(天津师范大学法学院 天津 300000)

一、行政允诺的一般理论

实践中，因行政允诺引起纠纷的案件层出不穷。但查阅行政法教材却鲜有行政允诺的身影。迄今，对于行政允诺的涵义，各路学者聚讼纷纭，尚无定论。例如闫尔宝教授认为行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方意思表示；①章建生教授认为行政承诺是行政机关为了实现一定的行政目的，依职权向相对人承诺未来的作为或者不作为；②还有学者认为行政承诺是行政法律、法规授权的其它组织通过公开的方式对社会作出许诺，相对人完成了其指定的行为后给予一定奖励的行政行为。③

纵观学者们的研究成果，虽观点各异，但大都反映了行政允诺应包含以下几个特征：(1)授益性。行政允诺的作出以行政机关刻以自身义务为前提，允诺在相对人达成条件后予以兑现，因此于相对人而言具有授益性特征。(2)单方性，即行政允诺由行政机关单方作出，无需与行政相对人达成意思的一致。(3)对象的不特定性，即行政允诺作出之后，行政机关并不当然负有兑现的义务，只有当行政相对人根据允诺内容作出一定行为并主张权利时，权利的主体才得以最终明确，这亦是行政允诺鉴别于行政协议的主要特征。

实践中行政机关提供的允诺形式多样，例如地方政府允诺招商引资后予以一定比例的奖励、警方悬赏提供案件线索、行政机关对相对人申请相关事项服务的期限进行允诺等。行政允诺激发了公众参与，提升了行政机关的办事效率，为市场主体营造了良好的营商环境。然而在实践中，有些行政主体置自己的公信力于不顾，诺而不践，失信于民，使得积极参与的相对人遭受不利影响，亵渎了行政允诺制度建立的本意。

在此背景下，作为优化营商环境的主体，行政机关应当着眼于为市场主体提供诚实守信的信用环境和公平公正的法治环境，传导最佳理念、方法和实践，将行政允诺的力量最大化，用最优的政务水平助力国家优化营商环境。

二、行政允诺中违法行为的案例分析

笔者通过在北大法宝网检索“行政允诺”，挑选出三个具有典型意义的案例进行切入。在这些案例中，行政机关为实现自己单方面的利益而采取的机会主义行为，凸显了行政允诺中易发的各种问题。本章将根据案例聚焦的争议点引介出行政允诺实践中的问题，并对之予以分析。

(一)案情引介

案例一：2000年4月16日，乐山市政府作出《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》(以下简称《通知》)，其中第三条允诺了对该项目投产后的税收减免和优惠政策。符合条件的新光硅业公司多次向高新区管委会(为乐山市政府派出机构)发函要求其按照《通知》规定支付税收返还款2072.72万元。后经法院审查，此条规定实际违反了国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》的第二条规定，且原被告均无证据证明第三条规定有任何法律规定作为支撑或是获得了有权机关的合法授权。故而此项允诺因内容违法，法院对其作出了否定的评价。

案例二：2004年7月26日，东台市富安镇政府和中共东台市富安镇委员会发布《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》，承诺对引进资金或设备超过1000万元的，给予5‰的一次性奖励。本镇居民陈增月经过多次走访洽谈，成功使注册资本金达1500万元的嘉能公司在富安镇落户。然而在陈增月多次要求富安镇政府兑现承诺时，其才发函回复，表明奖励需与落户公司的效益挂钩，提出在2006年底“经考核，若嘉能公司年缴纳税金400万元以上，即给予陈增月同志兑现奖金3万元”。最终法院认定原告完全符合文件规定，富安镇政府应依约兑现奖励。

案例三：2001年，丰县政府发布《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》，鼓励本县居民招商引资，允诺在项目竣工后按引资额的1%予以奖励；该通知《附件》规定“新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。”崔龙书等人响应上述号召，成功介绍徐州康达公司与县建设局签订投资建设协议。后崔龙书等人要求丰县政府给予奖励。但丰县政府所属工作部门丰县发改委却在涉诉后擅自作出《招商引资条款解释》，将“本县新增固定资产投入”定义为本地原有企业，以徐州康达公司是外省企业为由，认定崔龙书不符合招商引资条件，拒绝予以参照奖励。最终法院查明该《解释》是一审前未收集的证据，未予采纳；崔龙书等人的招商引资实际已经取得效果，故判决丰县政府应依法履行其奖励义务。

