巢陈思

【摘要】法治评估是检验法治建设状况的有效手段。权利是衡量法治的核心标准，因此权利指数应当是地方法治评估指标体系的重要组成部分。构建地方法治评估中的权利指数，对确认、维护、保障公民基本权利程度进行评估，并将评估结果应用于促进法治建设实践，不仅能够完善地方法治评估指标体系，加强对公民基本权利的保护，更有助于丰富和深化社会主义法治理念，改善国家治理、政府治理和社会治理，提高法治建设水平。明确地方法治评估中权利指数的设计原则是保障地方法治评估中权利指数构建科学性的前提。

【关键词】地方法治评估  权利指数  基本权利

【中图分类号】D6                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.010

法治的真谛在于人权。《中华人民共和国宪法》第34條至47条中规定了对公民基本权利的保护。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第34条规定，“完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权”，既是对宪法已有规定的重申，也反映了党和政府坚定维护人权的决心。党的十九大报告指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。切实保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权（以下简称“四权”），是依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基础，也是深化政治体制改革，发展社会主义政治文明的前提。基于我国宪法和法律的规定，法治评估指标体系理应对公民的各项基本权利配置具体的测评指标，使评估结论可以准确反映我国在公民权利保护规范与制度层面出现的漏洞，并及时作出调整和改进、同时在地方法治评估指标体系中明确权利标准，符合法治现代化的基本要求，也是法治中国走向世界和实现中国梦的必然选择。

构建地方法治评估中的权利指数的价值意蕴

地方法治评估中的权利指数即地方法治评估指标体系中反映公民基本权利的保护程度和公民对基本权利的需求程度的量化指标。构建地方法治评估的权利指数，专门评价公民基本权利保护状况，在推动我国法治建设等方面具有重大理论和实践价值。

第一，构建地方法治评估中的权利指数有助于提高国家法治建设水平法治的真谛在于人权，人权最核心、最基本的部分就是宪法所规定的公民基本权利（或称基本人权）。权利既是法治的主要内容，也是法治的价值目标和评价标准，是衡量国家政治文明、社会文明和法治文明的标尺。科学构建地方法治评估权利指数，使其能够充分反映公民对于各项基本权利的需求状况，各地区对公民权利的保护程度和欠缺之处，及时加以改进和调整，既有助于人们对于基本权利的诉求顺利实现，又可以准确反映出法治建设的实际情况以及法治建设的基本方向，提高国家法治建设水平。

第二，构建地方法治评估中的权利指数有助于完善中国特色社会主义法律制度体系。法治理论的发展进程可以简化为从形式法治向实质法治的过程，即“薄法治”向“厚法治”进化。法治思想源自于西方并已日臻成熟，西方国家普遍认可并广泛采纳将实质法治理论作为法治评估指数设计的理论起点，因此其法治指标中包含大量体现法治价值的指标，普遍涉及基本权利，如世界正义工程（WJP）法治指数中的“基本权利指标”测评的范围包括生命权、健康权、政治权以及劳动权等权利在内的人的基本权利。而我国在法治指标中更多地是从法治制度的落实角度去衡量法治建设状况。通过构建地方法治评估的权利指数，可以描述法治建设过程中人民权利实现和保障的基本状况，为弥补制度漏洞提供参考，完善中国特色社会主义法律制度体系。

第三，构建地方法治评估中的权利指数有助于实现地方法治评估指标体系和考核标准的科学化。公民既是法治建设的主体，也是对法治建设水平进行评估的主体之一。建立科学的法治建设指标体系和考核标准，出发点和落脚点是实现人民当家作主，保障人民的基本权利，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，保障全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。把权利指数融入地方法治评估指标体系，着眼于法治中国的顶层设计，立足于中国现实，构建适合国情的地方法治评估权利指数，实现权利本位要求，并充分考虑到法治社会可持续发展能力、公民满意指数等隐性因素，有助于实现尊重和保障人权的法治目标，有助于构建具有中国特色、中国风格、中国气派[1]的法治指标体系和考核标准。因此把权利作为地方法治评估指数，建立健全各个具体权利指数融入地方法治评估指标体系的方式方法，可以促进地方法治评估指标体系和考核标准的科学化水平。

