李璇璇 兰芷君 国云

摘 要：精准脱贫攻坚战中，扶贫政策取得了重大成果，但也存在不足，一定程度上限制了脱贫政策的可持续性。文章以江西省X村扶贫政策为例分析扶贫政策中存在的不足并提出进一步展望。研究发现，由于扶贫政策存在形式主义化、政策执行偏差以及衔接性、整合性不足的问题，导致已脱贫群众还面临返贫风险。在此基础上，提出杜绝政策实施的形式主义化，提高政策实效性，加强政策落实前后的衔接性，深化部门之间密切合作的政策建议。

关键词：绝对贫困;扶贫政策;风险预防

一、研究背景

2019年是脱贫攻坚的關键一年，在这一年，扶贫工作有序进展，扶贫成果显著，贫困人口大大减少。脱贫人数持续增加，但脱贫之后的农户也普遍面临返贫风险。返贫风险的产生涉及多方面原因，主观因素包括个体健康状况、受教育状况、思想观念等，客观因素包括外部环境及政策落实情况等。文章从政策维度探讨产生返贫风险的原因。

政策扶贫的出发点是助贫困户脱贫，实施过程中会受到主客观因素的影响，产生一些问题。首先是政策脱离当地实际，一些地区在制定前未能充分考虑当地产业发展的实际状况，易导致产业扶贫政策难以产生实质性效用（王维，2019）;其次是政策目标与实际对象不匹配，赵明君（2019）认为，由于政策门槛过高导致扶贫政策与扶贫对象不匹配，存在扶贫针对性不强的问题;再次是一些地区为了达到2020年全面脱贫的目标多会选择短期见效快的项目，虽然扶贫资金多，但可持续的项目少，一些政策无偿的支持反而会降低贫困户依靠自身脱贫的能力（张琦，2019）;最后，疾病的治疗、调养、护理等多方面都需要资金的支持，现有的健康扶贫政策还不能从根本上解决因病致贫和因病返贫问题（李静，2019）。

综上，已有研究对脱贫政策的反思多集中在理论研究，实证研究不足，且多是对某项政策的分析，缺乏对扶贫政策的整体性分析。本研究以X村为例，具体探讨该村在精准脱贫政策的不足，并提出进一步的建议。

二、研究方法及案例介绍

（一）案例描述

文章采用案例研究法，对江西省X村进行了实地调研。X村距县城48公里，是个多山少地的村落。村民生活贫穷落后，属“十二五”“十三五”贫困村;共有建档立卡贫困户68户，贫困人口295人：其中一般贫困户22户，低保贫困户43户，五保户3户。在这些贫困户中，残疾23户，占贫困户比例33.33%;患有大病30户，占贫困户比例42%;长期慢性病37户，占贫困户比例53.65%;健康9户，占贫困户比例3.04%。全辖区内只有一所小学，在校生55人，村民的受教育程度低。村中配备一个卫生室，但医疗能力弱，只能看一些感冒发烧的小病，病情严重需要到乡医院或县城里的大医院就医，花费开支大。伴随着脱贫攻坚战的进展，截至2019年底，该村贫困户已实现全部脱贫。

（二）X村精准脱贫政策

针对因病、因残致贫的贫困户：一、签约家庭医生，家庭医生负责将贫困户健康信息录入电子数据库，形成健康档案;家庭医生对贫困户进行基本身体检查，如量血压、测血糖等;签约率过高，比例将近1：800。二、重建村卫生室，完善卫生室基础设施，为贫困户提供基础医疗服务，如诊断病情、输液、提供基础药品等，但只能解决感冒发烧一些小病。三、政府免费代缴医疗保险金、大病保险金和重大疾病保险金（2017年240/人/年，2018年300/人/年），通过扶贫干部的告知及文书通知下达到贫困户家庭。四、报销医疗费，建档立卡贫困户住院、慢性病门诊报销医疗费90%。

针对缺劳力致贫的贫困户：一、发放现金补助，补助对象主要为五保户，政府将钱打入贫困户提交的银行账户，6000元/人/年。二、提供公益性岗位，为五保户家庭中有劳动能力的人安排公益性岗位：垃圾收集员、村委会门卫等，每人每年增收6000元。三、贫困户加入农业专业合作社，有持续的分红（2017年400元/人/年，2018年3000元/户/年）;三无贫困户加入光伏产业合作社6000元/年/户;非三无贫困户加入马家柚专业合作社300元/年/人。

针对缺技术致贫的：一、安排专业技术员指导，资助贫困户劳动力接受“雨露计划”培训，听农业技术讲座，资助2名贫困人口参加机动车驾驶技能培训，每人补助1000元;二、建设文化室，有各类书籍2000余册，包括各类专业技术书籍。

三、研究发现

扶贫政策涵盖贫困户生活的各个方面，政策制定时的出发点都是为了使贫困户脱离贫困并获得持续发展，但经过对扶贫政策的具体分析，发现在其实施过程中，由于受到主观及客观的因素，暴露出一些问题。

（一）形式主义化

指部分政策在实施过程中存在走形式的现象，没有扎实落实，也未达到初衷的效果。具体体现在：（1）家庭医生绩效考核复杂，签约的贫困户数量巨大，不能深入基层有效地了解他们在医疗方面的需求，及时发现贫困户的疾病风险，会为贫困户脱贫后因病返贫埋下隐患。（2）村文化室未受到有效的宣传，管理人员不到位，经常呈闭门状态，村干部和文化室呈割裂关系，很多村民对此毫不知情且不感兴趣。（3）医保报销流程较为复杂，相关部门对报销步骤的讲解宣传不够，对自身综合素质差的村民来说难度较大，许多村民不清楚报销流程。

