(中国林业科学研究院 北京 100091)

一、引言

为了加强行政事业单位内部控制体系完善和制度建设，财政部于 2012年 11 月发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)，并于 2014 年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位正式实施，这是我国全面提升行政事业单位管理水平的重要举措，也是建设法治政府和服务型政府的重要制度安排，标志着我国行政事业单位内部控制体系建设进入规范化发展阶段，为行政事业单位内部控制建设指明了方向。到目前为止，《规范》已实施五年多时间，行政事业单位推进内部控制建设初见成效。但由于行政事业单位数量庞大，内部控制法规体系建设起步较晚等诸多原因，造成《规范》在执行过程中不可能一蹴而就，还存在很多问题，需要不断地总结经验、与时俱进、不断完善。本文就目前行政事业单位内控体系建设中存在的主要问题进行分析探讨，并提出解决方案。

二、行政事业单位内部控制体系建设中存在的主要问题

(一)领导重视不足，内部控制实施人员的意识淡薄。

表面看来，内部控制是一系列的规章和程序，但这些制度和程序归根到底都是由人建立与执行的。从这个意义上来说，各单位内控意识是决定其内控水平高低的重要因素。行政事业单位内部控制的一个重要方法是不相容岗位分离，即通过合理设置关键岗位，划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。这个机制能否发挥作用，关键是这些岗位的工作人员能否秉承内部控制理念，真正负起责任。但部分行政事业单位领导和职工内控意识淡薄,职工认为内部控制离自己很遥远，是领导的事，工作不负责任，不能及时发现问题，造成本环节的内部控制失效;领导对自己该承担的内部控制责任认识不足，认为既然成立了内部控制机构，就可以当“甩手掌柜”，内部控制的相关责任全部甩给内控机构，出现对需要领导审核把关的事项不认真调查核实，随手就签等现象。

(二)内部控制制度不健全。

行政单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。制定内控制度是以实现控制目标来防范和化解风险的重要手段，也是建立健全内部控制体系的基础性工作。现实中，很多行政事业单位未结合其自身经济活动特点建立健全内部控制制度，或虽建立了内部控制制度但并不完善，未能实现对所有关键风险点的控制。比如，在资产清查时经常会发现有些单位应收款项长期挂账、找不到债务人，无法收回，就是由于没有建立健全债务管理制度，与债务人长期不对账，不催还，单位领导或相关人员变动后，管理脱节，形成坏账。或者单位在制定制度时搞形式主义，应付上级检查，把其他单位的内控制度直接照搬过来，造成制度不具可操作性，从而达不到风险防控的目的。或者有些单位在制定制度后就束之高阁，万事大吉，长期不对制度进行跟踪修订，造成制度老旧，不能与时俱进，满足不了单位发展的需要。

(三)内部控制制度执行不到位

有些行政事业单位虽已制定了较为完善的内部控制制度，但未建立内部控制关键岗位责任制和关键岗位工作人员的培训、评价、轮岗等机制，未定期对内部控制关键岗位工作人员是否具备相应的资格和能力作出评价，形成了内部控制关键岗位工作人员有权力却没责任、无论是否胜任都可以占据内部控制关键岗位、一人长期占据某一内部控制关键岗位的局面，导致内部控制不能有效发挥作用。

良好的内部控制制度，如果没有采取有效措施持之以恒地把制度落实到经济活动之中，没有把责任落实到人，未能通过制度的执行实现对经济活动风险的控制，内部控制制度只能是形同虚设。

(四)监督机制未发挥应有的作用

内部监督是内部控制得以有效实施的保障，在建立和实施内部控制的整个过程中，都离不开内部监督，内部监督帮助领导层预防、发现内部控制设计和运行中存在的问题和薄弱环节，以便及时加以改进，确保内部控制系统能够有效运行。但有些单位完全依赖外部审计监督，未建立内部监督机制，没有设立专门的机构或人员对内部控制制度执行情况进行检查，也没有对内部控制关键岗位工作人员履行岗位职责情况进行日常监督，缺乏对内部控制制度执行的刚性约束。或者内部监督缺乏独立性和权威性，流于形式，造成内部监督达不到应有的效果。

三、加强和改善行政事业单位内部控制体系建设的对策

(一)营造良好的内部控制氛围

一个单位内控效果如何，关键在领导。单位领导对单位内部控制的建立健全和有效实施起重要作用。单位负责人要把内控当作自己的本职工作，发挥主导和垂范作用，以自身的优秀品格和踏实的工作作风，带动整个团队，重大事项由集体决策，严格按程序办事，自觉遵守内控约束，做单位内控建设的推动者、守护者。