(二)问题分析

1.行政机关违法作出允诺

行政机关做出行政允诺行为必须建立在依法行政的前提之下，即行政机关作出的允诺必须在其具有裁量权的处置范围之内，不可侵犯公共利益，亦不得挑战法律权威。案例一中，乐山市政府以先征后返的方式减免企业税收的行政允诺明显违反了上位法的规定，与依法行政的原则相悖，导致内容违法。毋庸置疑，不具备合法性要件的行政允诺即使达成双方合意，也不应被支持。

2.行政机关滥用优益权

行政优益权是代表和保护公共利益的行政机关相对于“无辜第三方”的“合法权益”享有的一种优先权，它是行政机关履行行政职权的一种法律保障机制。④但行政机关若藉由保护公共利益滥用优益权，就有可能造成对利益相关人的实际侵犯。案例三中，丰县发改委的“补充”解释妄图达到为丰县政府逃避允诺义务的目的，却因属于对行政优益权的滥用翻了车。丰县政府以此为由拒绝践诺，实在经不住法律的“拷问”。

3.行政机关不履行允诺

行政主体基于促进本地经济发展或提高政务水平的需求作出行政允诺，却在相对人根据允诺内容对自己的行为作出安排和规划，投入人力物力财力后，公然违背允诺，是实践中最易出现的问题。如案例二中，富安镇政府本想逃避履诺义务，后经当事人多次要求后，才勉强提出“附条件”履行，这显然违反了诚信政府的要求。再如案例三，丰县政府为不履行允诺竟对关键内容作出不合理解释，致公民合法利益与自身形象于不顾。政府言而无信的行为将不可避免地损害行政相对人的预期利益，使行政允诺的效用大打折扣。

政府塑造公信力需要日积月累，逐步取得公民的信任，但使塑造起来的公信力垮塌却只需要一夜间。⑤政府在行政允诺中的违法行为乱象丛生，势必会降低行政允诺的实际效用，损害政府的形象。

三、行政允诺中违法行为的根源探究

(一)政府信用观念薄弱

政府信用观念的薄弱是政府给予不合理允诺的风险来源之一。由于缺乏正确观念的指引，政府在允诺拟定时即有违约风险，为了实现GDP的片面增长，部分地方政府官员通常要寻求一个看似合情合理的名目来掩盖各种大规模重复建设的实质内容。在利益驱动下，他们漠视本地区或者本单位的实际情况，轻易做出一些宏大空泛、不切实际甚至超越现行法律规范的行政允诺来吸引投资者，这种狭隘的政绩观下的允诺结果必定是不如人意的。

(二)相关立法规范缺位

虽然行政允诺在我国实践中已“遍地开花”，但目前尚未构建完善的行政允诺法律体系，除了《关于规范行政案件案由的通知》与《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见的通知》两部规范稍微涉及行政允诺之外，更为具体的法律规定却付之阙如。行政允诺在法律上的“真空”状态，导致行政主体缺乏法律的依据和约束，实践中极易引发滥用优益权甚至违法允诺的情形。囿于行政允诺的法律规则尚处于缺位状态，法院缺乏统一的评判标准，所呈现的裁判方式也不尽相同。

(三)监督救济机制不健全

任何权力都存在被滥用的可能，行政权亦如。不可否认当前行政允诺的监督救济机制并不完备。正是由于监督的弱化，使得行政主体肆意侵犯相对人的权益，“敢于”违背允诺。例如新闻媒体经常对行政允诺的政策措施及具体内容进行报道，对事后是否履行及责任追究等却较少提及，监督力度不够。至于行政允诺的救济途径，制度的缺位使相对人无从知晓更很少运用。因此唯有健全相关的体制机制，才能保障相对人真正获益，行政允诺的功能方可得以实现。

四、优化营商环境视角下行政允诺的治理路径

如上文所述，实践中的行政允诺存在诸多问题，与其相关的纠纷也日益增多，对行政允诺进行规制已刻不容缓。营商环境优化背景下的行政允诺，要将诚信体系的建立和法治环境的营造摆在重要位置，从立法、执法和法律救济三个方面进行改善，维护行政相对人的合法利益，打造各行政主体之间互惠共赢的局面。

