蔡鹏 严荣

摘要：文章通过梳理现有的新市民住房政策，分析新市民的住房现状，对新市民的住房困难影响因素进行实证分析，得出新市民的住房问题主要体现在四个矛盾上：各城市所需要的新市民的住房需求与相应住房政策不匹配之间的矛盾，新市民的住房困难与住房保障覆盖面之间的矛盾，新市民的租房需求与住房租赁市场发展不充分之间的矛盾，住房政策的普适性与住房困难的特定性之间的矛盾。根据国家的各项指导意见，结合新市民住房问题产生的原因，文章提出了解决新市民住房问题的目标和原则，并从供需两端施策、因城施策、地区间联动施策等角度提出了近期、中期、远期分阶段的具体实施建议。

关键词：新市民;住房问题;住房政策;住房保障

中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：1009-3060（2020）01-0070-13

一、引言

新市民是在城镇化发展中由人口的机械增长而形成的城市新增人口。新市民在城镇化发展中起到了举足轻重的作用，是推动城市建设和经济发展不可或缺的重要力量。然而，随着近年来城镇房价的快速上涨，在城乡二元化体制下，很多新市民被排除在住房保障体系之外，住房压力较大，这在很大程度上影响了新市民的留城意愿，阻碍了我国的城镇化进程。

自改革开放政策实施到1998年之前，中国的城镇住房制度改革正处于从福利分配转向市场配置的探索阶段，绝大多数进城农民通过“包吃包住”的集体宿舍解决居住需求，住房问题并不突出。1998年以后，由于住房实物分配停止，单位提供住宿的比例不断下降，随着房价的不断攀升，低收入的新市民特别是农民工的住房问题日益凸显。2005年开始，中央政府和地方政府陆续出台农民工住房的相关政策。起初，政策的主要关注点是在农民工购房和住房公积金方面，鼓励有条件的单位为农民工缴存住房公积金，用于农民工购买自住住房。2007年以后，农民工的住房政策更多地从所有权方面转向了使用权方面，政策也更为具体，提出了改善农民工居住条件的基本原则：一要因地制宜，满足基本居住需要;二要循序渐进，逐步解决;三要政策扶持，用工单位负责。0随着房价的不断上涨，不仅是农民工，其他外来务工人员的住房困难问题也不断加剧。2010年，住建部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），提出：有条件的地区可以将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围;在外来务工人员集中的开发区和工业园区，应建设公共租赁住房，面向用人单位或园区就业人员出租。各地方政府也根据自身的实际，对新市民住房问题的解决进行了积极探索，如实行“农民安家贷”、发放购房补贴、降低公租房申请门槛、试点“两权”抵押贷款、实施人才住房政策等。但是这些政策覆盖面比较窄，缺乏系统性，在解决新市民住房问题上存在着一定的局限性。

近年来，我国对城镇化发展速度和水平有了更高的要求，国家也越来越重视新市民的住房问题。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出目前我国城镇化水平较低，提出了实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标。该规划进而提出：要拓宽住房保障渠道，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系;要建立市场配置和政府保障相结合的住房保障制度，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。62014年政府工作报告》提出，在今后一个时期，要着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要推进以人为核心的新型城镇化，以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，深化住房制度改革。2015年12月中共中央政治局会议提出，要化解房地产库存，通过加快农民工市民化推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。这是我国从国家层面上第一次提出“新市民”的概念，并明确要求解决新市民的住房问题。

针对新市民的住房问题，国内外同类研究主要从住房供应、提高支付能力、差异化对待等不同视角提出了一些解决思路。住房供应方面的观点有：增加针对农民工的住房供应，促进多元化的住房租赁市场发展，将新市民纳入城镇住房保障体系，将非正规社区改造升级并合法化，吸引农民工等流动人口到小城市或郊区置业，等等。提高支付能力方面的观点有：向租房者提供旨在提高其住房支付能力的货币补贴或租房券，加大住房公积金、住房储蓄银行等金融支持，促进农民工宅基地、承包地和集体分红权益的合法化以提高其支付能力，等等。差异化对待方面的观点有：根据农民工的市民化意愿和能力采取不同的住房问题解决办法，结合地区特点以及农民工类型构建差异化的农民工住房政策体系，增加人才住房的个性化需求选择并侧重对处于成长期的青年人才的住房保障，等等。