地方法治评估指标体系中的权利指数构建现状分析

目前各地开展的地方法治评估中基本都涉及到了权利保障的内容，如中国政法大学法治政府研究院2016年出版的法治政府蓝皮书中所提出的各市政府一级指标“社会公众满意度调查”，二级指标“民主决策”等指标中就涵盖了公民政治权利与自由的保障，[2]余杭法治评估满意度调查指标中一项为“权利救济”也体现了“权利依法保障”的法治建设目标，[3]但是还没形成一套权威的专门针对公民基本权利的指数。这也间接反映出我国法治理念还不完善，法治建设水平不高的问题。

第一，缺少地方法治评估中的权利指数，不利于中国权利制度的构建。对基本权利的保障需要国家采取积极措施并落实到法律制度中。构建中国特色的权利制度，需要与中国的社会发展情况和人民的需求相适应，而非简单的照搬照抄，或者过于追究实体权利，忽视程序权利。当前中国的权利文化正是缺乏这样一种理性的、怀疑的、批判的精神，使权利制度的构建不能与实际的社会权利需求相适应。但是目前中国地方法治评估中对于确认权利、维护权利、保障权利的重视程度还不够，缺少专门的权利指数，不利于准确掌握公民基本权利保护情况，影响了中国权利制度的构建。

第二，缺少地方法治评估中的权利指数，不利于公民基本权利的保障。缺乏权利保护指数，容易导致政府在施行法治评估时趋利避害，弱化评估中暴露出的问题，粉饰、美化评估结果，导致难以摸清当前对公民基本权利保障的真实情况。通过构建权利指数，在地方法治评估中真正反映出哪些是公民基本权利保障中亟待解决的问题，哪些需要加以修正，可以体现出公民对于基本权利需求的导向，为下一步立法、司法、执法工作提供有效指引，也可以统一政府与民众对于法治方向和标准的认识，引导各实践主体预测行为后果，规范自己的行为。

第三，缺少地方法治评估中的权利指数，影响了评估结果的应用。就权利指数而言，不同地区和主体开展的地方法治评估，都或多或少涉及到权利保障的内容，但是没有专门针对公民基本权利保护情况的评估指数，现有的量化指数中主要体现了政治权利方面的内容，人身自由和社会经济权利方面的内容体现较少。并且我国尚未形成统一的法治评估标准和指标体系，各地对法治标准和法治原则的理解各有不同，在法治评估标准和指标体系设计时难免更多考虑了本地区因素。缺少统一、专门的地方法治评估权利指数，容易导致评估结果不全面，无法进行横向比较，进而无法确定评估结果的合理性并用以指导实践。

构建地方法治评估中权利指数应遵循的原则

为保证地方法治评估中权利指数设计的合法性、合理性、科学性，首先应当从我国法治建设顶层设计出发，明确地方法治评估权利指数的设计原则。很多学者围绕法治评估指标体系设计原则角度进行了研究，如申来津等根据法律、法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府指标体系设计原则分为一般原则和特殊原则，[4]徐汉明等指出社会治理法治建设指标体系设计应当遵循坚持全面与特色相结合、客观与主观相结合、科学与简便相结合、实用性与适用性相结合、可计量与可比较相结合等基本原则。[5]这些学者的观点对明确地方法治评估中权利指数设计原则具有一定参考价值。本文拟从一般性原则和特殊性原则角度，尝试构建地方法治评估权利指数的设计原则。

一般原则。第一，合法性原则。地方法治评估中权利指数内容是宪法规定的基本权利的指数化塑造，因此设计地方法治评估权利指数首先要遵循合法性原则。一是内容合法，即地方法治权利指数的内容首先应当具有合宪性，与宪法赋予公民的基本权利相适应;二是手段合法，即主体在设计地方法治评估权利指数时，采取的方式和措施要符合法律法规的具体规定;三是程序合法，即设计主体在做决策或者实施资料搜集等行为时，应当符合程序正当的要求，并不得超越法律界限。

第二，合理性原则。地方法治评估权利指数的设计宗旨应当与法治建设的总体目标相统一，并具有可操作性。合理性与合法性二者紧密相关，地方法治评估中权利指数的建构，必须遵循合理性原则。由此诺齐克重构了决策理论，认为人们决策的关键就在于过程的合理性。[6]地方法治评估中权利指数的设计，必须遵循合理性原则。地方法治评估中权利指数的设计必须进行合理性分析，贯彻合理性原则，进而提升权利指数的科学性和实效性。在设计地方法治评估权利指数时，应当充分考虑我国法治建设总体思路和基本国情，创新设计权利指数的具体内容及权重，使其与权利本位的价值目标和法治发展进程相统一。

