候曼曼 周骁然

1.武汉大学，湖北 武汉 430072；2.西南政法大学，重庆 401120

2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第25条第1款第1项规定，“被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条规定情形之一的，判决确认违法并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。”可见该条仅规定公益诉讼中确认违法判决适用情形与《行政诉讼法》第74条规定的情形相同，却并未阐释确认违法判决具体适用要件。实践中确认违法判决的独立或组合适用率较高，但对其具体适用要件尚未形成共识，导致确认违法判决的依据“《行政诉讼法》第74条”内部各款项适用标准不统一，且在行政诉讼判决依据规范体系中，确认违法判决的依据与其他判决依据衔接失洽。本文在梳理环境行政公益诉讼确认违法判决法律适用困境的基础上分析成因，并通过厘清确认违法判决的体系定位，明晰《行政诉讼法》第74条各款项的具体适用要件，进而为各类环境行政公益诉讼案件中确认违法判决的法律适用提出完善方案。

一、确认违法判决适用的实践困境

在中国裁判文书网、无讼案例库中，以“行政诉讼法第七十四条”“环境”“检察”为关键词检索，筛出2015年至2019年安徽、福建、甘肃、广东、贵州、湖北、吉林、内蒙古、山东、陕西、云南、重庆12个省份98份涉及“确认违法判决”的环境行政公益诉讼案件判决书①2015年7月最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，确立检察院可提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼，并在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省份开展试点。因未检索到北京、江苏的环境行政公益诉讼案件，且重庆也有环境行政公益诉讼案件，因此样本地域划定为：安徽、福建、甘肃、广东、贵州、湖北、吉林、内蒙古、山东、重庆、陕西和云南12个省份。样本时间段起点划定在环境行政公益诉讼开始推行的2015年，终点划定在《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台后一年内即2019年。。确认违法判决的适用模式统计分析如表1。

在宏观把握确认违法判决适用模式基础上，深入分析样本案例和判决书案件事实、判决理由、判决依据和判决主文，发现确认违法判决适用困难包括：“内部困境”，即确认违法判决的依据《行政诉讼法》第74条各款项间的适用问题②经统计发现：（2017）甘1223行初1号案、（2017）甘0702行初8号案和（2016）黔0181行初37号案援引《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第50条；（2017）鄂1202行初23号案援引《执行解释》第57条第2款第1项。因《执行解释》第50条、第57条第2款第1项相关内容分别被2014年《行政诉讼法》第74条第2款第2项、第3项吸纳，故本文仅研究援引《行政诉讼法》第74条的案件。样本98起案件中，判决依据涉及《行政诉讼法》第74条的共80起案件。；“外部困境”，即确认违法判决与撤销判决、履行判决和补救措施判决间的适用问题。

表1 确认违法判决适用模式

（一）确认违法判决依据内部法律适用争议

实践中对《行政诉讼法》第74条内部各款项的适用存在争议，本文按诉讼进程，将法律适用争议分两阶段归类梳理。

第一，行政机关原基础行政行为违法性评价的法律适用争议（见表2）。

第二，行政机关在诉讼过程中改变原作为或不作为违法履职状态的法律适用争议（见表3）。

表2 《行政诉讼法》第74条内部各款项适用情况

表3 针对行政机关诉讼中履职判决依据适用情形

《行政诉讼法》第74条第2款第1项和第2项中均含“违法”一词，实践将其既适用于行政机关违法不作为的情形，也适用于行政机关违法作为情形，存在同一项法律规范适用于不同性质的案件事实，且针对同一案件事实适用不同项法律规范作为判决依据的现象。在对行政机关基础行政行为作出评价后，环境行政公益诉讼过程中常出现被告行政机关改变原作为或不作为违法履职状态情形。针对此案件事实，实践亦存在法律适用争议：表3中案例①和②，行政机关基础行政行为性质不同，法官却适用同一项法律规范作出判决；案例②和③基础行政行为性质相同，法官却适用不同项法律规范作出判决。