目前的研究从供、求、差异化等角度为解决新市民的住房问题展开了多方面的探讨。然而，现有研究提出的政策建议比较零散，缺乏系统性，而且很多研究是针对农民工群体，针对范围更广的新市民住房问题的研究较少。另外，这些研究往往专注于发现住房问题并针对问题提出解决方案，而忽视了与已实施政策的衔接，不够具体，一些方案可操作性不強。

二、新市民的居住现状

本研究利用“中国社会状况综合调查（CSS）”2006年、2008年、2011年、2013年和2015年的抽样问卷调查数据，对新市民的住房现状进行数据分析，主要分析了新市民的居住模式、居住条件、住房满意程度和住房困难影响因素等问题。研究发现，新市民的住房现状主要有以下特点：

1.居住模式以租房为主。并逐渐向郊区转移

根据调查数据，2015年，87.7%的新市民拥有房产，但很多新市民的房产都不是在其流入地。如表1所示，六成左右的新市民在流人地租房居住，而且40%以上都是租住的私人住房。另外，新市民的居住地区呈现从中心城区向郊区转移的趋势，2011年到2015年，居住在郊区的新市民的比例从29.4%上升到51.5%。

2.住房支出较高，但居住条件较差

根据调查数据，与老市民相比，新市民的住房支出占家庭总支出的比例更高，并且呈現不断增长的态势。2014年，有16.6%的新市民的住房支出占家庭总支出的30%以上，而老市民的该支出比例仅为7.1%。从居住条件（表2）来看，与老市民相比，新市民的居住质量普遍较低：新市民的住房建筑面积偏小，2013年，31.2%的新市民居住在50平方米以下的住房里，而居住在50平方米以下住房的老市民只有7.9%;新市民的住房设施简陋，2013年，18.7%的新市民没有可供独立使用的厨房，23.9%的新市民没有可供独立使用的厕所或者没有厕所，28.5%的新市民需要与他人共用或者住房内没有洗浴设施。

3.住房满意度相对较低，对公共住房的满意度呈下降趋势

根据调查数据，2015年，有41.4%的新市民认为自己住房条件较差。新市民对当地政府提供的公共住房的满意度不断下降（选择“比较满意”或“很满意”的人数占比逐年下降），且下降趋势比老市民更为明显;另外，不清楚当地公共住房制度的新市民占比不断上升。（表3）

4.住房困难的影响因素

本研究利用CSS调查2011年、2013年、2015年三年的数据，筛选出非本地户籍且在本地居住半年以上的人口进行住房困难与否的二元logistic回归分析。经过筛选，有效样本共有1780个。调查样本的基本情况如表4所示：

（1）模型构建与变量说明

我们把新市民是否认为自己住房条件差作为是否有住房困难的标准。以新市民是否有住房困难为因变量，构建关于新市民住房困难影响的二元logistic回归模型。这里的被解释变量y为新市民感到住房困难与否，是一个0-1型的二分类变量。因为我们更关注住房困难的影响因素，因此将“未感到住房困难”设置为参考类别，即Y=1为“感到住房困难”，Y=O为“未感到住房困难”。在此采用二元logistic模型进行分析，模型如下：

其中，P（Y=1）为新市民感到住房困难的概率，a为回归方程截距项，βi为各自变量的系数，Xi为自变量。

住房困难的影响因素有很多，在此将新市民住房困难的影响因素分为四类，即个人与家庭特征、职业与收入、居住情况和其他因素，这些变量统一设置为虚拟变量，变量的具体说明见表5，并作出如下假设：

H1：个人和家庭特征中，男性比女性耐受力更强一些，因此女性可能更容易感到住房困难;19岁及以下的人可能还在上学，加上比较年轻，感到住房困难的可能性比其他年龄段的人要小，但其他哪个年龄段更可能感到住房困难不确定;教育程度对感到住房困难的可能性影响不确定;已婚人士由于由夫妻双方共同分担各种支出，因此感到住房困难的可能性要比其他婚姻状况的人要小;户口性质对住房困难的影响不确定;家庭人口数对住房困难的影响不确定。

