入审核标准。一方面，明确罗列出允许准入的互联网医疗机构应具备的资质和条件，严格按标准执行，确保准入互联网医疗机构的高标准与高质量，将不符合规定通过非法方式获取不正当利益的医疗机构拒之门外，提高社会公众对互联网医疗的信任感。另一方面，由于互联网医疗属于跨行业服务，我国有权进行互联网监管的主体数量较多，中央和地方执法主体存在权限和职能的交叉，同一个互联网医疗机构对不同政府监管部门的监督管理应接不暇，因此明确互联网医疗的监管主体是急需解决的问题，应在监管主体内部设立官方的协调机构，通过细化分工的方式同时减轻监管主体与医疗机构的负担。监管者应该进行医疗支付终端方面的创新，使互联网医疗能够与传统医疗接轨。监管者应充分利用互联网数据透明的特点加强对互联网医疗机构的限制，树立行业自律性。利用反馈机制进行患者满意度调查，根据自身体验感对医务工作人员的服务提供评价，通过患者的反馈对医疗机构进行反响考核。

（三）对互联网医疗机构的规制

促进互联网医疗行业的健康发展需要医疗机构的不断进步。互联网医疗机构应在竞争庞大的互联网医疗机构中立足，要求互联网医疗机构具备创新的意识与控制费用的能力，随时注意市场需求的变化并针对性的进行更新，满足患者不断变化的需求。互联网医疗机构应该在保护患者隐私方面投入更多经费，在医疗机构内部系统中设置加密程序，强化对个人数据的保护，在机构内部对医务工作人员进行保密意识培训，避免患者就医信息泄露多次发生，保护患者权益。