高艺菡 段文技

摘要：在收集整理北京大兴等19个入市试点地区618宗交易案例的基础上，将集体经营性建设用地的入市主体分为基层村民自治组织、农村集体经济组织、营利法人公司和政府及其职能部门4种类型，并从组织结构、决策运行、市场准入资格等方面对各类入市主体的优势和不足进行对比分析。通过进一步研究试点地区的社会经济发展水平、资源禀赋、人地关系等，揭示入市主体类型与地区基底条件的对应规律。经济社会水平发达的地区，集体经济组织架构完整，组织功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，入市主体更加规范;经济社会水平欠发达的地区，集体经济组织尚未建立，同时入市交易量小，土地增值收益少，集体成员对于集体资产股份化改革的积极性不高，因此入市主体的组织程度和市场化水平较低。

关键词：集体经营性建设用地;入市主体;资质;地区差异;对比分析

中图分类号： F301.3  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2020）10-0022-07

收稿日期：2019-10-30

基金项目：中国国土勘测规划院外协项目（编号：29018047）。

作者简介：高艺菡（1996—），女，山东临沂人，硕士研究生，主要从事土地资源管理研究。E-mail：gaoyihan@yeah.net。

通信作者：段文技，硕士，副教授，硕士生导师，主要从事土地经济与公共政策研究。E-mail：duanwenji@cau.edu.cn。

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。此次土地管理法修订聚焦农村土地制度改革，集体经营性建设用地入市是其中一大亮点。删除了原第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。此项重大的制度突破，结束了长期以来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。在此之前，2015年起国家开始陆续在北京大兴等33个县（市、区）部署开展集体经营性建设用地入市改革试点工作。至2018年12月，33个试点地区已入市地块1万余宗，面积达 6 000 hm2 以上，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗，共38.6亿元。经过几年的探索，改革试点为集体经营性建设用地入市改革积累了丰富的实践经验。尽管如此，与较为成熟的国有建设用地市场相比，集体经营性建设用地入市还有很多细节问题有待进一步明确，如哪些地块可以入市，谁是入市主体，入市流程如何设计，入市收益如何分配，入市之后的再转让或者抵押等行为如何规范等。

众多学者从集体经营性建设用地入市的法律制度[1-2]、价格机制[3-4]、收益分配[5-6]等方面开展了大量研究。但是，关于入市主体的研究并不多见。入市主体是启动集体经营性建设用地入市的决策者，是市场交易的参与者，也是入市收益的分配者，对于集体经营性建设用地入市工作的顺利开展至关重要。笔者通过收集整理各试点地区入市交易案例，总结入市主体的类型和特征，在此基础上探讨入市主体类型与地区经济、人口、区位等社会经济条件之间的对应规律，并针对各种入市主体面临的问题提出相应的建议，以此助力即将在全国推行的集体经营性建设用地入市。

1 集体经营性建设用地入市主体的差异性

通过查找33个试点地区在政府官网及公共资源交易平台上公开的交易信息，共收集整理了29个试点地区的交易案例4683宗，剔除未标注入市主体或标注不明确的案例，最终整理出19个试点地区的交易案例618宗。

1.1 入市主体类型多样，以集体经济组织为主

总体上看，可以将这600余宗入市交易案例的主体归纳为4种类型：（1）入市主体为村委会、村民小组等基层村民自治组织;（2）入市主体为经济联合社、股份经济合作社等集体经济组织;（3）入市主体为资产管理公司、土地股份联营公司等有营利法人资格的公司;（4）入市主体为镇政府、国土资源局等政府及其职能部门。从数量（图1）上看，在618宗交易案例中，入市主体为集体经济组织的宗数最多，为375宗，占61%;其次是村民自治组织，为191宗，占31%;营利法人公司为43宗，占7%;入市主体为政府及其职能部门的交易宗数最少，仅为9宗，占1%左右。

