任保平

内容提要 黄河流域高质量发展是一个重大国家战略，黄河流域高质量发展模式选择的理论依据是主体功能区建设的思路，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等将黄河流域按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种区域，确定不同的开发方式和高质量发展的目标与任务。黄河流域高质量发展的特殊影响因素主要表现在：生态环境脆弱，经济发展水平差别大，少数民族和贫困地区集中，丝绸之路经济带的重要区域，以及自然资源、历史资源和文化资源丰富等方面。依据主体功能区建设的思路，从黄河流域的区情出发，黄河流域高质量发展可以选择绿色发展导向下的分类发展、联动发展、协同发展和合作发展五位一体的高质量发展模式。

关键词 黄河流域 高质量发展 主体功能区 发展模式

〔中图分类号〕F207 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2020）01-0001-04的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。①黄河流域高质量发展既是推动经济高质量发展的内在需要，也是促进区域协调发展的必然要求。由于黄河流域涉及地区广阔，经济发展水平和生态环境状态差别大，需要坚持科学理论为指导，在充分分析黄河流域高质量发展特殊性的基础上，做好黄河流域高质量发展的模式选择。

一、黄河流域高质量发展模式选择的政策依据

由于经济发展水平和生态环境状态差别大，黄河流域高质量发展不可能形成统一的模式，需要坚持主体功能区建设的思路推进黄河流域的高质量发展。因此，黄河流域高质量发展模式选择的理论依据是主体功能区建设的思路。黄河流域高质量发展的主体功能区划分需要考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。依据主体功能区的建设思路，将黄河流域按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种区域，按照自然环境、资源条件和经济发展水平的差异确定不同的开发方式和高质量发展的目标与任务。从黄河流域的实际情况来看，按照主体功能区的思路，可以将黄河流域划分为以下四种：

1.禁止开发区的高质量发展。禁止开发区主要是三江源国家自然保护区所在地及周边地区。这类地区在黄河流域高质量发展中要进行生态环境保护，为全国提供生态公共产品，或者进行自然保护和文化遗产保护。三江源地区生态环境对黄河流域以及全国的生态环境状况有重大影响，将其划为禁止开发区，以实现这一区域的生态环境保护并为全国提供生态公共产品的任务。即，黄河流域国家自然保护区属于禁止开发区，主要完成自然保护和文化遗产保护的任务。

2.限制开发区的高质量发展。限制开发区是黄河流域数量最多的一类地区，这类区域生态极其脆弱，资源环境承载能力较低，存在严重的水土流失和土地荒漠化。限制开发区的高质量发展主要是要注重生态的治理，加强环境保护与生态修复，不可进行高强度的工业化开发，而是要增强生态产品的生产力，将这一类地区建设成为全国或区域性的生态功能区。

3.优化开发区的高质量发展。优化开发区的开发密度已经较高，不能再进行大规模的城市化开发，而是要优化开发区的布局和功能，在高质量发展过程中，应加快产业结构优化升级，科学规划产业的功能与布局，以供给侧结构性改革为思路，提高开发区的生产效率，以推动现代化产业体系的形成。

4.重点开发区的高质量发展。重点开发区具有较好的资源承载能力，良好的经济和人口聚集条件和经济发展基础。这类区域的高质量发展应首先加强基础设施建设，改善营商环境，促进产业集群的发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化，逐步成为支撑地区高质量发展的重要载体，并以重点开发区为中心，充分发挥自身经济腹地优势，辐射带动周边的产业发展，形成高质量发展的新局面。

二、黄河流域高质量发展的特殊性

黄河流域高质量发展不同于全国整体上的高质量发展，也不同于某一个省区的高质量发展，是典型的大流域高质量发展，具有一定的特殊性。总体来看，黄河流域高质量发展的特殊性主要表现在：

1.区域内经济发展水平差别大。黄河流域横跨我国的东西部三大区域，区域内经济发展水平差距较大，黄河流域的西部省份，如甘肃省、宁夏回族自治区、青海省，其2018年地区生产总值较低，分别为8246. 10亿元、3705.

