(西北师范大学法学院 甘肃 兰州 730000)

一、问题的提出

自2006年十届全国人大四次会议通过“十一五”规划纲要提出促进区域协调发展后，在我国发达地区之间逐渐开展区域一体化发展的格局。区域协调发展有利于整合区域资源，有利于解决地区之间发展不平衡的问题，利用强城市群带动弱城市群，为不同的区域在经济以及管理上注入了新的活力。在这些年不断的开展区域一体化发展的实施中，我国京津冀、长三角、粤港澳已逐渐形成一体化的区域，这种现象不仅停留在经济的层面上，还表现在立法层面，区域之间未解决跨区域的问题以及需共同管理的事项，出现了合作进行立法的现象，这是经济发展必然所导致的结果，体现了区域协调的内外在发展的一致性和协同性。产生这种现象除了经济之间的联动性最主要与我国的行政管理模式有关。我国在建国之后一直实行单一制，各行政区根据自己区域内的事项进行，这就导致不同省份在招商引资、人才引进、城市管理、环境保护等方面存在差异性，影响区域之间的协调发展。为突破如此地方利益、市场割据的现象，区域主体之间共同进行协商立法，来解决共同事项。这虽然与我国原有的立法有所不同，但经实践的检验，区域协调发展离不开协同立法为其保驾护航，区域协同立法不仅能够提供区域主体间的协商途径，而且能够保障协同战略的实施。但是，在目前的现状中，区域协同发展对经济的发展贡献颇丰，关注焦点一般都侧重经济和社会层面，在立法层面鲜有关注，但是随着区域协调的战略逐渐在我国地区之间开展，区域协同立法所出现的问题日渐凸显，所以现阶段针对区域协同立法存在的问题，有必要加以思考并提出应对的策略，为区域一体化发展提供保障。

二、区域协同立法的现状分析

(一)协作立法主体多样，这与我国立法权的配置有关，自1979年地方立法权不断地下放，截至目前，设区的市也有着部分立法权。区域之间的合作立法主体，不乏有地方人大及其常委会共同联合、地方政府之间还有有关部门进行合作立法，但都是横向同一级别的立法主体合作，建立专门的区域立法机构或者建立松散型的区域立法联席会议。

(二)协同立法主体之间联系密切。例如协作立法最多的沪、苏、浙、皖四个省市，这四个行政区都位于我国的长三角地区，也是我国经济发展较快的地区，基于同样的发展环境和经济差异不大的情形下，共同探索和深化通过立法协作推动区域的协调发展，节省立法资源，提高地方立法质效。

(三)协作内容主要是环境治理方面。忽略沪、苏、浙、皖四个省市在交通运输和知识产权方面的协作立法，可以看出其他地区最主要的协作立法内容是针对环境治理，例如在大气污染、水资源污染方面，在环境治理方面主要突出的就是北京、天津、河北三地的协同环境治理。

(四)区域协同立法的形式主要有统一型立法，即针对共同问题进行共同立法，制定内容统一；互补型立法，即共同合作立法，在内容上既有统一，也有根据其他因素有所差异；松散型协同立法，区域之间针对问题进行共同的协商，在统一的立法精神下，人大或者政府进行分别立法，恩施自治州与湘西自治州即此种形式。

三、区域协同立法的存在的问题

区域协同立法作为近几年在立法中的创新方式和热点话题，对传统的立法体制带来冲击，同时也带来了一些理论与实践上的问题。

(一)区域协同立法缺乏上位法为依托

区域协同发展是十八大与十九大提出的促进区域之间协调发展的主要方略，是国家治国理政的政策。当一个政府公开的提出一项政策时，并认真地着手执行这项政策时，政府官员(起草者)便迟早将这项政策起草是政府官员必须所遵循的规则。这就是说，除法律外，政府便没有什么方法实施政策。①地区之间为了方便对政策的执行，将政策转变为法律来实行，这在国内外也是一种很普遍的现象，我国区域协同发展政策众多。到目前为止，针对区域性协同立法十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对区域立法工作进一步的作出指示，加快区域之间立法协作之外，我国宪法和法律都未正式对地方立法作出一定的明确性规定，目前宪法法律既没有规定区域不能协同立法，也没有规定区域可以协同立法，更没有规定区域如何协同立法，以及协同立法的职责边界。②对于区域协同立法的机构和程序设置以及事项范围就更没有相关的规定。就比如“区域”来说，由于没有明确对区域进行界定，目前区域立法中，“区域”既有明确的省市，又有跨省市不明确的长三角一体化、西部大开发等区域，还有省级以内的城市群区域，出现多样化的区域，极不利于我国立法体制的建设。此外，冯玉军学者也提到：“目前，包括《立法法》在内我国均对京津冀地区协同发展等区域发展的重大利益问题予以立法规范，当区域发展立法涉及重大事项和重大利益调整时，需要通过国家立法予以协调解决，目前这方面的国家立法尚属空白。”③

