(青岛大学经济学院 山东 青岛 266061)

一、中美农业巨灾保险法立法背景和立法进程比较

美国没有统一的保险法，每个州都有适用于保险问题的法律，因此，本文将主要以密歇根州保险法为代表来与我国保险法进行对比研究。在农业巨灾保险立法的第二章及后面章节中，将美国联邦作物保险法与中国的农业保险法规进行了比较。

(一)立法背景比较

1.美国农业巨灾保险的立法背景。美国耕地奇多，土壤、水源非常适合农业的发展。然而，沿海海域飓风频发，易遭受飓风、海啸等自然灾害，导致农作物很难可持续性耕作，产量也难以得到保障。因此，为了将巨型灾害带来的农业损害降低到最小程度，美国政府高度重视农业保险立法，制定了相关法律并设计了诸多抵抗农业巨灾的方案。

2.中国农业巨灾保险的立法背景。我国地域广阔，气候复杂，频繁发生火山和地震等自然灾害，给我国农业发展造成了巨大的经济和人员生命损失。尽管我国已经颁布了《防洪法》等20几部关于自然灾害管理方面的法律规定。一些具体规定只出现在相关法律法规的零星条文和保险合同中，相关巨灾保险法律制度构建与保险市场的整体发展水平相比，尚显滞后。法律的不完善使得灾后的救援资金落实不到位，影响了对受灾地区的救援工作，不利于社会的稳定。当前我国政府需要解决的主要问题是巨灾保险立法问题。

(二)立法历程

1.美国农业保险法立法进程。联邦政府在 1938 年制定了《联邦农作物保险法》，并制定了“特别灾害救助计划”。补偿参与价格支持计划和收入支持计划的农业生产者是该计划主要的目标。1994年《克林顿农作物保险改革法》将“特别灾害救助计划”废除并且创建了巨灾风险保护机制。《农业风险保障法》在2000年获得通过，该法加强了对农业巨灾保险的保障力度。《农业法》在2014年获得通过，该法把农业援助灾害计划定义为永久资助计划。

2.中国巨灾保险制度立法进程。近些年来，政府非常重视农业巨灾保险法律制度设计，出台了一些关于农业巨灾保险的行政法规，但目前为止还是没有一部关于农业巨灾保险的法律制度出现。2009年《中华人民共和国保险法》获得通过，保险公司可以对危险单位的方法和巨灾风险安排进行分类。但必须向国务院保险监督管理委员会报告备案。《农业保险条例》在2013年开始实施，该法建议国家要为农业保险灾害风险分散机制建立财政支持。特别地，国家鼓励当地人民政府建立地方财政支持。2014年通过的国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见是为了建立巨灾保险基金和灾难再保险系统，促进逐步形成多层次巨灾风险分散机制。2017年，财政部发布的《城乡居民地震灾害保险特别储备管理办法》提出通过再保险等手段改善地震灾害风险分散机制。到目前为止，我国农业巨灾保险制度主要还是一个分散的制度安排，巨灾保险法还未建立起来。总的来说，中国的巨灾保险法律体系还处于起步阶段。

二、中美农业巨灾保险法律制度差异比较

(一)立法框架和完善程度

1.立法框架。联邦作物保险法规定联邦作物保险公司的建立，基本权力，公司人员，共有25 种作物保险，双重保险和限制种植，免税减免，资金储存和投资。

中国农业保险条例有总则、农业保险合同、经营规则、法律责任、附则共五章。

2.立法完善程度。美国关于农业保险的各种法律制度是由议会制定的特别立法，和传统保险法是独立的，互不影响。

我国在现阶段制定法律的条件还不成熟，暂时不能由全国人大制定法律，《农业保险条例》是由国务院制定的一种行政法规。

从以上可以看出，中国的农业保险立法框架相比美国比较简单，文章内容相比美国比较粗糙，缺乏具体细节，只能为农业保险提供最基本的制度供给。

(二)经营原则不同。美国的农业巨灾保险具有强制性和福利性质，农民只有在参与政府作物保险计划的情况下才能获得保费，税收和其他福利计划。

《农业保险条例》第三条规定任何单位和个人都不能利用行政权力，职务或者其他方式强制或限制农民参加农业保险。目前，中国在农业巨灾保险中采用自愿原则。

(三)财政补贴不同。美国农业巨灾保险中财政补贴完全由中央政府承担，主要通过巨灾超额赔款、保费补贴和税收优惠等方式，同时还制定了阶段性的财政专项费用补贴农业保险的计划。美国全额补贴农业巨灾险保费，以农作物的历史产量作为理赔赔付标准，通产实行的规则是农作物预计价格的55%。

我国的农业巨灾保险财政补贴由中央和地方政府共同承担。但是两者在承担的比例上会根据当地不同的规定而有所不同，一般由地方财政承担较大的部分。从我国的实际情况来看，商业保险公司基本上将巨灾作为免责条款，据统计我国商业保险公司对灾害的赔付率只有5%。究其根本，巨灾保险和普通商业保险的本质不同。巨灾保险具有公共性和政策性，我国现有的法律法规中并没有具体的规定，这就要求我们建立适合我国国情的巨灾保险法律制度来指导我国巨灾保险的发展，发挥巨灾保险应有的作用。

(四)政府角色定位不同。美国实行的是政府与市场结合的方式，政府并不直接参与经营活动，而是在其中扮演稽查者、监督者的角色，促进市场主体和其他风险管理公司一起分散农业巨灾风险。

目前我国在应对农业巨灾风险时主要是以政府灾后救济为主，社会捐赠为辅，政府大部分的作用发挥在灾后的救济上，而在灾前对防灾防损体系的建设方面发挥的作用。我国应对农业巨灾风险时长期依赖政府财政救济，其会对参与农业巨灾保险的私营保险公司产生挤出效应。

结语

农业面临越来越大的灾害风险，从美国巨灾保险立法和中国国情的经验来看，巨灾保险立法可以更好地了解巨灾保险的功能和定位。除了政府的主导参与外，还有必要建立并大力发展由保险公司，再保险公司，证券市场和巨灾基金组成的风险分散体系。还有必要明确覆盖范围，费率设置，保险模式，运营模式等。结合国际经验，结合中国农业保险发展历史数据，制定农业巨灾保险政府财政补贴标准。运用精算模型和精算理论进行论证分析，制定出补贴标准、补贴比例以及执行机构等具体细则。