胡凌嘉

【摘要】文章从新制度主义的视角下研究行政科层组织时间上的稳定性和空间上的同质性，通过历史制度主义的分析得出路径依赖、符号化认同、边际效益递增、缺乏绩效监控是导致行政科层组织具有稳定性的主要影响因素，通过社会学制度主义的分析得出强制、模仿和规范三种路径，塑造了组织同形。

【关键词】新制度主义;科层制;组织稳定性;组织同形

一、新制度主义

（一）新制度主义的内涵。新制度主义并不是一个统一的派别，目前无法用一个统一的概念将其界定出来，Peter A.Hall以及Rosmary.C.R.Taylor在《政治研究》杂志中将新制度主义分为历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义。三者的区别首先体现在对于核心概念“制度”的理解上。历史制度主义将“制度”界定为嵌入政体或政治经济组织结构中一系列程序、规则、规范和惯例，倾向从广泛的视角来探究制度与人的行为之间的关系问题。理性选择制度主义从“组织经济学”那里借来分析工具指出产权、交易成本、寻租等经济行为和经济现象对于制度的产生和发展的重要性，行动者为实现自己的价值而创设出制度，而制度的价值导向和追求也主要是出于功能性，此时制度的概念更多的被看作“决定何者能够运行何者不允许运行”的规则，这种界定是具有高度功能主义的导向型。三者的区别体现在制度和行为关系的不同回答之中。历史制度主义和理性选择制度主义认为制度对行为有直接的约束作用，但制度不能教化和塑造个体的偏好。而社会学制度主义将制度的内涵扩展到了非正式的行为规范与道德规范，认为制度不仅对人的行为有约束作用，并且还存在着教化作用。新制度主义的不同派别都对新古典经济学做出了一个补充，后者的理论支柱在于利润最大化和均衡，而新制度主义对后者的理论进行了突破，最具有代表性的是Douglass C.North（1920-2015）在其研究方法中的不断改变。诺斯在早期研究中试图运用新古典经济学的工具即成本-价格-收益工具来研究制度和行为，但发现该工具不能为人们的利他行为进行解释，因此Douglass C.North试图引入意识形态进入分析之中，试图整合老制度主义和新古典理论。总的来说，新制度主义不仅强调市场力量和制度演进之间的相互作用，还包含了其他因素如文化以及意识。

（二）新制度主义中与组织的稳定性和组织同形的可能性。一方面，新制度主义揭示了实力强的组织可以使周围的环境更好地适应自身的结构和关系，并且可以将目标和程序作为一种制度规则直接建立在社会中;另一方面，反映了制度会影响组织的正式结构、对外部评估标准的采纳、正式性、稳定性、存续和发展等产生影响。本文主要探讨，新制度主义视角下如何影响组织的稳定性与组织的“同形”方面的理论机制。1.历史制度主义与组织的稳定性。这里的组织的稳定性主要是一个时间概念，主要是指组织在较长的一段时期内保持组织的运作方式、管理手段、结构等要素相对不变。用新制度主义的历史制度主义学派可以较好地解释组织的稳定性。历史制度主义认为制度的变化是一种渐进式的变迁，认为在历史过程中各种力量会受到过去继承下来的背景的影响，强调路径依赖在历史发展中的作用。皮尔森指出广义的路径依赖是指前一阶段所发生的事情会影响到后一阶段出现的一系列事件和结果;狭义的路径依赖是指“一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将非常昂贵。即使存在着另一种选择的情况下，特定的制度安排所筑起的壁垒也将阻碍着在初始选择时非常容易实现的转换”。2.社会学制度主义与组织同形。社会学制度主义实际上是新制度主义和社会学相结合产生的，其本质特征是通过人的认知来解释制度，即通过微观层面个体的认知特点，解释宏观层面制度过程中的趋同现象。社会学制度主义以场域为分析目标，认为场域中共享的类型化后的规则体系影响个体行为。组织场域指由组织建构的、总体上获得认可的制度生活领域，这些组织包括关键的提供者、资源和产品的消费者、规制机构以及提供类似服务或产品的其他组织，组织场域由于其内含的共同的规则力量，导致在这一共同的规则产生组织间的同质化，即组织同形，具体分为竞争性同形和制度性同形。

二、行政科层组织

（一）行政科层组织的内涵及特点。笔者在这里所分析的组织对象是行政科层组织，即以行政管理活动为基础，以社会公共事务为管理对象的组织，在这里主要是指政府。现代科层制最初是在近代军事制度和企业发展过程之中成长起来的，是一个国家与国家之间、国家与企业之间相互发展和学习的过程。早期的现代科层制，以Max Weber，Luther Halsey Gulick等为代表。Max Weber将科层制组织的产生原因概括为市场经济对于规则的要求，民族国家的擴张需要，行政管理范围的扩大，公共部门自身的合法性需求。从今天的政府组织的结构和运行方式可以看出，行政组织的发展具有相对稳定性，本质上并没有改变科层制这一特征。

