(华东政法大学 上海 200050)

一、问题的提出

经济适用住房系政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。经济适用住房面向低收入群体，是我国住房保障系统中的重要组成部分。①

目前，各地政府出台的经济适用住房政策中，关于权利人在规定的限制上市交易期限内死亡情形下的继承方案，有如下几种模式：第一，继承人不得继承房屋，由住房保障中心按照原出售价格回购。典型的如成都市。第二，继承人在住房保障中心核准下可继承房屋，继承后的经济适用住房性质不变。典型的如北京市、杭州市、嘉兴市、义乌市、徐州市等。第三，继承人须按市场评估缴纳相应价款获得房屋完全产权后继承房屋。典型的如张家港市。第四，属于申请家庭成员的继承人方可继承房屋，否则继承人仅得针对回购款主张分割请求权。

不同的政策反映出，我们需要厘清如下问题：经济适用住房得否作为遗产被继承？倘若能继承，继承人及继承标的之范围是否因经济适用住房政策而受有限制？本文尝试就此问题进行探讨。

二、经济适用住房的可继承性分析

继承人继承的财产以遗产为限，不得继承遗产以外的财产。《中华人民共和国继承法》(以下简称《继承法》)第三条第二项明确规定公民的房屋属于遗产范围，但《继承法》未对“房屋”一词进行分类或限缩。从民法的一般原理来看，扩大公民的行动自由是无须论证的，反之，限缩公民的行动自由或增加公民的负担则须严密的论证及充足的理由。照此法理，在《继承法》未限定何种类型房屋可作为遗产的背景下，我们应当认为所有类型的房屋均可作为遗产予以继承，方可体现对私权的尊重与保护。

有观点认为，购房人购买经济适用住房有严格的条件和程序，从而与购房主体产生了一定的人身关联，具有相当的人身属性，不得继承。但是，这种说法混淆了申购环节与继承环节法律对资格的不同要求。经济适用住房政策对申购人的资格限制仅存于房屋申购环节。为实现经济适用住房的保障目的，在购房人取得房屋产权之后，对其权利仍有相当的限制。然而这种限制对于权利人而言，仅是权利负担，不能将负担演变为身份属性的一种。作为比较，知识产权中的相关制度有助于说明此问题。公民对其作品的财产性权利可被继承，但署名权等具有人身专属性的权利不得发生继承。盖因为署名权之行使须由权利人亲自为之，任何他人均不可能替代著作权人署名。而经济适用住房场合，房屋一经购得，并非仅有权利人方有居住使用该房屋的可能。

三、经济适用住房的遗产属性

此处所称遗产属性系指被继承人生前对经济适用住房享有的权利性质。由于经济适用住房的土地使用权由政府划拨，住房人对房屋的权利又受到种种限制，因此房屋权利人对房屋究竟享有何种权利素有争议。

(一)购房人对经济适用房享有所有权

《经济适用住房管理办法》第三十条规定：“经济适用住房购房人拥有有限产权。”“有限产权”系政府部门创造的概念，表达了政府部门对经济适用住房之权属性质的理解或欲追求实现的权属状态。但是，当我们判断经济适用住房的遗产属性时，应将其纳入财产法的体系予以观察。产权系指财产权，包含债权、物权等。然而，我国民法学所使用的产权，多为狭义的产权，除非另有说明，均指所有权。②由此，购房人对房屋享有的有限产权属于所有权。此结论与经济适用住房的交易规则也是相符的。

(二)所有权前提下的两种制度模式

在承认有限产权系所有权的前提下，学界和实践对权利主体又有不同的认识，主要分为单独所有权说和共有权说。

1、单独所有权说

此说认为，有限产权系指购房人获得房屋的所有权，但其对房屋的收益、使用和处分等权能受到限制。该说有两个特点：第一，认为房屋所有权单一，由购房人享有，政府对房屋无所有权。第二，购房人的所有权之使用、收益、处分权能受到限制，房屋不得任意流通，住房人亦不得随意改变房屋的用途。

否认此说者多从价值衡量角度阐述观点，突出此说下政府权利受限以及市场投机行为多发等不利后果。然而，价值衡量的论述不足以否定实然的法律关系，仅能为制度设计层面提供理论参考。从解释层面上看，单独所有权说最大的障碍在于购房人能否取得相应的建设用地使用权。倘若承认购房人对经济适用住房享有单独的所有权，根据我国物权法“房地一体”主义的规定，购房人也取得了相应的建设用地使用权。