（二）确认违法判决依据外部与其他判决依据衔接失洽

如表4所示，确认违法判决依据外部与其他判决依据衔接失洽主要表现在以下三方面：第一，突破现行法律规定，作出确认违法判决与履行判决。此类判决常适用于被告行政机关未履行法定职责，致使环境公益受到持续侵害，法院经审查认为被告存在不作为违法行为，应积极作为，继续履行该项法定职责，同时援引《行政诉讼法》第74条第2款某项和第72条作出“确认违法判决+履行判决”。但《行政诉讼法》第74条第2款的适用前提是“不需要撤销或判决履行”，可见实践做法突破现行法律适用要件。第二，援引《行政诉讼法》第70条作为撤销判决依据，却作出确认违法判决。第三，作出“确认违法判决+补救措施判决”时依据缺失，仅援引《行政诉讼法》第76条。此类案件判决书在判决理由部分均阐明，法院对被告行政机关未依法履职的否定性评价及被告采取补救措施的必要性。但在“判决依据”部分缺乏作出确认违法判决的相应依据。

表4 确认违法判决与其他判决混合适用情况

二、确认违法判决适用困境成因

基于以上类案归纳，在行政诉讼判决依据法律规范体系内，以《行政诉讼法》第74条为轴线，由对确认违法判决依据的内部各款项适用要件的解释，到外部与其他判决依据间体系定位的确定，展开实践困境成因分析。

（一）确认违法判决依据的适用要件解释不同

司法过程即法律解释过程，法律解释是法官在法律适用过程中对法律和事实的意义说明[1]，是将法律规范与案件事实融合统一的环节[2]。在环境行政公益诉讼中，对《行政诉讼法》第74条第2款法律规范适用要件的解释不同，致使对相同事实赋予不同法律意义。对“诉讼中改变履职状态”的解释是肯定评价，还是认定为怠于履职？对《行政诉讼法》第74条第2款第1项“行政行为‘违法’，但不具有可撤销内容”和第2项“被告改变原‘违法’行政行为”中的“违法”应解释为“作为违法”还是“不作为违法”，抑或两种解释均可？有待在法律解释层面进一步探究。

（二）确认违法判决依据条款的体系定位偏差

针对实践中同时作出确认违法判决和履行判决缺乏依据的问题，应审视履行判决和确认违法判决的关系。行政公益诉讼作为一种客观诉讼，目的是维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性[3]。检察机关的法律监督职责及公益诉讼制度目的[4]，决定了环境行政公益诉讼制度旨在督促行政、维护客观环境公益[5]。因此，环境行政公益诉讼确认违法判决具有“宣示性”特征和“政治问责”功效[6-7]，可对行政机关未依法履行环境监管职责的行为作出宣示性否定性评价。在一般行政诉讼中确认违法判决和履行判决之间具有“优先-补充”关系，即能作出履行判决的，应优先作出履行判决[8]。但环境行政公益诉讼更注重确认违法判决的宣示性，忽视了确认违法判决较之履行判决具有补充性。如何平衡确认违法判决的宣示性与补充性特征，统筹确认违法判决与履行判决的关系有待进一步研究。

前述援引《行政诉讼法》第70条撤销判决依据却作出确认违法判决的情形，属适用法律错误，其原因在于实践中忽视了二者间转化关系。《行政诉讼法》第74条第1款第1、2项、第2款第1、2项均为不宜适用撤销判决转而适用其补充判决“确认违法判决”的转换关系法律规范。前已述及，实践中《行政诉讼法》第74条第2款第1、2项既适用于行政机关违法作为，也适用于行政机关不作为情形，亦是忽视了撤销判决与确认违法判决间的转化关系所致。行政不作为并不存在事实意义上的行政行为，此时无撤销判决适用余地[9]，即不能从撤销判决转而适用确认违法判决。因此，应明确撤销判决与确认违法判决适用范围，厘清二者转换关系法律规范具体适用要件，使其在环境行政公益诉讼中发挥应有功能。