(一)建立行政允诺的立法保障

行政允诺的制度价值在于为行政机关提供灵活的治理空间以应对多变的行政任务，因此立法层面不必也无法事无详尽地加以规定，只要达到为行政机关提供宏观指引的目的就可。我们可以在正在着手制定的《行政程序法》中肯定行政允诺作为一种特殊形态的行政行为的性质，甚至将其上升为行政法上的一种制度，使行政允诺依照相关的制度规则而为之⑥，同时对其涵义进行厘定，明确行政允诺的制定原则、制定机关、表现形式、生成程序等。如此，有了清晰的立法规范的“大方向”指引，填补了我国在行政允诺制度上的法律空白，方能充分发挥行政允诺的制度优势，有效的将行政允诺行为拉回到正确的轨道上来。

(二)提升行政允诺的执法效能

1.行政允诺的基本原则

首先，依法行政原则是行政允诺应当恪守的首要原则。行政机关应当在“最好政府，最多给付”的现代行政理念的指引下，主动运用行政允诺实现行政目标；但同时，行政允诺必须坚持依法行政原则，行政机关在其裁量空间内运用行政允诺时，仍应做到主体合法、权限合法、内容合法、程序合法等。

诚实信用原则是行政允诺应当遵循的又一基本原则。行政机关在允诺和履诺的过程中，应秉持诚信原则，言行一致，严格规范行政优益权的行使。行政机关作出行政允诺后，应承担起确保允诺顺利进行的职责，中途不得随意对关键内容作出违背允诺初衷且无事实根据和法律依据的解释；若出现换届选举、政策调整等可能影响允诺实现的因素，应及时告知相关当事人并给予赔偿。

2.建设诚信政府

俗语有云：“政莫大于信”，诚信是政府赢得人民拥戴的基石，是优化营商环境的题中之义。事实上，行政允诺制度与诚信政府的建设息息相关、相互促进，运行良好的行政允诺制度是诚信政府建设的重要一环，诚信政府的建立助力行政允诺制度的发展。因此，行政机关在允诺中应做到有诺必践，确保行政允诺行为的持续性和稳定性，发挥好政府的示范和表率作用。首先，行政机关应充分论证允诺实现的可能性，并在法律法规的范围内审慎作出；其次，行政机关应公开允诺的具体内容及作出的程序性过程，充分接受人民群众的监督。最后，政府应注重工作人员诚信观念的培养，适当引入追责机制，提高失信成本。

(三)健全行政允诺的救济体制

行政允诺纠纷发生后，行政相对人寻求司法机关的救济途径已基本没有阻碍。但形式灵活的行政允诺亟需多元化的纠纷解决机制为其保驾护航。除可以诉诸于行政诉讼外，还应赋予行政相对人更多的的救济选择：1.行政复议。行政复议侧重于纠纷的内部解决，具有简便、快捷、费用低等优势，相对而言，作为被申请人的上级机关，行政复议案件的审理机关更熟知允诺的运作过程，由其对允诺内容的正当性进行内部审查，有助于尽快化解行政纠纷。2.行政赔偿与补偿。如上文所述，行政允诺可能因内容违法存在无效的风险，为充分保护相对人的合法利益，当行政机关因主观原因未能兑现允诺，相对人和利害关系人可要求其给予行政赔偿；若因政策调整或客观条件发生变化，行政机关应依法给予一定的补偿。3.调解。行政允诺是政府基于行政管理需要自愿让渡部分权利给相对人，相对人基于自愿作出相应的活动，其更多体现的是管理与服务的融合。行政诉讼与复议固然能及时解决纠纷，但实现各方利益最大化、缓和双方矛盾才应是行政允诺纠纷解决的价值所在，故应秉承能调则调的原则，将调解置于纠纷解决的全过程。

优化营商环境是一项没有休止符的工程，在此背景之下的行政机关更应审慎允诺，充分发挥政府在营造良好营商环境中的主体作用。行政机关唯有有诺必践，让政府的允诺掷地有声，方能为各市场主体的发展形成良好的格局，不断培育社会力量、企业主体参与营商环境建设的动力，共同促进营商环境的建设。

【注释】

① 闫尔宝.行政允诺行为详论[J].山东审判(2):25-28.

② 章剑生.行政法与行政诉讼法[M].2014.

③ 李玉敏,陈志力,蔡靖.行政承诺案件的性质及审理对象[J].法律适用,2003(12).

④ 王芳.行政优益权行使的正当性及限制[J].广西政法管理干部学院学报,2013(05):109-111.

⑤ 陈易飞.行政允诺制度的构建——以“黄银友、张希明诉大冶市政府、保安镇政府”案为视角[D].2016.

⑥ 关保英.行政承诺不反悔论[J].河南财经政法大学学报,2013,28(5):1-12.