H2：职业与收入方面，从事行业对住房困难的影响不确定;所属单位为政府机关的人应该比其他单位的人感到住房困难的可能性要小;就业身份为雇主的人感到住房困难的可能性要小;家庭收入越低的人更可能感到住房困难。

H3：居住情况方面，居住在中心城区的人感到住房困难的可能性要较其他地区的人小;居住在别墅或高级社区的人感到住房困难的可能性小，但其他哪种社区的人更容易感到住房困难不确定;居住在自有住房或者无租房支出的人感到住房困难的可能性比其他情况要小;来此地时间越长感到住房困难的可能性越小。

H4：其他方面，无房产的人会比有房产的人更可能感到住房困难;年份的影响不确定。

（2）分析结果与检验

本研究用SPSS进行二元logistic模型回归分析，有效样本为1780个，其中有820人认为自己有住房困难，占比46.1%，960人不认为自己有住房困难，占比53.9%。该模型的-2LL值为2041.1，伪R²系数为0.278。HL检验的P值为0.898，大于0.05的显著性水平，表明模型拟合优度较高。具体结果如表6所示：

从表6可以看出，新市民住房困难的影响因素主要有以下几点：

个人与家庭特征个人与家庭特征对新市民住房困难有一定的影响。从年龄来看，与19岁及以下的新市民相比，其他各个年龄段的新市民都更可能感到住房困难，这与假设相符。40～49岁的新市民最可能感到住房困难，其可能性为19岁及以下的新市民的3.171倍。这可能与此年龄段的住房改善性需求比较大有关。20～29岁的新市民也比较可能感到住房困难，其可能性为19岁及以下的新市民的2.887倍。此年龄段对大多数人来说正值职业生涯的起步期，收入不高或者不稳定;然而此年龄段也是结婚的高峰期，受“结婚就要买房”的传统观念影响，住房压力大在所难免。从婚姻状况来看，与已婚者相比，同居但并未结婚的新市民感到住房困难的可能性更大，为已婚者的2.483倍，这也可能与结婚买房的需求有关。性别、教育程度、户口性质对住房困难的影响并不明显，否定了原假设。从家庭人口数来看，与三口之家相比，7人及以上的新市民家庭感到住房困难的可能性更大，其可能性为三口之家的1.765倍。7人及以上的新市民家庭往往是三世甚至多世代同堂的家庭，几代人住在一起难免有不方便或者住房拥挤问题。

职业与收入职业与收入对新市民住房困难有一定的影响。所属行业对住房困难影响不大。从所在单位来看，相较于政府机关，在国有企业或集体企业、民企工作的新市民更可能感到住房困难，这与假设相符，其感到住房困难的可能性分别为在政府机关工作的新市民的2.232倍和3.053倍。政府机关往往有职工宿舍或者公共住房提供给员工居住，在企业特别是民企工作的新市民主要还是通过市场途径解决住房问题。在我国特别是大城市房价收入比过高、住房租赁市场并未发展成熟的情况下，容易出现住房困难问题。就业身份对住房困难的影响不明显，这否定了原假设。从收人来看，与年收入超过15万元的家庭相比，年收入10万元以下的新市民家庭更可能感到住房困难，这与原假设相符合。

居住情况居住情况对新市民住房困难有很大影响。其中，居住地区对住房困难并没有很大影响。从社区类型来看，与住在普通商品房小区的新市民相比，住在老城区社区、单位社区和保障性住宅小区的新市民更可能感到住房困难，其住房困难程度由高到低分别为保障性住宅小区、单位社区和老城区社区，其新市民居民感到住房困难的可能性分别为住在普通商品房小区的新市民的3.486倍、1.839倍和1.771倍。从所居住房屋的住房性质来看，与住在自有住房的新市民相比，租公共住房、租私人住房、住集体宿舍的新市民感到住房困难的可能性更高，其可能性分别是住在自有住房的新市民的1.802倍、1.491倍、1.805倍。从租房支出占比来看，相较于无租房支出的新市民，有租房支出的新市民更可能感到住房困难，20%≤租房支出<30%的新市民最可能感到住房困难，其可能性是无房租支出者的4.406倍。从来此地时间来看，研究显示的结果与原假设不符：与来此地1年以下的新市民相比，来此地时间2～5年（不含5年）、5～10年（不含10年）和10年及以上的新市民反而更容易感到住房困难，其感到住房困难的可能性分别为来此地1年以下的新市民的1.392倍、1.985倍和1.818倍。其原因可能与落户或子女上学必须购买住房有关。