根据判决在诉讼中的地位和作用，可将行政判决划分为主判决和从判决两种类型[10]，主判决不依附于其他判决方式而独立存在；从判决依附于主判决[11]。《行政诉讼法》第76条规定，人民法院判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施。可见确认违法判决是主判决，补救措施判决是从判决，补救措施判决依附于确认违法判决而存在。作出特定判决是将特定案件事实置于特定法律规范构成要件之下的结论。针对前述案例反映的“同时适用确认违法判决和补救措施判决却仅援引《行政诉讼法》第76条”这一问题，若司法裁判欠缺确认违法判决的大前提，则不能推导出确认违法判决结论。作为主判决的确认违法判决若不能成立，则无法符合逻辑地作出补救措施从判决。故该实践问题乃忽视确认违法判决与补救措施判决间的主从关联性所致。

综上所述，实践对《行政诉讼法》第74条内部各款项适用争议的原因在于，对第74条中“违法”一词的解释及对被告诉讼中履职认定尚未形成共识。出现上述外部衔接失洽的原因在于，实践基于环境行政公益诉讼“督促行政、维护客观公益”制度定位考量，对《行政诉讼法》第74条与第72条履行判决依据间的先后关系、第70条撤销判决依据间的转化关系、第76条撤销判决依据间的主从关系存在认识偏差。

三、确认违法判决适用规则的应然阐释

环境行政公益诉讼通过及时纠正侵害环境公益的违法行为，救济生态环境[12]，达成司法公平和环境正义等价值目标[13]。内在价值的实现需外在制度体系的保障与落实[14]。可尝试融入体系思维协调环境行政公益诉讼相关制度规范，运用体系解释方法破除环境行政公益诉讼确认违法判决适用的内部与外部困境。

（一）重识定位：确认违法判决与其他判决的外部衔接

欲破除确认违法判决适用的外部困境，需厘清确认违法判决与履行判决、撤销判决和补救措施判决间适用的基本原理，并结合环境行政公益诉讼“督促行政、维护客观环境公益”制度定位，对确认违法判决与其他判决的外部衔接适用作出符合环境行政公益诉讼特殊性的合理解释。

1.体现履行判决较之确认违法判决的优先性。

在环境行政公益诉讼中，针对被告行政机关不作为的案件，多数法院的做法是援引《行政诉讼法》第74条和第72条，同时作出确认违法判决和履行判决；而在（2018）渝0116行初213号案中，法院认为，确认违法的诉讼请求可以被履行职责的诉讼请求合并和吸收，一旦依法判决被告及时履行法定职责，起诉人督促被告履行行政监管职责，恢复受损公共利益的诉讼目的即可实现，故应依据《行政诉讼法》第72条作出履行判决。后者做法注意到履行判决包含“对作为义务的确认”和“责令履行”两层含义[15]，在现行法律体系框架内作出判决，值得借鉴推广。环境行政公益诉讼可继续适用一般行政诉讼中确认违法判决较之履行判决具有补充性规则，即在被告行政机关不作为违法时，法院应优先作出履行判决。为平衡履行判决的优先性与确认违法判决的宣示性，解决法律制度及其运行机制之间的融贯性问题[16]，应在判决书“判决理由”部分体现对被告行政机关不作为违法的宣示性否定评价。这样不仅能够使民众满意、回应检察院诉讼请求，也充实了作出履行判决必须的事实要件，使确认违法判决和履行判决规范依据体系顺畅，避免突破现行法律规定。

