(安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030)

一、引言

在党的第十九届全国代表大会中提出了乡村振兴的战略，同时2020年到来也是迎接全面建成小康社会的关键一年，这两者的关键就在于农村的经济发展，作为农村经济发展最核心和普遍的存在形式——农村集体经济组织的重要性不言而喻。随着经济的发展，农村集体经济组织作为特别法人在市场经济往来中，所占比也越来越多。其由最初的社会属性，慢慢的发展过来也带有一定的营利属性。作为法人的一种在业务往来中也就会出现经营不善，导致法人破产的情形，但是根据现行的法律法规，只对企业法人做出了具体的破产规定，尚未对集体经济特别法人破产的相关制度，程序以及破产财产的范围进行详细规定。这也就导致了集体经济在业务往来中存在了一些不必要的麻烦，降低了其在农村经济中所带来的社会效用以及在市场经济下丧失了很多与企业法人合作业务往来的机会，进而影响了国家在设立之初所要追求的效果。因此需要对农村集体经济组织建立完善的破产终止制度，在这个制度中破产财产范围的确定更为重要。本文试着从农村集体经济组织的角度出发，在前人的基础上，试着探讨农村集体经济组织破产财产范围。

二、确定破产财产范围的必要性

农村集体经济组织在2017年施行的民法总则中被确认为特别法人，而在我国现行的破产法律制度方面，并未专门建立对特别法人的破产终止方面相关的法律法规，也尚未对特别法人终止程序是否适用企业破产法做出具体的解释阐明。因此要想完善特别法人相关制度，就需要建立特别法人终止制度，类比破产法的有关规定，破产财产的确认，是企业法人破产终止时的核心，因此同等需要确定集体经济的破产财产范围。该范围的确定具有重要意义，可概括为几个方面：

(一)规范企业破产程序

破产财产范围的确认，关系到债权人，债务人以及集体经济组织的成员等较大范围的主体的切身利益。在1986年，为适应经济的发展和弥补我国在企业破产方面的法律的空白，我国颁布了第一部企业破产法。破产法的施行，对企业的运行发展及破产程序提供了基本的法律法规，但是适用范围较为狭窄，仅仅适用于全民所有制企业。后续在1991年，国家修订了《民事诉讼法》来与之相补充，进而将全民所有制以外的企业法人的破产程序进行基本的阐述解释。但是随着我们国家社会主义市场经济体制的确立以及国有企业的深化改革以及农村集体经济组织在国民经济发展中的比重逐年增加，早先的企业破产制度已满足不了当下的市场经济实践的要求，急切的需要制定一部统一，完善的破产法律法规，可以将目前在国内所有形式所有性质的企业全部纳入进去。

(二)合理清偿集体经济债务

集体经济破产财产范围确定的首要目的就在于使债权人的债权得到公平受偿，这就需要对集体经济组织的全部财产进行清算。在对集体经济组织的全部财产进行清理以及对其债务进行清偿的过程中，首先要做的就是确认破产财产的范围，这样才不会违背公平原则，对债务人的债务做出不当处分和清偿，同时也能使债权人的权益得到最大程度的受偿。

(三)保护债权人和集体经济组织的合法权益

破产制度确立的目的就在于公平清偿债权人的债权和满足债权人的最大利益，但是这并不意味着只有通过破产清算程序才能使集体经济组织的债权人得到公平清偿，这其中还包括破产重整，破产和解制度，来帮助债务人走出债务困境，重新获得清偿能力，从而使债权人的利益得到更为充分的受偿。通过确认集体经济的破产财产，进而来更为准确地评估债务人的清偿能力，债权人可以通过扶持集体经济组织，来提高债务人的偿债能力以及履行能力。

(四)维护市场经济秩序

集体经济组织破产财产的确定，可以使社会资源，社会财富更加有序的配置，可以规范集体经济组织的市场退出秩序，让已经丧失了市场活力和经营能力的集体经济及时退出市场，这样可以使集体组织成员的合法利益和权益得到必要的保护，进而减少对社会可能造成的消极影响，为市场提供稳定性以促进经济稳定和增长。

三、确定破产财产范围时面临的问题

(一)集体经济组织进入破产程序艰难

在本文的第二部分已经提到，目前生效的《企业破产法》适用范围未能把全部经济主体包含其中，仅包含了企业法人，即使后面《民事诉讼法》进行了修改，来扩大企业破产的适用范围，但是仍未对集体经济组织破产终止程序进行详细具体的规定。企业法人在具备了资不抵债的质条件时，债权人即可向法院申请该企业法人破产，法院在确定案件真实有效后，就应当立案受理，案件随之进入破产程序。但是作为集体经济组织，在实际操作中，需要经过上级行政主管部门的批准方可主动申请破产，这增加了进入破产程序的程序以及对债权人造成了更多的损失。

(二)进入破产程序后财产清查困难

由于一些历史遗留，尚未解决的问题仍然存在，我国很多农村集体经济组织即使达到破产界限后，仍能继续存在运行，这些组织大多存在了十几年甚至几十年，这些组织内部管理结构混乱，管理模式粗放，会计账目不清不楚等现象时常存在，在进入破产程序后，对集体经济所拥有的财产进行盘点清查，界定和编制集体组织财务状况工作将困难重重。

(三)集体组织清偿和财产分配份额确定艰难

破产制度设立的初衷就在于使相关债权人在破产企业财产分配的基础上进行公平的受偿，并且消灭原债务主体的市场经济主体地位。从集体经济组织破产债务清偿来看，占有较大份额但人数较少的债权人与人数较多但占有的份额较少的债权人在某一财产分割问题上难以形成统一意见，进而可能导致已经草拟的破产财产分配方案很难通过。从实务中的破产财产分配实例来看，若债权存在担保，并且与组织成员的医疗，补助等属于国家提供的公益性质债务时，这两种债务清偿顺序该如何确定。