1.2 试点地区根据各自情况，确定不同的入市主体

试点地区在改革实践探索中，根据各自的实际情况，确定了不同的集体经营性建设用地入市主体类型。分地区看，天津蓟州区、河北定州市、山西泽州县、吉林九台市、广西北流市、海南文昌市、青海湟源县、宁夏平罗县等8个县（市、区）的入市主体是基层村民自治组织;上海松江区、浙江德清市、浙江义乌市、广东南海区、重庆大足县、陕西高陵县等6个县（市、区）的入市主体是集体经济组织;北京大兴区、四川郫都区2个区的入市主体为营利法人公司;而湖北宜城市、湖南浏阳市、甘肃陇西县等3个县（市）出现2种以上的入市主体类型，其中宜城市、浏阳市兼有镇政府、村委会、股份经济合作社3种类型的入市主体，陇西县兼有国土资源局和集体经济组织2种类型的入市主体（图2）。

1.3 不同类型入市主体的成交面积、价格差异较大

虽然在地块交易宗数上，集体经济组织型入市主体最多，但从总体交易面积（图3）来看，村民自治组织型入市主体的地块交易面积最大，为 557.16 hm2;其次是集体经济组织型入市主体，交易面积为328.64 hm2;再次是营利法人公司型入市主体，交易面积为96.52 hm2;政府及其职能部门型入市主体的交易面积最小，僅为6.22 hm2。

3 入市主体类型与地区社会经济基底的对应规律

试点地区的实践探索结果显示，入市主体类型与各地社会经济发展水平、资源禀赋、人地关系等基底条件密切相关。分析19个试点地区的社会经济与入市主体的所属地区、类型之间的对应规律，具体考察指标包括地区行政面积、常住人口、地区生产总值、城镇化率、农村居民人均可支配收入等，进而分析入市主体随社会经济基底条件的差异而变化的规律（表2）。

3.1 人口因素

人口密度和城镇化水平对入市主体的完善程度具有正向引导作用，一方面人口向城市的流动会造成农村土地资源的闲置，增加农村集体的入市意愿;另一方面城市地区人口的集聚会造成人均建设用地资源的紧张，提高企业的用地需求。而入市交易需求的提高则会推动入市主体向组织程度更高、决策更为高效的类型转化。

从人口因素来看，人口密度、城镇化水平高的地区倾向于选择集体经济组织型和营利法人公司型入市主体;人口密度小、城镇化水平低的地区更倾向于选择村民自治组织型和混合型入市主体。其中，集体经济组织型和营利法人公司型入市主體所属地区的人口密度大多超过10人/hm2，而村民自治组织型和混合型入市主体所属的地区人口密度均未达到 10人/hm2。从城镇化率的中位数来看，入市主体为集体经济组织型、营利法人公司型的地区分别为67.35%、71.76%，高于村民自治组织型地区的45.85%、混合型主体地区的48.68%（图5）。

3.2 经济因素

土地的价值越高，意味着农民集体通过农地入市可获得的增值收益越高。因此单位土地的产出水平，即土地的经济密度，与入市主体的完善程度呈正相关关系。土地的经济密度越高，入市产生的土地增值收益越高，集体资产股份制改革的迫切性越强，基层组织的建设水平越高，搭建适宜型入市主体的组织基础越深厚。

从土地的经济产出水平来看，地均生产总值高的地区普遍采用集体经济组织型主体和营利法人公司型主体入市，而地均生产总值低的地区均采用村民自治组织型主体和混合型主体入市。其中，在地均生产总值超过50万元/hm2的7个地区中，5个采用集体经济组织型主体入市，2个采用营利法人公司型主体入市;而地均生产总值在50万元/hm2以下的12个地区中，8个采用村民自治组织型主体入市，3个采用混合型主体入市，1个采用集体经济组织型主体入市（图6）。

3.3 区位因素

集体建设用地的区位条件越好，对国有建设用地的替代程度越高[10]，因此土地的区位条件和入市主体的完善程度通常呈正相关关系。区位条件越好的集体建设用地入市规模越大，建设用地市场上的国有建设用地和集体建设用地的竞争越激烈，土地市场的调节机制和入市主体的收益调节机制越完善。