其他因素与有房产的新市民相比，无房产的新市民更可能感到住房困难，其可能性为有房产的新市民的3.348倍，这与原假设相符。与2011年相比，2015年的访问对象感到住房困难的可能性要低（为2011年的O.731倍）。

三、新市民的住房问题及成因分析

1.存在的主要矛盾

新市民的住房问题主要反映在相应住房制度体系尚未完善、住房保障措施相对欠缺、住房租赁市场发展不充分，以及缺乏对特定群体的关注上。

（1）各城市所需要的新市民的住房需求与相应住房政策不匹配之间的矛盾。我国各城市发展不均衡，有的城市已经达到国际大都市的成熟度，有的城市在迅速发展当中，有的城市则发展缓慢。发展阶段不同的城市所需要的人口也不尽相同，为了吸引城市所需要的人口，就要制定相应的住房政策，提高新市民的留城意愿。然而，目前各地关于新市民的住房政策比较零散，重点不聚焦，缺乏系统性，多地针对低收入群体的住房政策和人才住房政策有很多重合，与各个群体的住房需求不相匹配，不利于增强城市所需要的新市民的留城意愿。

（2）新市民的住房困难与住房保障覆盖面之问的矛盾。与老市民相比，新市民的居住条件一般较差，然而我国很多城市并没有将新市民纳入住房保障体系，新市民对当地公共住房的满意度较低，一些人并不清楚当地的公共住房制度。

（3）新市民的租房需求与住房租赁市场发展不充分之间的矛盾。六成左右的新市民都是租房居住的，然而分析表明，租房居住的新市民更可能感到住房困难。这与我国的住房租赁市场发展不充分有很大关系。一些新市民在市场上很难租到合适的住房。部分新市民居住在城中村、农民私房，甚至群租居住，虽然租金比较低，但存在居住条件差、配套不全等问题，还有很大的安全隐患。

（4）住房政策的普适性与住房困难的特定性之问的矛盾。新市民中20～30岁年龄段的人口占比最高，而这一年龄段的人也比较容易感到住房困难。另外，未婚同居的新市民、人口数量在7人及以上的新市民家庭、来此地时间2年以上的新市民更容易感到住房困难。然而，部分现有住房政策注重保障低收人群体的住房需求而忽视了其他住房困难情况，一些政策则只关注城市自身的需求而忽视了住房困难群体本身的需要。

2.新市民住房问题产生的原因分析

新市民住房问题的产生与其自身原因、社会与经济发展阶段，以及中央和地方的财政关系息息相关。（1）支付能力低。新市民在当地有房产的比例比老市民要低，因此大部分新市民都是通过租房解决居住问题，然而由于支付能力低往往住房压力比较大。（2）租赁关系不稳定。目前针对住房租赁行为的法律法规尚待完善，承租人和出租人双方的权益都无法得到很好的保障，导致租赁关系不稳定。（3）非正规住房条件差。很多新市民特别是基层人员居住在非正规住房，如城中村搭建住房、群租房、簡陋的集体宿舍等，这些住房配套设施不全、卫生环境差，甚至存在安全隐患。（4）中央和地方财权与事权分配失衡。实施保障性项目时，中央对地方在政策供给方面的力度往往大于财政配套支持的力度，从而造成中央事权下移而财权上移，地方财权事权倒挂，地方政府财政压力较大，因此很多城市没有把新市民纳入住房保障体系。

四、新市民住房问题的解决思路与政策建议

根据党的十九大报告精神，结合新市民住房问题产生的原因，解决新市民住房问题的目标应该是改善新市民的城市居住条件，多主体供给、多渠道保障、租购并举，将新市民有次序、有步骤、有区别地纳入住房保障体系，促进新市民在城镇的定居。在构建新市民住房制度体系时，应该遵从三点原则：第一，坚持市场为主，发挥市场配置资源的决定性作用;第二，政府积极引导、托底保障，尽力而为、量力而行;第三，强化企业责任，鼓励用工单位解决新市民的住房需求。