2.体现确认违法判决较之撤销判决的补充性。

撤销判决包含“认定被诉行政行为违法”和“撤销该行政行为”两层含义，在一般行政诉讼中，对行政机关的违法作为行为，能适用撤销判决的，优先考虑适用撤销判决，在不适宜撤销情况下，才适用确认违法判决。在此意义上，确认违法判决较之撤销判决具有补充性。在环境行政公益诉讼中，仍应继续遵循撤销判决与确认违法判决之间的“优先-补充”关系，且基于“利益衡量”“撤销意义缺失”和“及时救济环境公益”考虑，应慎用撤销判决，转而适用具有补充性的确认违法判决。首先，《行政诉讼法》第74条第1款第1项规定，撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。一般认为，如撤销该行政行为造成的损失远超过该行为本身造成的损失或采取补救措施应支付的代价时，应理解为“撤销会对公益造成重大损害”[17]。其次，《行政诉讼法》第74条第2款第1项规定在“不具有可撤销内容”的情况下应适用确认违法判决而非撤销判决，“所谓‘具有可撤销内容’，是指法院可以通过适用撤销判决，使法律关系恢复到行政行为作出之前的状态。如果行政行为作出后其内容已全部实现且无法恢复原状，此时就无法适用撤销判决，而是应适用确认违法判决。”[18]再次，《行政诉讼法》第74条第2款第2项也体现出确认违法判决较之撤销判决的补充性，且该项规定有利于鼓励行政机关自我纠错，积极主动履行职责，尽快改变原违法作为行为，及时救济环境公益，促进生态环境修复。司法过程并非机械适用法律，而是权衡法律规范的过程[16]，基于以上利益衡量、撤销意义缺失和及时救济环境公益考量，在环境行政公益诉讼中应慎用撤销判决，转而适用具有补充性的确认违法判决。

3.体现确认违法判决较之补救措施判决的基础性。行政判决对行政行为具有三项评价功能：合法性评价、效力评价及违法责任评价[19]。确认违法判决的功能是评价行政行为的合法性，补救措施判决要求行政机关为一定行为，弥补确认违法判决作出后法律关系的不确定状态，扭转原违法行政行为造成的不利情况，消除不良影响及事实后果，可见补救措施判决的功能是评价违法行政行为责任。因合法性评价是违法责任认定的前提，故确认违法判决是作出补救措施判决的前提，较之补救措施判决具有基础性。在判决书判决理由、判决依据部分应明确体现两者之间的主从关系。补救措施判决作为一种具有给付性质的判决[20]，有利于提高实现诉讼效率，避免二次诉讼。在环境行政公益诉讼中，因环境污染具有潜伏性、持续性，且环境修复具有时效性、周期性，在作出确认违法判决这一基础性评价后，法官需视情判决行政机关采取补救措施，监测、补救受破坏的生态环境，以消除损害后果、修复生态环境。

综上，行政诉讼是司法判断权对行政判断权的再判断，以行政行为的合法性审查为中心[21]，即行政诉讼审判对象为行政行为的合法性和违法性[22]。履行判决包含“对作为义务的确认”和“责令履行”两层含义；撤销判决包含“认定被诉行政行为违法”和“撤销该行政行为”两层含义，两种判决均隐含确认行政行为违法功能，且较之确认违法判决其救济功能更为充分，故为优位判决。环境行政公益诉讼判决体系应着重体现履行判决较之确认违法判决的优先性，针对行政机关不作为案件，法官在判决主文部分仅作出履行判决而不适用确认违法判决，在判决理由部分体现对被告行政机关行政行为的宣示性否定评价；针对行政机关作为违法案件，基于利益衡量、撤销意义缺失和及时救济环境公益考虑，法官应慎用撤销判决，转而适用具有补充性的确认违法判决；在判决书的判决理由、判决依据部分亦应明确体现确认违法判决较之补救措施判决的基础性，两者间存在主从关系。在重识确认违法判决功能和定位后，应明确其适用边界，确保确认违法判决精准适用。

（二）厘清要件：确认违法判决依据中不同条款的内部协调

各法律规范间的关联性可作为体系解释依据[23]，厘清法律规范在规范群中的地位后，才能对其规范内容作出恰当解释[24]。欲破除确认违法判决适用的内部困境，应重识《行政诉讼法》第74条各款项在行政诉讼法律规范体系中的地位及与其他类型判决依据的衔接，并在此基础上对其内涵作出合理解释。前已述及，确认违法判决较之履行判决和撤销判决具有补充性，即在符合履行判决和撤销判决的适用要件，但不适宜作出这两种优位判决时，法官适用《行政诉讼法》第74条作出确认违法判决。在《行政诉讼法》第74条各款项中，仅第2款第3项为履行判决不适宜作出时，补充适用确认违法判决的规范依据，其余各项均为撤销判决不适宜作出时，补充适用确认违法判决的规范依据，故将《行政诉讼法》第74条第2款各款项的适用要件作如下解释：