从区位条件来看，较优越的地区更倾向于采用集体经济组织型或营利公司法人型入市主体，而较差的地区更倾向于村民自治组织型、混合型入市主体。其中，在位于大城市辐射地带的9个地区中，8个以集体经济组织或营利法人公司作为主体入市，1个以村民自治组织为主体入市;在位于传统农耕区和偏远山区的10个地区中，7个以村民自治组织为主体入市，3个采用混合型主体入市（表3）。

3.4 社会因素

农村居民人均可支配收入对入市意愿一般呈负向影响[11]，因为农民可支配收入越低，对于入市可能产生的增值收益期望就越高，农民越支持入市。然而这种影响并不适用于入市主体，因为只有农民的可支配收入较高时，农民集体才会有更多的资金和精力投入到对基层组织的建设管理上，入市主体的组织制度和决策机制才能得到保障[12]。

从农村居民人均可支配收入的平均水平来看，集体经济组织型、营利法人公司型入市主体所在地区的农民收入水平整体高于村民自治组织型、混合型入市主体所在地区。其中，集体经济组织型、营利法人公司型入市主体所在地区分别以25 741、22 699元/人的农民人均可支配收入平均水平领先于村民自治组织型、混合型入市主体所在地区的 15 363、17 910元/人（图7）。

总的来看，人口、经济、区位、社会等方面的因素通过作用于集体产权形态来决定入市主体的类型，具体表现为经济社会水平发达的地区，集体经济组织架构完整，组织功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，集体成员对于集体资产管理与经营的要求高，从而进一步促进了入市主体的规范和升级;经济社会水平欠发达的地区，集体经济组织尚未建立，或者与村民委员会“两套班子，一套人马”，同时入市交易量小，土地增值收益少，集体成员对于集体资产股份化改革的积极性不高，因此入市主体的组织程度和市场化水平较低。

4 启示与建议

地区社会经济基底条件决定了集体经营性建设用地入市主体的类型。我国幅员辽阔，地区间社会经济发展不平衡，在一定时期内集体土地入市主体必然会多种类型并存。在国家政策层面，不必拘泥于哪一种类型，应该允许地方因地制宜地选择合适的入市主体类型。针对不同类型主体可能存在的问题，制定差别化的完善政策。

4.1 加快集体经济组织立法，健全集体经济组织建设

《中华人民共和国民法总则》将农村集体经济组织认定为特别法人，这从基本法律制度上解决了

农村集体经济组织法律地位的问题，但如何将其特别法人的法律地位予以具体化，制定具有较强的可操作性和引导功能的法律规制，则需要通过专门的立法来解决。特别是在组织登记制度、成员确认和管理制度、组织机构设置和运行制度、资产财务管理制度等方面，需要进一步的明确和规范。根据十三届全国人大常委会的立法规划，农村集体经济组织立法属于需要继续研究论证的立法项目。今后应该加强对于农村集体经济组织的调查与研究，全面总结地方实践经验，制定出台关于农村集体经济组织的法律法规，以明确集体经营性建设用地入市主体的资格、权利和责任、行为规范等。

4.2 完善基层民主建设，推进集体产权制度改革

以村民委员会和村民小组为入市主体时，应严格落实“四议两公开”和“村账乡管”2个关键环节，完善村民委员会民主监督机制，增强村民对村民委员会权利的监督。在集体经营性建设用地入市的决策、交易、收益分配和执行等各个环节，切实保证村民的知情权、决策权和监督权。与此同时，要推进集体产权制度改革，建立起归属清晰、权责分明的集体资产管理制度。条件成熟的地区，逐渐剥离村民委员会在集体资产经营管理方面的功能。

4.3 制定税收等优惠政策，培育營利法人公司型入市主体

营利法人公司型入市主体是按照现代企业制度组建和运行的市场主体，其市场交易的履行能力最强，认可度也最高，但是运行成本也是最高的，需要有较高的集体土地收益才能维持。因此，在全面推行集体经营性建设用地入市的初期阶段，可以从工商注册登记、企业所得税减免、政策帮扶等方面制定优惠政策，为营利法人公司型入市主体持续发展营造良好的环境。

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