新市民住房问题的解决应从经济、社会发展阶段和水平出发，按近期、中期、远期的时间框架设置目标与任务，着力解决当前时期应该解决且能够解决的问题。住房租赁方面，要大力发展和规范住房租赁市场，促进租赁住房的多元化、多主体供给;住房保障方面，要做到托底保障与城市需求兼顾，为新市民提供多渠道的住房保障;土地方面，要提高土地利用效率，建立“人地挂钩”机制;财政方面，要增加中央财政对住房保障的支持力度，建立“人财挂钩”机制;金融方面，要完善住房公积金系统，强化金融在住房市场发展和住房政策支持方面的作用。

1.近期：供需两端发力。多方位满足各层次人口的基本住房需求

解决新市民住房问题的近期目标是满足新市民的基本住房需求，并优先解决城市所需人才的住房问题。近期的政策难点是，政府在改善新市民居住条件、解决新市民住房问题时将面对提高住房数量和质量所需的庞大资金缺口，短期内不可能通过大规模扩大正规住房市场的供给量来解决新市民住房问题。因此，近期的政策重点是供需两端齐发力，完善住房保障制度，发展住房租赁市场，提高居住品质，增强支付能力，增加供应主体。

（1）住房保障方面，促进公共住房的精准化保障，加强中央财政支持

在为新市民提供公共住房时，可以采取打分制，给予年轻人家庭、有结婚计划的家庭、多世同堂家庭、来此地2年以上的家庭、教育程度较高的人一定的分值，综合考量，从而更有效率、更精准地为新市民提供住房保障。此外，环卫和公交等行业是维持城市正常运行的公益性行业，但是这些行业人员特别是一线工作人员的工资往往比较低，住房困难问题比较突出。各个城市应该根据自己的情况，因城施策、因地制宜，为公益性岗位一线工作人员定向提供公共租赁住房或者住房补贴。目前，解决住房困难群体的基本住房保障支出绝大部分都是由地方政府负担，而一些地方政府往往从所管辖范围的角度出发，关注发展地方经济，增强地方竞争力，在住房保障方面动力不足。为此，应加强中央财政对于基本住房保障的支持力度，在新市民住房问题上更加关注住房困难群体，促进公平和谐，维持社会稳定。

（2）住房租赁方面，把握新市民住房需求，提供多层次租赁住房

部分新市民的迁移原因是为了工作，而不是长期在迁入地发展，因此其居住需求很可能是短期的。与舒适但价格相对较高的市场租赁房相比，他们更倾向于居住在便宜但能够满足基本居住需求的蓝领公寓或宿舍型公寓里。因此，应鼓励为有稳定就业的新市民建设单位租赁房，或利用闲置非居住用房改建或改造单位租赁房。对于新市民中刚就业的普通白领群体来说，在支付能力范围内，他们一般会尽可能选择相对舒适、离市中心或上班地点较近的住房，因此市区或近郊的小户型市场租赁房是其比较理想的选择。对于新市民中的中、高端人才来说，其对于住房的需求可能不仅仅在于居住，还会在很大程度上考虑社交、生活品质等因素，因此住房租赁机构提供的品牌公寓可能更符合此类人群的住房需求。此外，应法、税、地、资多管齐下，鼓励住房租赁市场发展：完善住房租赁法律法规，保护租赁双方的合法权益，并从社会公平的视角出发加大对承租人利益的保护，保障租赁居住的安全性、可负担性及稳定性。通过出台相关规章制度、建立行业协会、黑名单等方法规范中介行为，禁止在网上发布不实、重复的租赁房源信息。可以通过对出租人减少个人所得税的措施，鼓励个体出租人出租空余房源，增加市场供应量;也可以对承租人采取以房租抵扣一定比例的个人所得税的措施，减少其租房负担。特大城市用地比较紧张，租赁住房需求比较旺盛，可在中心城区或者交通较为便利的地方，在每年新增住宅出让土地中规定一定比例的土地作为租赁住房专用土地，仅发放租赁住房用地单一产权证明，从而防止用地性质的变化。促进住房租赁市场的金融创新与发展。在租赁住房建设中运用RE—ITs使固定资产通过金融创新的模式转化为标准化、可流通的份额资产，为后续新建租赁住房项目提供资金周转;开发如租房按揭、租金贷等创新产品，提供专门的住房租赁中长期贷款给资金周转困难的承租人。