18亿元以及2865.23亿元，位列于全国地区生产总值的后5位。而黄河流域的中东部地区经济发展水平较好，如山东省和河南省，2018年地区国民生产总值分别为76469. 70亿元以及48055. 90亿元，位列全国地区生产总值的前5位，山东省较青海省地区生产总值，高出25. 69倍，意味着黄河流域省份之间的经济差距较大，地区经济发展存在不均衡、不充分的问题。

2.黄河流域生态环境脆弱。由于受到全球气候变暖、人类经济活动等多种因素的影响，导致黄河流域的水资源短缺、水循环失衡等矛盾日益加剧，黄河流域储水能力下降，地下水和径流量持续降低，水资源形势不容乐观，周边生态环境脆弱。黄河大部分河道处于干旱、半干旱地区，尤其是西北地区、华北地区，水资源供需矛盾更加突出。随着城市化的大范围演进和工业化的大规模发展，人类过度的經济活动破坏了生态系统的平衡，导致黄河流域土地荒漠化严重，甚至造成了黄河断流。从现实发展来看，黄河流域水土流失加剧、水生态恶化已经严重影响到黄河流域经济和社会的发展。

3.少数民族和贫困地区集中。一是少数民族集中。黄河流域属于多民族聚居地区，少数民族人口占黄河流域人口的十分之一，多聚居在黄河上游地区，如青海、甘肃、宁夏、陕西、内蒙古等地区。通过加强黄河流域的水资源治理，保护黄河流域的生态环境，可以推动黄河流域的高质量发展，从而能够解决流域内人民防洪安全、饮水安全问题，并保障区域经济、社会、生态的协同发展和可持续发展，这可以有效维护社会稳定，促进民族团结。二是贫困人口集中。由于我国主要的农牧区、农耕区都位于黄河流域，是我国贫困人口的主要集中区域。因此，黄河流域成为脱贫任务的重点攻克区，深入黄河流域扶贫协作势在必行，打赢黄河流域脱贫攻坚战，保障黄河长治久安，从而加快推进黄河流域的高质量发展，提高人民群众的生活水平。

4.自然资源、历史资源和文化资源丰富。一是自然资源丰富。黄河流域的矿产、煤炭、石油等资源十分丰富，发展潜力很大，综合开发利用价值不容小觑。二是历史资源丰富。黄河流域是中华文明的发祥地，是中华民族的摇篮，孕育了五千年华夏文明，也是农业文明的核心发源地。三是文化资源丰富。黄河流域是中国历史上三千多年的政治、经济以及文化发展的中心，孕育了多元文化，黄河流域具有独一无二的历史文化优势。同时，黄河流域周边的省份如陕西、甘肃、宁夏等，也曾是古丝绸之路的黄金主干道。因此，推动黄河流域高质量发展，不仅可以挖掘其丰富的历史资源和文化资源，构建独特的历史文化旅游带，形成华夏文明体验连廊，推动周边地区的文化建设和经济发展，而且还可以促进“一带一路”建设与黄河流域区域经济的深度融合，结合地区优势和开放联动，实现经济、文化、产业、基础设施建设和生态保护的全面发展，再现丝绸之路的千年辉煌。

三、黄河流域高质量发展的模式选择

黄河流域的高质量发展，对地区协调和平衡发展具有重大的推动作用，是推动全国高质量发展的必然要求。黄河流域高质量发展，要充分平衡经济、社会、生态的互动关系，重视可持续发展和长期经济效益。尤其黄河流域是我国严重缺水和干旱的地区，生态环境脆弱，环境问题困难重重，因此，要以生态保护为重点，坚持走绿色发展道路，走可持续的创新型高质量发展道路。依据黄河流域的区情，黄河流域高质量发展可以选择绿色发展导向下的分类发展、联动发展、协同发展和合作发展五位一体的高质量发展模式。

1.绿色发展。绿色发展为黄河流域高质量发展筑牢生态之基，生态优先、环境优先的绿色发展理念是黄河流域高质量发展的重要内容。在黄河流域绿色发展中要做到保水保土同改善当地生产条件相结合，当前利益和长远利益相结合。黄河流域环境问题治理困难，需要推进黄河流域生态修复连廊建设，通过生态系统修复，提高自然要素的再生产力和自主循环力，提升水源涵养能力和扩容能力。与此同时，合理规划人口、城市和产业发展，坚持生态优先，加快传统产业转型升级，通过打造新型生态产业，加强绿色生态产品的生产与供给，推动黄河流域省市的绿色发展，以实现黄河流域高质量发展。