上述观点认为受让政府划拨的建设用地使用权须以支付出让金为必要，恐有不妥。追朔该说源头，大概源自《中华人民共和国城市房地产管理法》。该法第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”据此规定，由政府划拨的建设用地使用权在流转过程中须经批准并缴纳出让金。但是，由此无法得出受让划拨的建设用地使用权须以缴纳出让金为必要。③依照文义解释，土地出让金之转让须依国家规定进行。国家有权规定出让金之数额，亦有权根据实际情况不收出让金。当国家不收取出让金时，制度层面就表现为无相关的规定可遵循，但土地使用权主体可以发生变更。当购房人从政府或开发商手中购买经济适用住房时，无须缴纳土地出让金，但可获得相应的建设用地使用权。实际上，居民购买经济适用住房后，其权属登记簿上明确载明土地性质为划拨土地。由此亦可证明，土地使用权权利主体已变更为购房人，但因未支付出让金，故而土地使用权之划拨性质未发生改变。依照前述解释，既符合实践情况，也与物权法之“房地一体”主义相融洽。

2、共有权说

(1)现实基础

在单独所有权的制度设计中，购房人有巨大的投机动机，故而虚假申购现象层出不穷。在此背景下，有地方政府在原有的经济适用住房政策基础上予以创新，设计出新的权利架构，即房屋所有权由政府和购房人共有，且多为按份共有。

目前，共有权说有一定的现实基础。2016年，上海市颁布《上海市共有产权保障住房管理办法》，第十六条明确规定购房人和政府按照各自产权份额共同享有共有产权保障住房的产权，且购房人产权份额参照相邻地区、相近品质商品住房价格进行确定，并于第三十条规定“房地产权证上记载房地产权利人、产权份额、注明同住人姓名，并注记‘共有产权保障住房’。”

(2)否定观点

反对者认为，即使地方性政策有共有产权的表述，但其制度安排于诸多地方有别于共有权之特征：第一，政府对经济适用住房无占有、使用、收益和处分等权利，难谓其享有所有权。第二，根据我国《物权法》的规定，共有人须共同承担保管、修缮共有物的费用。但是，各地的经济适用住房制度均规定由住房人自行承担前述义务，与共有人间的权利义务关系不同。第三，在共有场合，须经一定比例或全体共有人的同意方可处分共有物，但是经济适用住房购买人在限制期限届满后，可自行转让该房屋，无须经得政府同意。第四，共有场合，按份共有人可以依协议或随时主张分割共有物，共同共有人亦享有特定情形下的分割请求权，但是经济适用住房法律关系中，政府从无请求分割住房的权利。第五，经济适用住房的购房人无须向政府支付租金或价款，倘若政府对房屋享有共有权，那么购房人无偿占有、使用和收益由政府享有的房屋份额，违反共有的本质要求。④

(3)对上述观点的反驳

上述理由看似充分，实则经不住推敲。实际上，这些观点并非新论，早在《物权法》颁布之前，就有学者以共有的基本原理为基础提出上述论述。⑤在当时，国内并无关于共有的法律制度，只能借助于民法原理予以介绍。但在《物权法》颁布之后，共有的法律关系得以明确，在现有的共有制度下，上述理由的基础有了许多破绽，具体如下：

第一，关于对共有财产的管理及费用承担问题，《物权法》规定共有人间有约定的，依约定。以上海市为例，购房人申购经济适用住房的，须签订《上海市共有产权保障住房(经济适用住房)预(出)售合同示范文本(2013版)》。该合同包含了房屋使用协议，对物业管理和房屋使用予以约定。其中，第二十一条还明确规定购房人须缴纳该房屋的全额房屋维修资金，支付全额物业服务费用。所以，由住房人自行承担修缮管理义务及相关费用，并不违反物权法关于共有的规定。

第二，关于共有物的处分，亦以共有人的约定优先。一方面，政府与购房人约定在特定期限内不得转让该房屋，系关于共有财产之处分的约定，当无疑问。另一方面，在特定期限届满后，购房人可单方面转让该房屋，是否违反了共有的制度呢？答案是否定的。在民法上，同意分为事先允许和事后承认两种方式。合同中约定限制上市交易期限届满后，购房人可转让房屋，乃是政府对购房人转让的事先允许，不违反共有制度。

综合本段所述，经济适用住房作为被继承人生前的财产，其财产性质为所有权，分为权能受限制的单独所有权和共有所有权两种模式。

四、经济适用住房的继承方式

如本文开头所述，各地关于经济适用住房的继承问题有多达五种不同的模式。综合各地实践及法律规定，笔者主张经济适用住房当由继承人直接继承，不对继承人范围做资格限定，继承人无须缴纳土地出让金。以下笔者对不同的继承模式予以简要评析。

(一)不得继承型

不得继承型系指经济适用住房权利人在上市限制期内死亡的，住房保障机构即按照原出售价格回购。⑥根据前文论述，我们知道，经济适用住房属于遗产，具有可继承性，被继承人对其拥有所有权。依照继承法的规定，继承人死亡时即发生继承。除非购房人在合同中同意其死后其房屋由住房保障中心回购，否则该强制性回购行为涉嫌侵害继承人之继承权。