（3）居住品质方面，促进城中村和旧城区的更新改造，提高非正规住房市场的住房质量

城中村和旧城区住房存在两大问题：其一，出于对经济效益的追求，房东倾向于出租更多的建筑面积，因此，私搭乱建现象严重，安全隐患突出;其二，缺少必要的基础设施和公共服务供给，环境卫生条件差，特别是旧城区的房屋，大多比较破旧、基础设施较差。然而，由于目前廉价的租赁住房供不应求，简单地取缔和驱赶并不是长久之计。针对这一现象，可考虑采取如下措施：首先，可允许在集体土地上建造成本型租赁房出租给新市民或者用工企业。其次，通过市政改造工程，增加对城中村、城乡接合部和旧住宅区的基础设施投资，集中改造，提高基础设施水平。再次，整治群租、私搭乱建等违法违规行为，同时联合企业对城中村和旧城区的住房进行改造，提高住房质量。此外，对于企业提供的职工宿舍，应通过政府监管的介入，保障新市民住房达到最基本的标准，排除安全隐患，完善公共配套设施，改善新市民的居住、卫生条件。

（4）支付能力方面，扩大住房公积金缴交范围，强化住房公积金的支付性与政策性功能

首先，应该扩大住房公积金缴交范围，对于有固定工作单位的新市民，其所在单位及新市民个人应按照在职职工的缴存标准缴存住房公积金，用于购房和支付住房租金。其次，随着近年来国家出台各项政策鼓励发展住房租赁市场，应该简化住房公积金支付租金的流程，建立和完善公积金异地结转系统，促进使用住房公积金支付租金，让住房公积金在新一轮的改革中发挥更大的作用。再次，可以将住房公积金中心发展成住房政策性金融机构，为国家的各项政策提供金融支持，如：可为社会化力量参与住房保障的建设、租赁住房供应和城市更新改造等提供低息贷款，也可为符合国家住房政策的贷款项目提供担保，还可为住房贷款证券化的发展提供支持。

（5）供应主体方面，增强社会化力量参与度，培育住房专业化机构

与政府机构相比，社会化力量参与住房供给能够灵活把握社会需求，提高住房供应效率。特别是租赁住宅的需求具有多样化的特征，社會化力量参与租赁住宅供应能够更加精准地满足社会各类租赁群体的需要。首先，可通过减税、规范化等措施，鼓励并培育专业化的住房租赁机构。其次，盘活商办物业、闲置企业用地等存量房作为住房租赁房源。对于能够用于房屋租赁的商办物业，可以按照国家和地方的住宅设计规范改造后出租;对于闲置的国有企业用地或房屋，可以联合住房租赁机构，改造成租赁住房。再次，加大社会团体对于建设保障性住房的参与力度，提高保障性住房的质量。

2.中期：因城施策，根据不同城市所需的人口类型制定住房政策

新市民住房问题解决的中期的目标是与大城市的经济转型升级需要及中小城市的经济发展水平相适应，通过住房政策引导和吸引相应的人口流人，优化我国城镇化空间布局和城镇规模结构。中期的政策难点是城市所处的发展阶段以及城市发展定位不同，其对人口的需求总量和结构（如教育程度等）的要求也不同，相适应的住房政策也就不同。因此，中期的政策重点是因城施策，根据不同城市需要的人口类型制定住房政策。

