徐天

5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。图/新华

受新冠肺炎疫情影响，通常在3月初例行召开的全国两会，延期到5月下旬。

非常之年，两会备受关注。在巨大的不确定下，如何确定全年的经济社会发展目标任务？常态化疫情防控下，如何找准宏观政策的着力点和保证政策效果？在半年多的时间里如何实现脱貧攻坚、全面建成小康社会目标？所有的关注聚焦到了今年的这份政府工作报告上。

5月22日上午9时，十三届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。上述问题一一有了答案。

学界探讨已久的今年是否设立GDP目标问题，得到了回应——今年将不设GDP增速目标。自改革开放以来，政府工作报告不设GDP预期目标，此前仅有三次，十分罕见。

这份10400字、仅有往年一半篇幅的政府工作报告，是改革开放40年来最简短的一份政府工作报告，它用了少于过往的篇幅总结已有成绩，大量的篇幅用于阐述面临新形势要采取的新措施。政府工作报告起草组组长、国务院研究室主任黄守宏总结：以往政府工作报告要包括经济社会各方面工作，但今年只突出重点工作。

报告虽短，但在报告中，“民生”出现了21次，“就业”出现了39次，大大超出2019年的10次和25次。“今年要优先稳就业保民生”，被放在了突出的位置。

跳出年度目标的目标

从去年底开始，学界围绕中国经济是否需要“保6”引发热烈探讨。中国社会科学院学部委员余永定主张，经济增速已经滑至6%，该采取刺激政策稳增长。野村证券中国首席经济学家陆挺则认为保6既无必要，也保不住。全国政协经济委员会副主任刘世锦则抛出新的话题：用刺激性办法保6，还是用改革的办法稳5？

但新冠肺炎疫情的蔓延，迅速改变了学术争论的基本面。4月中旬，国家统计局公布了2020年一季度国民经济运行数据，一季度GDP同比下降6.8%，这是1992年以来首次单季度负增长。全球经济衰退也成定局，国际货币基金组织（IMF）在4月发布预测，认为今年全球经济将萎缩3%，发达经济体下降6.1%，美国下降5.9%，欧元区下降7.5%。疫情对世界经济的冲击已远远超过2008年国际金融危机引发的经济下滑。

这种情况下，包括GDP增速在内的许多指标，和过往已不具有可比性。今年是否应设立GDP增速目标？成为过去一个月中学界讨论最多的热点话题。

多数学者提议，既然难以科学设定目标，不如不提具体目标。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群在接受《中国新闻周刊》采访时表示，不设立GDP增速目标体现了适度灵活原则。尤其是目前已至5月，一年已近半，再设立年度目标，难度很大，而且实际意义不是很大。

全国政协常委、经济委员会委员李稻葵则提出，中国应为未来两到三年的GDP增长设定一个总体目标，而非设定年度目标，即通过两到三年的努力，使中国GDP增长率恢复到6%左右。

新出炉的政府工作报告最终没有提出全年经济增速的具体目标，报告指出，“主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。”

中国人民大学副校长、长江学者特聘教授刘元春指出，此前不设经济目标的年份分别是2000年、2001年和2002年。这三年十分特殊，尤其是前两年，受亚洲金融危机影响，中国一直在进行结构调整，经济环境比较严峻，面临着许多不确定性。

与当初的情形相似的是，今年不设GDP增速目标，同样因为当前的高度不确定性，刘元春总结为“超级不确定性”：一方面，人类应对这场疫情还存在着严重的不确定性，疫情未来是否会出现第二轮甚至第三轮的暴发，将直接影响到各国经济增长的基本环境;另一方面，各个国家应对疫情时所采取的举措，也面临着很多来自政治、经济、社会的压力和不确定性。

2000～2019年中国GDP增速

资讯来源：公开资料整理。制图/韩春燕

“在当前的情况下，GDP增速目标很难对中国经济所面临的问题和风险有充分的覆盖，也很难对当前中国经济的质量和结构进行充分体现。简单的GDP目标设定很容易使中国陷入唯GDP中，而忽略了目前所面临的主要矛盾、核心风险。”刘元春表示。

“如果有一个数字杠杠横在那里，许多地方就难免会在数字上搞层层算账、层层加码，甚至弄虚作假形成新的形式主义。” 中央党校（国家行政学院）研究员胡敏撰文指出。

事实上，政府工作报告在GDP增速之外，提出了一系列必须保证的目标。比如，“保居民就业”提出城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右;“保基本民生”提出，居民消费价格涨幅3.5%左右，居民收入增长与经济增长基本同步，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。

“这些目标是当前经济发展中最在意、最看重，作为底线加以追求的目标，在不确定性当中有确定性，体现了宏观经济政策取向。”全国政协委员、中国社科院副院长高培勇在接受媒体采访时如此解读。

还有学者提出，从其他具体目标可以反推GDP的“隐含目标”。刘元春告诉《中国新闻周刊》，若要完成政府工作报告中提出“保居民就业”相关目标，根据他们团队的测算，全年GDP增速不应低于4%。中泰证券首席经济学家李迅雷也撰文认为，“政府工作报告明确把财政赤字率提高到3.6%以上，根据财政赤字率反推的名义增速约为5.4%，按照GDP平减指数在1%～2%之间，那么实际增速也是在3%～4%。”