(四)对有关责任人员追责艰难

对集体经济组织建立破产制度要求各种配套制度的完善，需要律师，注册会计师以及相应的审计核算人员，但是目前我国农村中，这些基础制度尚未进行普及建立，且人们对破产认识以及心理承受能力也欠缺较多。我国现在有关破产方面的法律制度，对导致企业破产的首要责任人员规定了民事责任和行政责任，更有甚者，违反刑法有关规定，构成严重犯罪的会追究其相应的刑事责任。，但对于集体组织工作人员尚无相应的较为严厉的制裁方式，使得追究集体组织工作人员的法律责任异常困难，进而造成集体组织的管理者在辉煌时获得最大利益，而在破产终止时免于罪责造成社会不公的现象。

四、破产财产范围的确定

纵观世界各国破产法制度的建立对破产财产确定的时间一般都是债权人向法院提出破产申请时和法院受理企业破产案件这两种居多。而在我国关于破产财产的概念，有诸多看法，目前占据主导地位的主要有下面三种：李永军教授提出破产财产是在破产程序开始时债务人所拥有和可支配的全部财产及财产权利；顾培东在1995年提出了破产财产是在法院对破产企业宣告后依照法定的破产程序对债权人进行的破产企业的财产之和；齐树洁认为破产财产在在破产宣告时至破产程序终止时，这个时间区间内由破产管理人支配并用于进行分配的债务人的全部财产总和。由以上观点可以看出，这三种观点在界定破产时间时有明显的不同。根据《中华人民共和国企业破产法》对此的有关规定：“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产”，由此可以看出，我国立法机关对破产时间的认定更多地采用了第三种观点，因此我们可以依据现行法律的规定进行拓展，但是以上三种观点，就破产财产范围而言皆运用了“全部”，这导致了范围过于笼统模糊。借鉴国外有关对于破产财产范围的主流观点，主要有固定主义和膨胀主义两种：固定主义则赞成破产宣告时，破产财产的范围已经确定，由破产时债务人所有的财产构成。固定主义学说在美国，日本和德国等国家流行。与此同时，法国，英国以及意大利采用了膨胀主义学说，即债务人被宣告破产后，破产财产范围仍在扩大膨胀中：不仅包括其宣告破产时，而且包括其在宣告破产后到破产程序终止前新获得的财产，我国《破产法》采用的就是膨胀主义。

就农村集体经济组织而言，其掌握了大量的集体财产，是我国经济中不可忽视的力量，让集体经济组织拥有破产能力以及确定破产财产范围是眼下急需的。按照现在集体经济组织所拥有并支配的财产可分为：经营性资产，非经营性资产和以及以土地为代表的资源性资产三类。由集体组织的财产类型很明显地可以看出，集体经济组织同企业法人资产构成的不同，企业法人可以以自己的全部财产对外承担债务责任，但这并不适用于农村集体经济组织法人，仍需要对其财产进行进一步的确定和分类。

集体经济组织所占有支配的经营性资产是指在生产和流通中能够为社会提供商品或服务的具有盈利能力的资产，包括集体经济组织所有的资金和集体统一经营的资产。这一部分资产主要用于经营发展，使经济组织获取最大的利益，且该财产可被具体量化，这一部分财产可以被纳入集体经济组织破产财产中。

非经营性资产是指农村集体用于科技，教育，文化，卫生和体育等公共服务的不具有经营性质的集体财产，从它的定义我们可以得出，非经营性资产具有很强的社会公共服务性质，且一般是无偿提供给集体经济组织成员使用，并且这对于每一位成员来说都是不可缺少的。中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确要求：“对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护”。一旦这种性质的资产被纳入破产财产范围的话，定然会影响到成员基本的生活生存，也会影响到集体成员的农业生产。因此这部分性质资产不宜纳入集体经济组织破产财产范围内。

以土地为代表的资源性资产是集体经济组织区别于企业法人等其他经济组织的最明显的特征。当今中国全部农村集体经济组织，所拥有的耕地面积大约为9572万公顷，是全球可耕地总面积的百分之七左右，我国每人平均所享有的耕地面积大概为0.1公顷，仅仅是全球人均耕地面积的三分之一，并且，适合种植树木的林地比较多，适合耕作用的地较少，后续储备土地资源严重不足，国家也在倡导18亿亩耕地红线不可动摇，因此笔者认为土地等资源性资产不宜作为破产财产进行破产程序清算，宪法中明文规定禁止土地所有权流转，且国家法律制度中对土地流转机制规制尚未健全。若将土地资产纳入破产财产内，一旦集体经济组织因为经营不善进入破产程序，势必会对土地资产的使用权进行流转，部分集体成员有可能会丧失土地，土地对组织成员的作用来说不言而喻，是最后的保障，若丧失了最后的保障，可能会造成社会的大动荡，集体土地的使用权也不能回复到圆满状态，也会造成集体经济所有权虚化。

五、结语

破产制度中的破产财产范围的规定，是关乎我国企业终止时能否高效快速的进行终止程序，也是对债权人的合法利益能否得到有效保护的关键。农村集体经济组织作为集体企业，时市场经济运行中的主体，建立完善的市场退出机制，确定集体组织适当的破产财产范围，有利于集体组织自身的发展，不仅可以对集体组织实现优胜劣汰的选择，更可以将其真正的推向市场，有利于农村经济的健康发展。对全面建成小康社会，实现乡村振兴战略有重要意义。