（1）一线城市应重点发展住房租赁市场，提高容积率，高效使用土地资源

一线城市的全社会固定投资占GDP的比重较低，城市发展已进入创新驱动阶段，未来的经济增长要依靠技术或服务创新，因此需要重点关注与该城市定位相关的高层次人才以及维持城市正常运行的基层人员的住房问题。由于一线城市人口密度高，住房需求很大，而房价的高涨导致很多新市民买不起房，因此要重点发展住房租赁市场。首先，要促进租赁住房的多元化供应，对所需人才发放租赁补贴，并对其优先开放公共租赁住房，利用集体建设用地建设成本型租赁住房，供低收入新市民群体居住。其次，这类城市用地紧张，因此要提高土地的利用效率，适当提高中心城区以及地铁站附近住宅的容积率，并努力盘活闲置商办房和企业闲置存量住房。再次，为了吸引人才，可以为所需人才提供人才共有产权房，增强其定居意愿。

（2）东部二线城市应公私结合地发展租赁住房，租购并举吸引高素质人才

东部二线城市应该探索自己的城市定位，大力发展第三产业，因此需要重点关注可以为其城市定位指引方向的多领域高素质人才，以及与城市发展建设密切相关的新市民群体。此类城市人口密度不像一线城市那么高，但是比内陆城市高，住房需求也比较大，房价也较高，但此类城市的承载力与一线城市相比还有较大空间，可以吸引更多的新市民进城。对于此类城市，可考虑如下策略：首先，应该公私结合地发展租赁住房，让新市民“住有优居”。在住房保障方面，建议将公租房制度向全体新市民开放，实行实物供给与货币补贴相结合;在住房市场方面，大力发展住房租赁市场，促进租赁住房多元化供给。其次，此类城市非常需要各类高素质人才，可根据不同人才的住房需求区别对待，可以考虑发展人才共有产权住房。再次，城市的建设也需要大量建筑工人等基层人员，可以考虑为其提供公共租赁型集体宿舍。

（3）内陆城市应促进新市民进城定居，完善周边配套，促进产城融合

内陆城市可将发展方向定位为前面两种城市的产业结构调整的接收者，适当加大第二产业投资。因此，此类城市需要吸引第二产业从业人员，同时促进本地农民或因不堪东南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民进城定居。首先，此类城市的用地较前面两类城市不那么紧张，可以与企业合作批量建设卫生、安全的公共租赁型集体宿舍，将公租房向新市民开放。其次，应注重在新建产业园区实施产城融合，完善产业园区周边居住地区的公共配套设施，如医院、学校、公园及文体设施等，以吸引新市民来此定居。再次，为了吸引产业技术相关人才，可以为人才提供租买联动型住房。最后，可以考虑将农民的合法权益货币化，与周边乡村地区联合建立宅基地、承包地、集体分红三大权益有偿退出机制，提高农民的支付能力、投资能力和在城市的居住能力。

3.远期：地区间联动、中央统筹协调。改善不平衡、不充分的住房发展现状

解决新市民住房问题的远期的目标是，发展一个平衡的、充分的住房市场，建立长效机制，从根本上解决新市民的住房问题。远期的政策难点在于从产业、用地、福利、财政、公共配套等多方面进行调整，从而实现各地区住房结构与总量供需均衡。因此，远期的政策重点在于，实现城市间、城乡间的合作联动，在不同地区间建立一个非竞争、相互配合的联动机制，由中央政府统筹协调，改善不平衡、不充分的住房发展现状。

（1）城市间联动，发展城市群，在大城市实行“租房券”制度

党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。发展城市群能够实现产业的高效配置，大城市与中小城市问的产业联动能够带动新市民的合理流动，促进农业人口市民化，进而有效调整住房需求。大城市人口规模大，用地紧张，房价较高，可以参考美国的经验，实施“租房券”制度。具体操作方式为：保障对象在户口所在地按照条件申领住房优惠券，到就业地交给当地基层部门领取租金优惠，就业地城市或地方政府依据优惠券的总额向中央政府申请财政转移支付，或者申请新增建设用地指标。在前面的新市民居住情况分析中，我们得出没有房产的新市民比有房产的新市民更容易有住房困难问题，而房租支出占家庭收入的比例在20%～30%的新市民最容易感到住房困难。综合考量，“租房券”的领取标准要跟有无房产挂钩，租金补贴应该发放给这一部分新市民。之所以分别设定补贴下限和补贴上限，是因为这样做既可以有效覆盖住房困难家庭，又可以防止被补贴家庭租过高租金的住房从而造成财政浪费。以一个家庭月收入为10000元、无房产的新市民家庭为例，每月的租房券补贴标准为10000×（30%-20%）=1000元。如果其租住月租金3000元的房子，那么该家庭每个月的房租支出为2000元。如果其租住月租金4000元的房子，那么该家庭每个月的房租支出为3000元。具体租何种价位的房子，由该家庭根据其承受能力自己决定。