(二)特定继承人继承型

特定继承人继承型系指权利人在上市限制期内死亡后，由政府部门对其继承人进行资格审核，若继承人符合特定资格要求，则可继承该房屋，反之，则不得继承房屋，仅得主张房屋回购款的金钱请求权。所谓特定资格有两种类型：其一，要求被继承人符合该地经济适用住房的申购要求；其二，要求被继承人是购房人的家庭成员且为共同申请人。此种模式最为常见，北京、上海、深圳等城市的规定虽各有不同，但均在此模式框架之下。这样的政策安排有一定的合理性，但与法律法理恐有不符之处。

第一，从继承权的本质属性来看，继承权来源于血源关系。即使为了鼓励共同生活的人相互扶助，将扶养事实作为继子女继承权的产生依据，也未动摇继承权这一本质属性。经济适用住房的申购资格是对购房人通过法律行为继受房屋的行为能力方面的认定，不应以此对基于血源关系的继承关系产生影响。

第二，继承权是公民的基本权利，限制继承权的规定应当通过法律作出。各地通过政策性文件作出的规定位阶较低，不足以否定继承资格，也无权限缩继承范围。以上海市为例，《上海市人民政府办公厅印发的关于经济适用住房申请家庭成员死亡后相关事宜的处理意见》(以下简称《处理意见》)规定，在限制上市交易期限内，经济适用住房权利人死亡的，仅当继承人属于申请家庭成员，方得继承该房屋，否则只能分割房屋的回购价款。该《处理意见》系上海市办公厅出台的政策性文件，其位阶尚低于地方性规章，何以能限制公民依《继承法》享有的继承权？因此，该《处理意见》一方面抵触了上位法(《继承法》)的规定，另一方面实质损害了继承人的权利(径直否定继承人的物权，仅赋予其回购情形下的金钱请求权(债权))，当属无效。

第三，限制乃至禁止经济适用住房继承，最主要的目的在于保护房源，防止保障性住房轻易流入自由市场。此目的诚值肯定，但不可过度解读。一方面，经济适用住房权利人在上市交易限制期限届满之后，有权转让该房屋，且对受让对象不做限定。由此可知，经济适用住房本身并不绝对禁止经济适用住房流入市场。实际上，政府也需要通过房屋上市交易融得一部分资金，以投入新一轮的保障性住房建设。因此，过分夸大保护房源的重要性，甚至认为发生继承会损害社会公共利益的论述均不可取。另一方面，根据我国继承法的规定，继承人继承遗产遵循概括继承和限定继承的原则。权利人在市交易限制期限届满前死亡的，其使用、收益、处分等权能受到的限制均由其继承人承受，于政府而言并未产生实质性危害后果。

(三)经转商继承型

经转商继承型系指权利人在限制上市交易期限内死亡后，其继承人可继承房屋所有权，但须按市场评估价缴纳政府产权部分的房屋价款。⑦此种模式虽认可继承人对房屋的继承，但为行使继承权增加了前置性义务，与继承法的规定抵触。况且，在通常情况下，继承经济适用住房之人的生活相当拮据，倘若其对房屋的继承须以支付相当比例的价款为前提，继承人往往陷入无力支付的窘境，该规定实质上剥夺了继承人的继承权。

五、结论

经济适用住房是公民财产的一部分，即使权利人在限制上市交易期限内死亡，仍可作为遗产予以继承。其遗产属性系所有权，分为权能受限制的单独所有权和共有所有权两种模式。在继承方式上，经济适用住房由被继承人直接继承，各地经济适用住房政策不得违反《继承法》而限定继承人或继承标的的范围。继承发生后，房屋性质不变，仍旧按照经济适用住房政策进行管理。

【注释】

① 关于经济适用住房的供给对象，在政策上进行过调整。最初，经济适用住房的供给对象面向中低收入群体。2006年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国发办[2006]37号)颁布，将供给对象调整为低收入群体。

② 参见崔建远：《住房有限产权论纲》，载《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。

③ 参见李树芳：《划拨取得国有土地使用权可继承》，载《中国公证》2016年第11期。

④ 参见朱伦攀：《产权型保障性住房物权变动研究》，西南政法大学硕士学位论文，2013年。

⑤ 参见崔建远：《住房有限产权论纲》，载《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。

⑥ 参见《成都市房产管理局关于经济适用住房售后管理有关问题的通知》(成房发〔2009〕167号)。

⑦ 参见《张家港市人民政府关于印发<张家港市共有产权经济适用住房管理办法>的通知》(张政发规〔2014〕10号)