福建省城乡规划设计研究院，福建 福州 350008

2011 年，“加快平潭综合实验区开放开发”写入国家“十二五”规划纲要和国务院批准的《海峡西岸经济区发展规划》，平潭开放开发上升为国家战略［1］。2014 年国务院批复同意设立福州新区，批复文件中明确提出，“福州新区要努力培育新的经济增长极、与平潭综合实验区实现一体化发展”。“岛区一体化”逐步成为平潭面向区域的第一个关键词［2］。经过五年多的发展，平潭综合实验区与福州新区一体化的成效目前主要集中在区域基础设施通道建设，以平潭海峡第一通道、区域调配水工程为代表项目，经济产业、社会事业的实际联动趋缓，联动机制尚未有效建立。

1 “岛区”发展现状与历程

平潭与福州新区的发展主要经历了三个阶段。在实验区设立之前两地基本缺乏联系［3］。实验区设立之后，平潭、福清、长乐三地逐步启动三地协调发展的探索，主要集中在相关理论研究、发展设想以及通道建设。本阶段的探索在福州新区设立之后，探索重点出现一定的倾斜［4］，以具体通道工程建设为主，产业经济协作探索稍缓。2020 年平潭与福州新区之间的公铁两用通道建成后，将推动“岛区”关系步入新的发展阶段。

表1“岛区”发展阶段一览表

表1 “岛区”发展阶段一览表

2 “岛区”中平潭优势

平潭综合实验区与福州新区资源条件、设区起点相异，目前经济产业基础、园区建设、旅游发展以及承担的职能存在较大的差距［5］。在构建良好的“岛区”关系中，平潭需要科学认识自身的优势所在。

2.1 面向传统发展路径平潭不具竞争优势

土地资源、水资源、交通交建、人口集聚规模、城市能级对于“以制造业为主”的福建沿海地区传统发展路径而言尤其重要，而平潭在以上条件约束下，并不具备与福州新区竞争制造业项目的优势［6］。

开发条件差。相比福州新区，平潭的土地资源、水资源容量非常有限。可开发建设土地资源仅福州新区的三分之一，可利用水资源更是相差甚远。同时，作为海岛地区，平潭生态环境敏感且脆弱，风环境恶劣，受台风活动影响频繁，不宜大规模推进城镇及产业建设。

表2 平潭与福州新区资源禀赋、现状基础一览表

基础起点低。实验区设立之初为农业县，而福州新区已经凭借福清、长乐的产业园区成为福州最主要的制造业基地。福州新区内的城市能级均比平潭高，在人口规模、服务职能、设施配套、交通枢纽条件上均优于平潭。

2.2 平潭软环境优势更为突出

对比福州新区，平潭的核心优势在于旅游资源及政策条件［7］。五年来，得益于特色的海洋环境平潭的旅游发展水平显著提高。众多旅游资源的集中提高了资源的丰富度与密集度，也为特色旅游项目开发创造良好的基础。同时，对比平潭与福州新区所享受的政策，除了省内普惠政策外，平潭享有“综合实验区+自贸区+国际旅游岛”叠加政策，福州新区享有“国家新区+自贸区”叠加政策，平潭在对台人员往来、对台经济合作、旅游产业发展等方面的政策优势较为明显。

3 “岛区”一体化下平潭对策

3.1 建立良性竞合关系，实现经济产业一体化

（1）构筑错位分工的区域定位。从两地的基础条件出发，新区应发挥制造业和大数据服务优势，以生产制造、区域创新服务为主要职能。平潭应发挥政策优势和资源优势，走特色发展道路道路，建设成为国际化、高端化、特色化的专业城市，并围绕核心功能延伸适量的制造业支撑，拓展相应的服务功能。

表3 平潭与福州新区职能分工设想

（2）加强新兴产业联动。在合理分工的基础上，平潭与福州新区应注重拓展合作关系，探索建立以产业园区为载体的合作共建模式，推动新兴产业协作发展。同时，平潭可以联动福州新区大数据服务中心，积极实践智慧岛建设，共同拓展智慧型产业发展。

3.2 优化功能布局，搭建一体化区域发展格局

按照区域定位以及城市间联系程度，未来“岛区”范围内应形成“三湾联动、Y 型链接、内外开放”的一体化发展格局。

（1）三湾联动：即福清湾、滨海湾、江阴湾应依托各自资源优势，有序分工、互补发展。其中环福清湾地区以平潭国际旅游岛为中心，带动福清湾西岸城镇组团旅游发展，串联构筑湾区旅游环。滨海湾地区以福州新区滨海新城为中心，依托空港、海港及主要园区等，重点突出科技研发、数字服务、智慧创意等，形成创新服务湾。江阴湾地区以福清江阴港城为中心，依托港口、园区及城镇，重点发展临港产业，形成“港-产-城”融合发展的生产制造湾。

（2）Y 型链接：依托海峡一通道、二通道和四通道以及台海通道，形成对接台湾，串联三个湾区以及城市组团的Y 字形发展格局。

（3）内外开放：通过Y 型通道，向东链接台湾以及环太平洋地区，向西通往福建山区城市乃至我国内陆地区，进而融入“一带一路”国家战略，构筑北福建的开放前沿。

图1 岛区一体化格局图

3.3 构筑区域通道，加速基础设施网络一体化

基础设施网络是保障“岛区”一体化的先决条件。构筑互联互通的岛区交通网络，强化平潭与福州、福州新区的交通联系，也是推动平潭融入区域的首要任务。重点包括平潭对外联系的四条通道，建设平潭城际铁路融入福莆宁城际铁路网，推进平潭城市异地航站楼建设，加强平潭与福州长乐机场衔接。保障交通网络的基础上，进一步推动区域供水、供电、信息网络的一体化。

3.4 加强同保共育，构建一体化生态安全格局

海坛海峡是介于平潭综合实验区与福州新区之间重要的生态要素与纽带，是国际候鸟主要迁徙中转站和越冬地，是福建省海域生物多样性保护的重要区域，对区域生态系统建设至关重要。“岛区”发展格局中应加强区域性生态廊道延续，强化环海坛海峡生态要素串接，构筑生态核心圈与区域性山海通廊，进而融入更大区域层面的生态格局。

3.5 建立协调机制，保障一体化顺利推进

平潭综合实验区和福州新区分属平潭、福州管理，在机制上应由省政府统筹建立“岛区一体化”领导工作小组，福州新区和平潭各自成立工作小组，负责对接沟通、信息收集、政策宣传等工作［8］，形成“横向协同、上下联动”的良好工作格局。坚持以顶层设计引领一体化发展，统筹编制“岛区一体化”规划。建立平潭综合实验区-福州新区联系会议制度，推进重大规划、重点项目、重要事项的共同研究、共同商议、共同推进。需要省政府决策的事项由牵头部门汇总后联合向省政府报告。

4 平潭加快与新区一体化的建议

随着区域一体化的不断深入，平潭与福州新区作为毗邻的两大国家战略地区，应当依据自身特点，因地制宜制定区域整合政策，缓解岛区间竞争，推动生态保护与经济建设和谐发展。首先，平潭应科学认识自身优势，抓住发展重点与关键点，以旅游产业为突破口，更多地延展现代服务业，与福州新区构筑合作共赢的的经济产业发展格局［9］。其次，平潭应积极主动争取省政府支持，建立多层次的区域管治体系，积极推动多层级的政府及相关利益主体参与政策制定与就决策过程，缓解城市间竞争。第三，平潭应主动加强对接新区，加强海域的生态环境保护与治理，控制近海排污，保障自身的生态环境优势。