第三，科学性原则。地方法治评估中权利指数作为衡量公民基本权利受保护程度的重要指标，其本身设计首先需要具有科学性，否则反而会带来不利影响。作为有意识的活动，地方法治评估中权利指数设计的指导思想、追求的目标都应当符合法治建设指导思想和总体目标。因此地方法治评估中权利指数的设计需要遵循我国权利保护的现状和发展规律，指数内容及权重的设计应当以宪法规定的基本权利为基础，并进行量化和分解，每一项具体指标的内容以及权重都必须科学，真实、客观、有效地反映出当前我国人权保障现状、水平和效果。

特殊原则。第一，团队主导和公民参与相结合原则。目前在我国更具优势的是以政府为主导的地方法治评估，其指标设计严格遵循国务院相关文件，内容普遍较为笼统，政治色彩浓厚。另一种比较有代表性的是專家学者结合我国法治建设目标而从各个维度对地方法治评估而进行的研究。受我国国情影响，官方评估的推动力较强，效果好，但是其更偏向于内部评估，在一定程度上影响了群众认可度和参与度，评估结果的评价技术手段也相对匮乏。学者评估因专业型人才较多，在理论设计和结果分析上具有一定优势，但往往很难搜集到第一手资料，导致评估指标的设计虽然具备一定的前瞻性，但可操作性不如官方评估指标。设计地方法治评估中权利指数的重要目的之一是将确认、维护、保障公民基本权利的内容转化为可以量化的指标，在应用中引导全社会广泛参与、自觉认同，提高公民的权利意识，并促进政府保障公民基本权利的水平。采取有效方式广泛吸收公众参与，倾听群众意见，可以有效提升权利指数设计的科学性和合理性。因此最好的方式便是采取团队主导与群众参与相结合的原则，整合优势资源，由政府牵头，抽调专门人员负责此项工作，并与有关方面的学者专家共同组成权利指数设计团队，并吸纳一定数量的群众参与，虚心接受群众的意见建议，共同设计出科学可行的地方法治评估权利指数，既保证权利指数设计的专业性，又能够提升权利指数的合理性。

第二，普适性与特殊性相结合的原则。普适性是对地方法治评估体系中权利指数的基本要求，也就是其应当达到法治建设所必需的最低限度的要求，也是一个国家或地区对人权保障的基本限度。我国地区经济发展不均衡，在一定程度上也造成了各地区法治建设水平的不均衡。评估要素既要具有普适性，还应当根据地区不同体现当地特色。因此应当根据普适性与特殊性相结合的原则，首先设计出符合我国法治建设目标的一级权利指数内容和权重，再由各地区在结合自身法治发展水平和法治建设需求，对一级权利指数进行细化和分解，这样才能充分发挥权利指数的作用，评估出各地区实际公民基本权利保护水平和公民需求程度，为保障公民基本权利，完善制度体系、提升法治建设水平提供参考。

评估指数设计包含对法治建设的概念化和量化，既要体现出共同价值追求，同时还要涵盖时代因素和地方实际。因此，如何在符合国家法治建设顶层设计的基础上体现出地方特色，保证权利指数内容的先进性和科学性，是设计地方法治评估权利指数需要攻克的难题。

（本文系吉林省社科基金项目“监委留置措施的法律属性及适用研究”阶段性成果，项目编号：2019C54）

注释

[1]钱弘道：《中国法治实践学派正在形成》，《中国社会科学报》，2013年2月7日。

[2]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府评估报告（2016）》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第197～201页。

[3]汪全胜：《法治指数的中国引入：问题及可能进路》，《政治与法律》，2015年第5期。

[4]申来津、朱勤尚：《法治政府评估指标体系的设计与运作》，《行政论坛》，2008年第2期。

[5]徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》，2016年第6期。

[6]Robert Nozick， The Nature of Rationality， Princeton： Princeton Press， 1993， P. 65.

责 编∕赵鑫洋