针对前述《行政诉讼法》第74条第2款第1项“行政行为‘违法’，但不具有可撤销内容”和第2项“被告改变原‘违法’行政行为”中的“违法”应解释为“作为违法”“不作为违法”还是两种解释均可这一问题。这两项法律规范均为撤销判决不宜作出，补充适用确认违法判决时的规范依据。法官适用这两项法律规范应满足撤销判决的适用要件。因此，援引这两项法律规范作出确认违法判决时，均应符合撤销判决“行政机关违法作为”这一适用要件。基于以上考虑，应将《行政诉讼法》第74条第2款第1项“行政行为‘违法’，但不具有可撤销内容”和第2项“被告改变原‘违法’行政行为”中的“违法”均解释为“作为违法”，以此与撤销判决衔接。同理，因《行政诉讼法》第74条第2款第3项为履行判决的补充判决依据，故其适用前提要件之一应为“行政机关不作为违法”。

《行政诉讼法》第74条第2款第2项“被告改变原违法行政行为”已解释为“作为违法”，即被告在诉讼中改变其原作为违法行为，原告（环境行政公益诉讼中为“公益诉讼人”）仍要求确认原行政行为违法的，法院应作出确认违法判决。那么，被告行政机关在诉讼中改变其原“不作为”违法履职状态应适用哪一规范依据？因《行政诉讼法》第74条第2款第3项侧重被告原基础行政行为是不作为，现判决履职已经无意义的情形，并未体现对被告行政机关诉讼中改变原不作为违法履职状态的肯定性评价，若适用该项并不利于鼓励被告行政机关积极履职、主动采取措施救济环境公益。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第81条第4款④《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第81条第4款规定：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”针对该情形规定了具体适用规范，最高人民法院在授权范围内针对具体法律条文作出的司法解释与该被解释的法律具有相同效力，因此该司法解释可被纳入法律体系之中作为法官裁判依据[25]，即实践中可援引《行政诉讼法解释》第81条第4款评价行政机关原不作为违法行为和诉讼中积极主动履职行为。

四、确认违法判决适用规则的实践展开

（一）行政机关违法作为时确认违法判决的具体适用

在行政机关违法作为时，法官应遵循撤销判决与确认违法判决之间的“优先-补充”关系，且基于“利益衡量”“撤销意义缺失”和“及时救济环境公益”考虑，应着重体现确认违法判决的补充性，慎用撤销判决。在需要采取补救措施救济环境公益时，法官应同时适用补救措施判决，但应在判决理由、判决依据部分体现确认违法判决与撤销判决间的主从关系。

1.行政机关校验行为违法类案件。在行政机关对医疗机构等具有公益性的事业单位或社会组织的校验行为违法时，需要进行“利益衡量”：医疗机构提供的基本公共服务保障人类最基本的生存和发展权利[26]。撤销医疗机构的执业许可会影响基本公共服务，而造成周边环境污染仅为该行政许可行为导致的可补救负面影响。此时法官应适用确认违法判决而非撤销判决，因撤销判决是对违法行为效力的彻底否定，相关权利义务关系恢复到该行为作出前状态，可能会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，而确认违法判决是在确定被诉行政行为违法的基础上继续维持原行政行为效力[17]。确认原行政行为违法可保护国家利益、社会公共利益不受损害，同时责令被告采取补救措施弥补由被诉行政行为造成的负面影响，救济环境公益。故此时可援引《行政诉讼法》第74条第1款第1项作出确认违法判决，同时可视情作出补救措施判决。

