李万俊

（广西阳鹿高速公路有限公司，广西 柳州 545699）

自20 世纪90 年代以来，我国高速公路网从无到有，逐渐完善，为推动国民经济增长发挥了重要作用。根据交通运输部统计数据显示，2018 年我国高速公路建设完成投资9972 亿元，占所有公路项目建设投资的46.74%[1]，几乎占据了半壁江山。高速公路建设项目投资规模巨大，项目建设中涉及的单位和部门众多，利益相关者有着各自的利益诉求，本文介绍了利益相关者在项目管理中的作用及利益诉求，对高速公路项目建设资金管控存在的问题进行分析，并提出相应的建议，以充分调动各利益相关者的管理积极性，实现项目整体效益最大化。

一、高速公路建设项目利益相关者的界定

美国项目管理协会对项目管理中的利益相关者定义为：“积极参与项目，或其利益因项目的实施或完成而受到积极或消极影响的个人、组织，他们还会对项目的目标和结果施加影响。”根据以上定义，凡是跟高速公路项目建设有利益关系的，都可视为项目的利益相关者。按照是否与工程项目建设直接发生市场交易划分，高速公路项目利益相关者可分为直接利益相关者和间接利益相关者，直接利益相关者主要有：项目业主、设计单位、施工单位、监理单位、金融机构（银行）等，间接利益相关者主要包括：政府部门、材料供应商、质量监督和审计机构、项目沿线居民等。

二、高速公路建设项目利益相关者资金管控存在的问题

资金是连接高速公路项目利益相关者关系的纽带，资金管控对利益相关者管理起到十分重要的作用。高速公路项目概算中，建筑安装工程费用约占80%，勘察设计费约占1%，征地拆迁费用约占5%，工程监理费约占1.5%，建设单位（业主）管理费约占0.5%。本文主要对项目业主、设计单位、施工单位、征地拆迁管理机构的利益关系及资金管控存在的问题进行分析。

（一）项目业主

高速公路建设项目属于典型的资金密集型行业，投资额大，建设周期长，参与单位或机构众多，项目业主作为项目管理的核心主体，对项目的策划、资金筹措、建设实施等项目管理全过程负责。项目业主作为项目资金的筹集者和管控者，如何对项目建设资金进行有效管控是项目业主面临的一大难题。

由于高速公路项目管理以项目投资的进度和质量为核心目标，项目业主普遍存在“重建设、轻财务”的思想，对资金管理重视不够，导致项目建设资金被转移、挪用、抽逃等种种问题，甚至出现施工承包人资金链断裂导致项目停工，社会影响恶劣。此外，高速公路项目投资总额受到项目总概算的限制，一旦出现大规模超概，将面临项目停工的风险。在项目建设过程中，工程设计变更管理粗放，工程计量、征地拆迁资金管控不到位，是工程超概的主要原因。

（二）设计单位

设计单位在项目前期的工作确定了项目的总造价、建设规模、技术标准等目标，直接影响工程概算批复总金额。设计是否深入合理是保证工程建设不超概算的前提条件，因此设计单位对项目资金管控的影响很大。由于设计单位的人力成本较高，需要不断引入新技术、新工艺和较高的科研费用，而项目的设计费受到概算限制相对较低，导致设计单位投入的技术人员不足，容易出现实地勘察不足，设计缺项漏项，造成工程实际支出增加。

项目业主对设计费的管控即按合同条款规定支付，设计单位的费用往往在工程建设前期就支付完毕，项目建设期仅剩少部分尾款和质保金没有支付，而且工程在建设期出现设计变更比较难界定是否由于设计单位的失误造成，因此，项目业主对设计费用的管控力度不强。

（三）施工单位

施工单位是项目建造施工的组织者和直接管理者，是项目资金的主要使用者，负责完成百分之七十以上的工程量，是项目最重要的利益相关者。施工单位的资金使用既包括项目建设的材料、机械设备费用，也包括对劳务队工程款、项目管理人员薪酬及日常管理费用等。施工单位追求的是项目施工期的利润，主要通过项目精细化管理、工程分包、材料采购等途径获得利润。此外，施工单位还可以通过关联方交易、合同外变更等方式获得超额收益。

长期以来，施工单位抽逃、挪用资金的问题较为普遍，一些施工单位管理不到位，恶意拖欠农民工工资或材料款，造成许多不良的社会影响。因此，施工单位一直是项目业主资金管控的重点。近年来，高速公路项目业主对项目资金管控的力度逐渐加强，项目业主通过与施工单位、监管银行签订资金三方监管协议，要求施工单位在业主指定银行开户并接受业主监管，施工单位大额支出需经业主审核后方可对外付款，项目业主通过对施工单位的资金进行全过程监管，保证了工程建设资金安全有效运行。同时，随着施工单位特别是大型施工企业财务信息化管理水平不断提高，施工单位自身的资金管控能力也不断加强，保障了项目资金使用的合法合规性。