加强内部控制知识培训与学习。“工欲善其事，必先利其器”，内控知识是做好内控工作的武器，行政事业单位应通过实地培训、网络培训等形式，对全体职工进行内控知识轮训和考核，将考核结果与职工业绩评价挂钩。政府主管部门定期举办内控研讨班，加强各单位的横向交流与合作，共同提高内部控制水平。让内控管理成为人人自觉的常态。

(二)建立健全内部控制制度

行政事业单位应依据风险评估确定的风险点，建立内部管理制度，定期对已建立的内部控制制度进行再评价、再完善，从制度层面实现对所有关键风险点的控制，实现对经济活动的全面控制。

第一，系统地制定涵盖本单位经济活动的全过程的内部控制制度。即对本单位各类经济活动的业务流程进行梳理，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略。在此基础上，按照《规范》要求建立预算、收入、票据、支出、债务、采购、资产、建设项目、合同、内部监督等内部控制制度。

第二，不断修订完善内部控制制度。内控制度建立之后，应定期进行修订与完善，以达到不断提高内部控制制度执行的效率和效果。为此，单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节。通过自我评价，评估内控制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，从而进一步改进和完善内控制度。同时，单位要将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。

第三，建立健全内部控制关键岗位责任制。确定内部控制关键岗位，明确其职责和能力要求，定期对内部控制关键岗位工作人员的胜任能力和工作成果进行评价，对不能胜任的人员及时作出调整，建立内部控制关键岗位工作人员定期轮岗制度。

(三)采取有效措施保证内部控制制度的贯彻执行

有效的内部控制不但要有完善的内部控制制度，还要采取措施加以实施和有效执行。

首先是建立和完善风险评估机制。风险评估是内部控制的重要环节，应建立和完善风险评估职能机构和风险评估机制，成立以单位领导挂帅的风险评估小组，作为开展风险评估工作的专门职能机构，实施风险评估具体工作。同时，应当建立确保风险评估小组职能有效发挥的定期评估和报告制度，将经济活动风险评估结果形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

其次是建立内部监督机制。内部审计是实现内部监督的重要机制，在单位内控建设中发挥着不可替代的作用。内部控制所要求的日常监督、专项监督等工作都是由内部审计来完成。要设立专门的内部审计机构，配备专业人员，明确其承担内部控制监督检查的职能，保证内部审计机构具有较高独立性。内部审计对内部控制制度执行情况进行定期检查，检查结果与干部绩效考核挂钩，避免内部审计流于形式。

再次是加大外部检查作用。财政部门应加强对各行政事业单位内部控制制度建设与执行情况的检查监督。通过检查，督促各行政事业单位建立健全内部控制制度并采取有效措施保证其贯彻执行。

(四)运用大数据加强内部控制建设

行政事业单位充分运用大数据来加强内控管理，是信息化时代的趋势。充分利用大数据的有力支撑，加强行政事业单位的内控建设。在控制环境方面，利用大数据有效链接行政部门、财务部门、业务部门、审计部门等各职能部门协调内控，形成相互制衡的协调控制模式；在风险评估方面，大数据显著提升了风险评估的准确性，以大数据分析对单位管理层决策偏好进行准确把握，合理降低管理层由于惯性决策而导致的决策风险；在控制活动方面，运用大数据针对控制技术、控制措施、控制效果进行实时分析，使单位控制活动更加智能化，降低控制活动风险与成本；在信息与沟通方面，运用大数据借助物联网、ERP、OA等信息化平台以及互联网、人工智能等技术支持，加快单位内部控制的信息化建设步伐；在内部监督方面，运用大数据精准、全面分析内部监管的风险区域，传统抽样检测中的风险漏洞在大数据检测中得以弥补，同时大数据的实时性和结构化特征可以支撑内部监管流程的动态建设与完善，以及监管流程的及时反馈与纠正。

四、结语

在决胜全面建成小康社会的关键时期，代表党和政府履行相关职能的行政事业单位承担着重大的历史使命，内部控制作为行政事业单位的一项重要管理活动和制度安排，必将成为行政事业单位内部治理的基石。内部控制规范与否，决定着行政事业单位的管理水平以及提供公共服务的质量和效率。加强内部控制建设，构建良好的内控体系，对全面提升行政事业单位综合管理水平，预防贪污腐败，保证公共资金分配的公平公正，防止公共资金使用中的损失浪费都具有重要的意义。各行政事业单位应该在执行《规范》的实践中摸索出一套适合自己的内部控制体系，不断提高内控水平，才能适应形势发展的需要，更好履行党和政府赋予的职能。