（2）城乡间联动，实施城市福利与土地权益的交换

近年来，我国各地都在推进城乡统筹发展，推动区域城乡一体化，不少地方已取得重大进展，城乡一体化水平達到了较高的程度。但是，由于生产要素在区域间的自由流动是城市化、工业化、市场化的必然要求，如果没有全国的城乡统筹和区域协调发展，是难以真正实现区域内的协调发展的。各城市之间可以通过城市福利、用地指标等多种要素的综合交易建立有效的新市民迁移机制，基本思路为：第一，降低目前多数城市的人口迁移准人标准，降低门槛。比如设定一定条件但不高的准人标准（如在该城市就业两年或三年，申请时累计6～12个月月收入标准在该城市低保收入水平以上）。第二，在城市中为新市民建立最基本的社会保障体制、子女就读和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为“城市户口”。第三，建立新市民迁移机制，在自愿的基础上，达到上述准入标准的农民，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得“城市户口”和申请享受上述福利包的资格。第四，流入地政府给予某流出地农民一定数量的“城市户口”后，从流出地得到一定量的建设用地指标。第五，流入地政府得到一定数量的建设用地指标后，在土地出让金中拿出一部分给予流出地。

（3）中央统筹协调，实现公共服务均等化

城镇化的本质是新市民在城市定居，使城市人口占比不断增加。良好的公共服务对新市民在工作地定居具有重要的促进作用。然而目前我国城市间的公共服务配套发展不均衡，良好的教育、医疗、基础设施大都集中在大城市，中小城市的公共服务水平与大城市存在一定差距。这种现象导致人口不断加速向大城市聚集，大城市不堪重负，只能通过户籍制度来限制人口增长。中小城市的城市化进程却相对缓慢，农民中的很大一部分对于定居城市的意愿不强。为了缩小公共服务的地区间差异，增强新市民定居城镇的信心，中央政府应该统筹协调，完善基本公共服務均等化供给导向的公共财政体制，科学配置中央政府与地方政府之间的事权、财权。应明确各级政府的基本公共服务支出责任，合理调整各级政府的收入划分，增强基层政府的基本公共服务供给能力。

五、结语

本文利用“中国社会状况综合调查（CSS）”数据，从新市民的居住模式、居住条件、住房满意程度和住房困难的影响因素四个方面对新市民的住房现状进行了数据分析，并总结了新市民的住房问题及成因，得出了以下结论：

第一，新市民的住房问题主要体现在四个矛盾上，即各城市所需要的新市民的住房需求与相应住房政策不匹配之间的矛盾，新市民的住房困难与住房保障覆盖面之间的矛盾，新市民的租房需求与住房租赁市场发展不充分之间的矛盾，住房政策的普适性与住房困难的特定性之间的矛盾。

第二，新市民的住房问题产生的原因主要有支付能力低、租赁关系不稳定、非正规住房条件差、中央和地方的财权与事权分配失衡四个方面。

第三，解决新市民的住房问题应以改善新市民的城市居住条件、多主体供给、多渠道保障、租购并举、循序渐进为目标，以坚持市场为主、政府积极引导、强化企业责任为原则。近期的政策重点在于供需两端发力，多方位满足各层次人口的基本住房需求;中期的政策重点在于因城施策，根据不同城市需要的人口类型制定住房政策;远期的政策重点在于地区间联动、中央统筹协调，弱化不平衡、不充分的住房发展现状。

本文的研究在一定程度上弥补了现有相关研究缺乏系统性、政策衔接性不强、可操作性较弱的不足，形成了新市民住房问题研究的有益补充。但是受可获得数据限制，本文对新市民住房现状的分析仍有细化空间，在后续研究中，拟结合更为详细的调查做进一步的完善和改进。