张立群指出，国家不设GDP增速目标，实际上给了地方更大的自主作为空间。《中国新闻周刊》 梳理发现，事实上，各地在政府工作报告中仍然对GDP增速提出了目标要求。

有些地方表述较为宽泛。例如四川、云南，都在省级政府工作报告提出，GDP增速要高于全国平均水平。四川提出，要比全国高2%左右。广西南宁市则提出，今年GDP增速要比全自治区高0.5%。

有些地方仍然提出了具体的数字要求，且增速不低，但相较2019年实际增速做了些许下调。比如杭州市、济南市均将目标设置为6.5%左右，两座城市在2019年的GDP增速分别是6.8%、7%。

也有城市将2020年的GDP增速目标进一步提升。比如，西安市将GDP增速目标设置为7.5%左右，太原市设置为7%左右，呼和浩特市设置为6%左右，在2019年的增速基础上均提升了0.5%。

“六保”是底线管理

早在4月17日，中央政治局会议就为今后一段时间内的经济工作定下调子，中央在“六稳”之外，首次提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

“六保”是疫情背景下稳住经济基本盘的新提法。国务院常务会议亦明确指出，要把做好“六保”作为“六稳”工作的着力点。

从“稳”到“保”，不难看出当前的经济环境变化。刘元春指出，“六保”实际上是底线管理的产物，这也是当前应对疫情冲击的最佳应对举措，保证中国经济的平稳运转，保证中国经济的基本盘，兼顾高质量发展。

无论“六保”还是“六稳”，占首位的都是就业问题。在今年的政府工作报告中，就业同样占据了极其重要的位置，被提及39次：“今年要优先稳就业保民生”，“千方百计稳定和扩大就业”。

在刘元春看来，历史上的全球公共卫生危机，一般都会引发经济危机和社会动荡。因此，要阻断这一进程，核心就是保就业、保民生、保市场主体，“只要就业基本稳定、民生基本稳定、经济主体基本稳定，社会基本盘就可以基本稳定，也就可以阻断这种危机带来的前所未有的挑战和风险。”

“越是遇到困难挑战，越要切实保障基本民生。” 全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任王一鸣认为，保就业、保民生，也是实施扩大内需战略的内在要求，“保就业、保民生，才能把疫情中被抑制的消费需求释放出来，增强消费对经济发展的基础性作用。”

根据政府工作报告提出的目标，今年城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。张立群认为，新增就业900万人，是在充分考虑各种困难和不确定之后，为“六保”设置的底线。刘元春也指出，经过测算，若要完成这一目标，今年的年度GDP增速不应低于4%，否则就业会难以稳住。

如何保住就业？保住就业的前提是保市场主体。因为疫情，许多企业出现经营困难，就业岗位发生了变化。此前，我国各部门已出台八个方面90项措施，聚焦在减税、降费、加大金融支持等领域，帮助企业解决困难、渡过难关，稳定就业岗位。

但对地方政府来说，财政收入的降低已使部分地区面临困境。今年前四个月，全国一般公共预算收入增幅为-14.5%，部分地方已经出现了保基本民生、保工资、保运转的“三保”困难情况。中國财政科学研究院院长刘尚希在接受媒体采访时表示，市县财政受疫情冲击很大，不少市县财政收入的降幅达到了50%。

“随着经济下行压力持续加大，大规模减税降费深入实施，加之新冠肺炎疫情影响，地方财政收入增幅明显放缓，中西部地区的一些地方财政甚至出现负增长情况。”全国人大代表、贵阳市市长陈晏告诉《中国新闻周刊》，受多方面因素制约影响，地方经济发展持续走低，财政增收矛盾突出，尤其是欠发达地区短期内财政资金紧张，财政平衡困难。

相比贵阳这样的省会城市，一些基层市县，“缺钱”的困境更为急迫。对此，政府工作报告在今年的财政政策部署方面，给予地方较大力度的支持。重点包括：今年的赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。上述2万亿元将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

“财政、货币、就业三大宏观政策的落脚点都是为民指向……这是特殊时期的特殊举措，也为市场所预期。” 中央党校（国家行政学院）研究员胡敏认为。

刘元春对《中国新闻周刊》分析，这组数据是一揽子宏观政策的核心，也是“六保”的基准线，“2万亿元直接向地方转移支付，意味着中央财政支出的收缩以及保基层运转，这是中央和地方的财权在这一特殊时期的调整。”

作为地方主政者，贵阳市市长陈晏建议，中央统筹考虑地方政府自主需求，有力调动地方政府积极性，“建议在新增地方政府债券分配时，给予省会城市一定的自行支配额度，缓解地方政府建设资金不足，帮助地方政府渡过难关，为下一步持续健康发展打好基础。”

针对地方的发债需求，政府工作报告提出，今年地方政府专项债规模为3.75万亿元，较去年增加了1.6万亿元，主要投向“两新一重”，即新基建、新型城镇化和重大工程建设。这些资金均可以支持地方补短板、惠民生、促消费、扩内需。

目标之年能实现吗？

2020年是特殊的一年，按照原定目标，今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是脱贫攻坚决胜之年。疫情之下，目标是否还能实现？政府工作报告对此给出明确答案，“确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会”。

两者可以说存在一定的因果关系，脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务。国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富曾表示，消除绝对贫困是中国2020年全面建成小康社会的底线目标。