2.分类发展。习近平总书记强调，黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异。这意味着黄河流域的高质量发展要突出分类发展的思路。第一，黄河上游水源涵养地区，加快环境治理与生态修复，增强生态产品供给能力，打造生态连廊经济带。生态功能重要地区，应通过改善环境矛盾，协调自然与经济的冲突，进一步增强水源涵养能力，发挥地区资源优势，提供更多高质量的生态产品供给，而黄河流域主要农业生产区，则要恢复天然植被的生产能力，退耕还林还草，减轻自然压力，推进现代农业的结构优化，并促进生产效率的提高。第二，中游要突出防止水土流失，加强重点区域污染治理。黄河流域中游地区应加强水库建设管理、修筑梯田、治沙防洪，同时应激发水利枢纽工程的多重优势与功能，以防止水土流失，有效治理污染区域。第三，黄河流域下游是重要的河流湿地和生物栖息地，应加固大堤，加强水综合流量协调与管控，修复生态机制，保护生物多样性，并积极探索富有地域特色的高质量发展新路径。第四，区域中心城市要实现可持续发展，推进供给侧改革，生产绿色化、集约化的优质产品，提高资源利用率和循环能力，使用清洁、可再生能源，注重节能减排，嵌入集约化、绿色化生产方式，而相对贫困的地区，要整合地区优势资源，加强特色产业的开发，提高社会公共服务水平，建立健全福利分配和社会保障机制，以实现黄河流域省市的高质量发展。

3.联动发展。推动黄河流域高质量发展，不仅需要黄河流域内部省份间的深度合作，还需要重视外部因素，坚持河江联动、河海联动、河陆联动。一是区域内部联动，区域内9省区实现联动发展，区域内省份要消除产业趋同化，加强产业协作和产业互补，致力于建立产业合作和分工机制，积极推进黄河流域的产业一体化、市场一体化和基础建设的一体化。二是与区域外部的联动发展。主要是发挥黄河流域对外开放的作用，发挥山东港口优势，发挥郑州航空港經济综合实验区、郑州自贸区、关中城市群、西安自贸区的核心带动作用，促进两种资源、两个市场的深度交流，吸引国外先进技术和优质资本，促进经济的新一轮增长。

4.协同发展。通过协同发展，促进黄河流域各个地区的生态效益、经济效益、社会效益、政治效益的最大化。一是经济发展方面的协同，对于黄河上游的三江源头地区，以生态环境保护为主。对于生态脆弱区，要坚持绿色发展战略，推进重大生态环境保护的修复工程，加强环境治理和保护，对于一些生态条件比较好的平原地带，大力发展创新型经济和新经济，实施创新驱动战略。对于重点城市，进行经济结构的优化升级，推进再工业化，建立现代化的经济体系。二是生态环境保护方面的协同，在黄河流域上游区域和城市，生态环境保护要防止土地退化，提高生态环境的质量。在黄河中下游地区应制定环境保护规划，划定自然保护区，在城市主要推进循环经济发展，发展清洁产业。三是基础设施方面的协同，应推进黄河沿线省区、城市的优势互补和有机联动，加强地区之间的合作，实现区域协同并进发展。

5.合作发展。实现黄河流域9省区的合作发展，促进黄河流域高质量的一体化发展：一是构建合作机制。加强黄河流域9省区之间的合作与交流，推动跨区域产业分工与合作，实现区域联动、产业联动的新局面。二是产业合作。根据地区比较优势，推进产业调整与产业结构升级，增强黄河流域内省区之间的产业互补性和联动性，构建有地域特色的现代产业体系，同时打破行政区划限制，冲破行业限制，构建以黄河为纽带、以城市为载体、以产品为核心、以市场为导向、以互利合作为前提的沿黄河流域的产业合作联盟，促进黄河流域产业结构调整优化，大力推进高质量发展。三是城市合作。坚持合作发展的理念，以黄河流域的高质量发展为目标，以黄河流域城市间合作为基础，以互利共赢为主题，成立沿黄城市合作发展促进会，构建由沿黄城市组成的黄河流域城市联合体，实现黄河流域城市合作的高质量发展。