（二）执行偏差，实效性低

指执行者在实施政策的过程中，受到主客观因素的制约，使行为效果偏离政策目标，从而导致政策发挥的实际效用低。具体表现在：一、扶贫政策里的很多救助、补贴大多采用现金给付的形式，直接现金给付的方式无法激发贫困户的内生动力和自我发展能力，有些甚至可能会助长懒惰习性，对“扶贫先扶志”理念的实效性大大降低。二、建设村卫生室，但投入资金少，相关基础设施的建设仍然不好，且对村卫生室的重视程度不够，收入低，人才不愿流入，因此治疗水平低，只能解决一些感冒、发烧的小病，难以为继。三、由于扶贫政策体系本身庞大而复杂，贫困户接受教育水平低，对政策的理解能力有限，再者扶贫干部身陷于繁琐的行政工作，对于政策的宣讲不够到位，导致贫困户对扶贫政策的理解产生偏差或理解不够到位全面，这也是扶贫政策缺乏实效性的一个表现。

（三）衔接性、整合性不足

指政策前后衔接不到位，信息分散化，没有形成一个完整有序的链条。主要表现在医疗预防工作上，预防、治疗、康复为一个链条，做好预防工作，就可以有效的降低治疗费用，用小钱解决大问题。为病残者等村民签约家庭医生是一个很好的预防工作，但经过分析发现家庭医生因考核复杂、工作量大、收入低等因素并不能有效地对村民进行疾病的检查和预防。此外还存在信息交流的壁垒，使得信息分散化，贫困户的健康信息掌握在卫生系统，而贫困户的家庭成员基本信息掌握在公安系统，村委会没有使用这些信息的权限，当要使用这些信息时，还需向相关部门提交申请，此过程又面临着层层关卡的审批，费时费力。

表1总结分析了这些问题及问题出现的原因。

通过调研发现，X村脱贫户面临的主要返贫风险为大病残疾风险和人口素质风险，从政策实施角度分析脱贫户仍面临的这些风险，归结到政策实施过程中暴露的一些问题，形式主义化、前后衔接性和整合性不足、执行偏差，实效性低。这些弊病的存在无疑会使扶贫政策的效果不尽人意，因此，要想实现脱贫户持续发展，就要从政策实施执行的过程中对症下药。

四、相关建议

（一）杜绝政策实施的形式主义化，提高实效性

成立脱贫攻坚工作核查小组，负责对扶贫部门精准脱贫工作进行不定期检查促进工作，对政策落实状况有违初衷或成效显然不达标的负责人进行责任追究。对于家庭医生存在的问题，一是建议对其建立起长效考核机制，督促签约成功的家庭医生完成其应尽的职责，对患者做好日常的身体检查、疾病预防等的工作;二是建议扩大家庭医生的队伍，提高家庭医生的薪酬。对村文化室建设完全却并未发挥实效的问题，一是建议配备专门人员进行管理，成立相关小组，处理日常的开门、关门、图书借阅、书籍整理等工作;二是加强宣传力度，提高村文化室在村子里的知名度，鼓勵村民进入文化室进行图书阅读及借阅，可安排相关人员为村民的问题进行讲解。

（二）加强政策落实前后的衔接性

扶贫各部门应深入学习贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述，全面落实党中央、国务院和省委省政府关于打赢脱贫攻坚战行动的决策部署。各个扶贫部门应尽职尽责、主动作为、统筹协调。同时加强部门之间的沟通交流，每一个扶贫链条上的部门都应充分了解并主动衔接上下游的政策落实情况，扎实推进脱贫攻坚保障工作的进展，做到无缝对接精准扶贫政策。

（三）增强整合性，打破合作壁垒

贫困户及脱贫户的各方面信息收集，包括户籍、教育、就业、医疗、婚姻等基本信息是各个部门分别整理收集的，这样的弊端是资源封闭，不同信息获取困难，且会降低工作效率，增加不必要的成本。因此政府部门之间需要增强信息的整合性，尽快打破信息之间存在的分散状态，建立起高效的信息共享机制。同时各个部门间也要敞开合作的大门，加强对话交流，打破合作壁垒。

参考文献

[1] 赵明君，周新.精准扶贫现状及建议——基于保险扶贫角度[J].辽宁经济，2019（05）：19-21.

[2] 张琦. 防止返贫，巩固脱贫成果是关键[N].社会科学报，2019-04-11（01）.

[3] 王维，向德平.风险社会视域下产业扶贫的风险防控研究[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2019，48（05）：50-61.

[4] 李静.中国健康扶贫的成效与挑战[J].求索，2019（05）：95-103.

[5] 邓永超.乡村振兴下精准扶贫中防治返贫的优化机制[J].湖南财政经济学院学报，2018，34（04）：49-56.

作者简介：李璇璇，女，汉族，河北邯郸人，华北电力大学法政系（保定），本科在读，研究方向：公共事业管理;兰芷君，女，畲族，江西省上饶人，华北电力大学（保定）法政系，本科在读，研究方向：公共事业管理;国云，女，汉族，贵州兴仁人，华北电力大学（保定）法政系，本科在读，研究方向：社会工作。