（四）政府征地拆迁管理机构

政府征地拆迁管理机构是指政府为了项目征地拆迁成立的临时机构，一般也称征地拆迁分指挥部或者征迁办，虽然征地拆迁分指挥部与工程建设没有直接的合同关系，但是由于土地的最终权属人是国家，征地的主体只能由政府承担，因此政府也是项目的重要利益相关者。特别是近年来中央大力推广PPP 模式，一些中西部地区开始探索由地方政府承担高速公路征地拆迁费用，政府征地拆迁管理机构在项目资金管理上发挥着越来越重要的作用。

政府征地拆迁管理机构代表的是地方政府和人民的利益，希望项目建设带动当地经济发展，如扩大高速收费站出入口、扩宽或延长连接线、建设一些村屯公路等等，这些涉及到当地民生的诉求，项目业主应最大限度的给予支持。但是，有些地方征地拆迁工作人员不严格审核现场数据，甚至与被征迁者勾结，虚列征地拆迁数量或虚报地上附着物的种类，或通过提高补偿标准，套取补偿资金，造成征地拆迁资金的损失。

三、强化高速公路建设项目资金管控的措施

（一）加强对设计单位的履约考核

在项目前期，项目业主要加强对工可、设计的管理和审核，对项目进行充分论证，减少漏项，按照国家及当地政府对于项目征迁补偿政策对有关征迁及配套费用进行合理估算，联合地方政府对设计单位提供的图纸进行现场核验，发现不合理的地方立即修改。建议项目业主加强对设计单位的履约考核，建立奖优惩恶的考核机制，加强设计质量后评价工作，可以在设计费里拿出一部分作为奖励基金，对设计工作完成较好的单位进行奖励，对履约不合格的设计单位进行处罚，还可将考核结果与设计费的支付和保证金的退回时间挂钩，督促设计单位提高服务质量。

（二）加强对工程建设资金的管控

首先，为了保证业主单位资金筹集的准确性，降低资金成本，施工单位必须根据施工组织计划，统筹安排好整个合同段的资金需求计划，根据施工进度每月定期做好资金计划报业主，避免造成资金沉淀。其次，业主单位通过三方监管得到工程建设资金最终审批权，可以随时检查施工单位的财务开支和资金流向，但由于业主审核人员主要是财务人员，不了解工地现场实际用款状况，施工单位提供的付款申请仍然存在一定的虚假性。为了加强资金管控，当发现施工单位有合同外大额付款或连续付款给关联单位时，需要驻地监理和管段工程师在现场调查确认，核实无误后方可支付。最后，加强合同计量管理，控制资金支付。对项目建设过程中发生的工程变更，业主单位要严格控制变更的程序和权限，要建立业主单位、设计单位、监理单位和施工单位共同参加的“四方会审”制度，严格变更程序；对重大变更，要按照有关规定上报上级有关部门审批后方可办理[2]。

（三）加强对征地拆迁资金的管控

征地拆迁资金的实际使用者是政府征地拆迁管理机构，加强征地拆迁资金的管控即是对政府征地拆迁管理机构资金使用的管控。首先，业主单位应协商政府相关部门制定统一的征地拆迁管理办法，明确征拆协议和所需附件的要求，并对征地拆迁工作人员进行业务培训，资料不完善的不予付款。其次，聘请第三方中介机构对征地拆迁资料审核和现场核验，对非标准补偿特别是对厂矿企业、房屋、珍贵特种农作物养殖场评估，对市场价格进行充分调查，保证补偿价格的合理性。第三，加大监督检查和执法力度，项目业主应联合审计、纪检单位不定期进行专项审计检查，防止资金被截留挪用，严禁弄虚作假、私分截留征迁补偿款等违法违纪行为。政府有关部门还应加大执法力度，对抢种抢建、漫天要价骗取资金的行为要坚决予以打击，并追究相关人员的法律责任。

结束语

高速公路项目投资规模大，涉及的利益相关者众多，如何平衡各利益相关者之间的关系，在概算范围内保质保量、按时建成，是项目业主最终的管理目标。项目资金流向是连接各利益相关者的纽带，加强项目资金管控，是防范项目超概风险、保证资金专款专用的重要手段。笔者认为，高速公路作为关系到国计民生的重大工程，各利益相关者应团结一致，形成利益共同体，共同推动项目顺利建成。