2.行政机关违法设置垃圾场类案件。针对被告未经环境卫生行政主管部门批准即设置垃圾堆放场，且该垃圾堆放场亦未采取防止污染环境的措施，造成周围环境污染的案件，实践存在同时作出“确认违法判决+履行判决”情况，如表4中案例②，法院认为被告行政机关修建垃圾填埋场是违法行政行为，虽然在检察院提出检察建议后被告履行一定职责，采取相应的补救措施，但垃圾场环境污染具有持续性、潜伏性，行政机关仍需在封场后继续监测，故同时作出确认违法判决和履行判决。这两种类型判决不能同时适用，且法官援引的《行政诉讼法》第72条应适用于行政机关“违法不作为”情形，与此前认定的行政机关存在违法行政行为矛盾。此类案件中行政机关的违法行政行为本应撤销，但因设置垃圾场的行为在进入诉讼前已实施完毕且无法恢复，故此时撤销意义缺失，不具有可撤销内容，因此针对上述情形，法官应援引《行政诉讼法》第74条第2款第1项及第76条同时作出确认违法判决和补救措施判决。

3.行政机关诉讼中改变原违法作为行为类案件。针对行政机关在诉讼过程中改变原违法作为行为，但公益诉讼人仍要求确认原行政行为违法，即公益诉讼人并未撤回确认违法诉请的情形，基于鼓励行政机关自我纠错积极履职、及时救济环境公益考量，法官应援引《行政诉讼法》第74条第2款第2项“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认违法的。”作出确认违法判决，故表3案例①②中，案例①做法更为妥当，在被告三次批复行为主要证据不足，自行撤销三次被诉批复行为的情况下，法院应适用该项作出确认违法判决。此外，基于环境公益救济的长期性、周期性特征，必要时可同时作出补救措施判决，责令行政机关继续采取相应补救措施，修复生态环境。

（二）行政机关违法不作为时确认违法判决的具体适用

在行政机关违法不作为时，仍应继续遵循确认违法判决与履行判决间的“优先-补充”关系，因履行判决具有执行可能性，更有利于救济环境公益，故应着重体现履行判决较之确认违法判决的优先性，即能适用履行判决的，优先适用履行判决。

1.一般不作为违法类案件。实践中被告行政机关“未及时履职”“未全面履职”“履行法定职责不到位”和“怠于履职”均可归于行政机关“不作为违法”情形。若仍需被告履行法定职责，法官应在判决书判决理由部分说明被告行政机关“当为能为而不为”是违法的，对被告不作为违法作宣示性否定评价，在判决依据部分仅援引《行政诉讼法》第72条而不涉及第74条，使判决依据体系顺畅，在判决主文部分仅作出履行判决，督促被告行政机关积极履职救济环境公益。

2.判决履行无意义的不作为违法类案件。适用履行判决的要件之一是，在人民法院作出判决时，判决被告履行作为义务依然具有实际可能性和必要性[27]。在被告原不作为履职状态违法且无判决履职必要的情况下，无履行判决适用的必要，法官可仅作出确认违法判决。以下两类情形：（1）被告不作为，但因环境具有自净能力，受污染生态环境已修复；（2）环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复或恢复成本远大于收益，法官可适用《行政诉讼法》第74条第2款第3项作为依据作出确认违法判决。若被告行政机关在诉讼过程中改变原不作为违法履职状态且无判决继续履职的必要性，法官可援引《行政诉讼法解释》第81条第4款作出确认违法判决，评价被告行政机关“原行政不作为”和“诉讼中主动改变原不作为违法履职状态”。前述两类情形与此处被告在诉讼中完全履行法定职责，无需判决继续履行的情形不同，后者属于被告积极主动履职从而救济环境公益，无需再继续履职，而前者属于履职客观不能。

五、结语

环境行政公益诉讼的功能为“督促行政、救济客观的环境公益”，具体在环境行政公益诉讼判决体系中，确认违法判决是法院对被告行政机关未依法履行职责作出的宣示性否定评价，旨在督促行政机关依法行政，但确认违法判决不具有强制执行内容；履行判决和补救措施判决均为具有给付性质的判决，旨在具体落实确认违法判决，救济客观环境公益。在现行法律规范体系内，运用体系思维和体系解释方法融贯法律制度及其实践运行、权衡各方利益，重识确认违法判决与其他判决之间的外部体系定位，并在此基础上厘清确认违法判决依据内部各款项适用要件，从而规范环境行政公益诉讼判决依据适用，为实现司法公正和环境正义提供有力的制度保障。