（二）行政科层组织与其他组织的差异性。组织环境可以分为技术环境和制度环境。其中技术环境指的是在这种环境中，组织的一种产品和服务得以生产并在一个市场中进行交换，组织因为生产系统得以有效和充分的控制而获得回报。反之，组织如果无法让生产系统得到有效的升级和平稳运行，就很容易被淘汰。而制度环境是指具有以完善的规则和要求为特征的环境，在这种环境中。如果其中的个体组织想获得支持和合法性就必须遵守这些规则和要求。而本文研究的行政科层组织一定程度上为了满足其对于仪式化和程序性的尊崇，实际上是与对于技术和效率的追求相脱耦的，以便于维持组织自身的合法运转。因此，技术环境和制度环境很多时候都是相互影响的，且这两种环境体现了各个组织的差异性。组织的制度环境可以分为组织本身的现行策略和结构、构成组织场域的系列组织以及政府：第一类环境中任何一个既定组织的实际形式和策略约束了组织的预期行为;第二类环境对组织的变革能力和可能产生制约;第三类环境是政府，政府在场域中与其他活动组织有所区别，因为政府没有参与一个特定的场域，但对各个场域中的组织进行协调和约束，甚至会系统改变组织环境。而第三类环境即政府，更能够说明行政组织与其他组织之间的差异性，原因在于行政科层组织与政府的关系较之于其他组织有着天然的亲密性。这种亲密性也导致了行政科层组织的场域相较于其他组织来说更为稳定，因为其中有强大的政治权力对于场域的形态进行掌控。

三、新制度主义视角下行政科层组织的稳定性和组织同形问题

（一）历史制度主义视角下行政科层组织的稳定性问题分析。首先，场域内的其他组织为了生产和效率而产生多变的组织形态，对比之下，行政科层组织一旦形成路径依赖便不会轻易被撼动，很大一个原因就是行政科层组织与环境内一个特殊主体即政府产生的亲密关系。其次，行政科层组织的实际形式和策略并不都是为了生产效率或者获得的收益服务的，而是通过遵守着一些仪式性的程序来为自身的正当性和合法性正名，从稳定性上来说，制度环境始终稳定于技术环境。再次，前述已经讲过路径依赖很大程度上是由于边际效益递增或者回报递增引起的。对于行政科层组织来说，实际上这种回报递增的作用相较于经济组织来说体现更为明显。1.表现在人事晋升体系上的回报递增。由于在行政科层组织内部，实际上其人事体系多按照服务年限也可以说是资历进行提拔，而其他组织尤其是市场的人才晋升并非如此受前面规则的限制，绩效的良好可以让企业的人才突破服务年限的限制。这意味着在该组织内的官员可以享受由于服务年限的增加而获得的好处，由于官员自身的能动性不强，组织的变迁自然也呈现出相对保守的特征。2.表现在政权合法性上的回报递增。由于行政科层组织的制度建构实际上与一个国家的政权性质紧密相关，行政科层组织相关制度的变动很有可能损害一个国家的政权性质，一个运行良好的行政科层组织会在一定程度上加强合法性。3.既得利益者的回报递增。历史制度主义实际上受着集团理论的影响，尤其关注各社会集团间不平等的权力关系，突出了权力和权力游戏间的非对称性，由于行政科层组织与政府具有天然的亲密性，因此行政科层组织善于利用政治权力来维护自身存在的合法性，而掩盖那些已经与时代要求不符合的组织架构，而这种掩盖行为往往出于那些拥有一定的政治权力或者那些有政治影响力的官僚。另外，行政科层组织十分重视对于符号、仪式的遵守，而符号和仪式往往并不能够与直接的生产绩效挂钩，也不能用一套可以量化的绩效评价指标进行测量。因此，行政科层组织之外的公民无法对行政科层组织的绩效进行有效的监控。

（二）社会学制度主义视角下行政科层组织的组织同形问题。行政科层组织的组织同形问题，实际上分为两个层面：第一个层面是整个行政科层组织系统内部的各个层次的行政科层组织之间的同形化问题。第二个层面是其他组织受行政科层组织影响而产生的与行政科层组织趋同的这一现象。就第一个层面来说，行政科层组织各个层次之间呈现出的同形性能体现出三种类型的同形方式，即来源于政治影响和合法性问题的强制同形，来源于标杆效应的模仿性同形，同时也来源于专业化相关的规范性同形。首先，行政科层组织之间的信息沟通和传递、职责权限的划分、人事组织的安排等方面规定而表现出的权力服从关系以及行政科层组织内部的机构设置、事务安排等更多的是由相应的法律、法规以及规章制度来约束的，而这些约束文本背后实际上就是国家强制力这一权力因素以及具有合法性的政权基础或者行政价值体系受到下级行政科层组织主动服从这一权威因素。其次，由于高层次的行政科层组织在行政绩效表现上往往具有示范作用，因此相对低层次的行政科层组织愿意接受高层次的行政科层组织的指导。并且处于同一层次的行政科层组织实际上也是倾向于相互模仿的，因为这样在一定程度上避免了风险。再次，在行政科层组织中任职的行政官员实际上就是专事于提供公共服务、生产公共产品、维持公共秩序的群体，该群体的工作体现出一定程度的专业化，即都是指向公共利益的，因此归属于不同行政科层组织的群体倾向于做出更加适合其工作的行为选择，就处理复杂仔细的行政事务工作上以及防止行政权力滥用的角度来讲，科层制的文書制度、权责明晰要求与其工作是不谋而合的，因此不同的行政科层组织展现出更多的同形性。就第二个层面来说，其他组织与行政科层组织的日渐趋同实际上同样具有来自于权力和权威的服从这样一个原因，这种权力和权威的服从不仅来源于上级行政科层组织对于下级行政科层组织的影响上，还来源于整个行政科层组织内部对于其他处于行政科层系统之外组织的管理，当然这里其他组织指的是那些具有行政性质或者是公共性质的组织。因为行政科层组织对于其他组织的管理虽然是一种普遍管理，但更多的是出于抑制负外部性而进行的管理而并非对组织的运行和管理方式等方面事无巨细地管理。对于企业而言，其运行方式、组织结构等应该遵循着市场规律来进行自由的选择。另外，行政科层组织与外部组织的同形还源于对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形，这种模仿主要受标杆效应的驱动产生。

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