(二)立法理念与传统立法存在不一致

区域协同立法与传统的立法本质上有着相同之处。但是从上文现状分析中，可以看出区域协同立法与我国传统的行政区划内的立法理念有着诸多不一致。一是在立法主体上，传统的我国立法主体是以各行政单位为主，各地区针对自己管理的单一事项进行立法活动，而区域协同立法是特定的区域根据共同管理的事项进行协商立法；二是在立法价值上，原有的地区立法是追求地区效益的最大化，通过立法来实现本地区的秩序的稳定和高效的发展。在区域协同立法是为了为区域的发展塑造一个良好的环境，促进区域整体的协调发展；三是在运行制度上，在区域之间进行共同立法，其在实施过程中，针对同一立法事项，区域之间协同联防联治，避免出现“搭便车”现象的发生。

(三)对区域协同立法的认知度不高

目前从我国区域之间的立法范例不多，除了缺乏上位法依据和理念的不同之外，区域之间文化、环境、治理等因素，使得区域协同立法在协商过程中无法达成一致，主要原因是对目前区域协同立法产生的效益认知不够。行政区域之间由于长时间的行政分割，导致形成地方保护主义的存在，以地方利益为大。而区域协同立法的模式的制定和实施是建立在区域内各地方立法机关对于区域内共同利益的高度认同基础上，即认为以区域协同立法为基础的区域公共问题协同治理方式的实施会为其带来巨大的治理效率，促进本区域整体社会福利水平的提高。④地方之间由于各自的利益，在区域协同立法过程中，难以割舍各自的利益，无法达成共同利益。但是区域协同立法所产生的效益不仅仅是在立法层面，通过区域协同立法，区域合作可以共同为发展事宜提供路径，开通发展中的障碍，开创新的经济布局和“板块”，不断多角度、多方位的去实现一体化的发展，提高整个区域经济带的发展。地区之间由于长期的自我利益实现，导致地区之间的发展极不平衡，而区域协同的目的不仅是建立区域经济，更是希望通过成城市群经济的影响区带动周边城市的经济，提升我国经济发展的质量。另外，由于立法权的下放，立法数量不断增加，各地区在执行具体法律和法规时，为了方便管理，不断的进行立法活动，地方立法数量急剧增加。在如此的发展之下，不仅影响地方立法的质量，而且立法还要进行调研、起草、审议等一系列的程序，既耗费物力、人大，也浪费司法资源。而各地区之间针对共同管理事项，进行共同协商，共同立法，在一定程度上可以提高地方立法质量，节省立法资源。

(四)区域协同立法缺乏立法原则、立法机制以及立法程序的研究

从现状分析可知，区域协同立法最早是于2006年东北三省签署协议的方式共同立法，2016年“十三五”规划明确提出“推动京津冀协同发展”之后，京津冀地区为防治大气污染，进行协同立法之后，学界对区域协同立法的广泛关注明显提高，但是对于理论深度不断地拓深，但对于具体的区域协同立法的原则、机制以及程序设置欠缺探讨。针对长三角区域环境保护的一体化，孟涛(2008年)提出建立长三角地区的立法协调机制、整合长三角地方性法规、推动地方环境保护执法合作和协调；⑤冯颖、袁素娟等(2014年)年在借鉴国内外区域经济一体化的经验基础上，从立法机制、协作机制、人文环境三个方面推进京津冀区域一体化的发展。⑥冯玉军(2019年)主编《京津冀协同发展立法研究》正式出版，理论篇收录23篇学术论文，着重从理论上对区域立法协同的困境与出路、区域环境立法、城市立法的理想模式等理论问题进行研究，实践篇集合京津冀有协同立法经验的工作者对协同发展立法实践制度和深入研究做了系统的阐述。⑦但是，从以上的研究范例中可以看出，学者多关注京津冀、长三角等地区的立法情况以及问题，缺乏对区域协同立法整体性的研究，对区域协同立法原则、立法机制以及立法程序缺乏深入的研究。

四、完善区域协同立法的建议

经济的发展，引发区域之间的共同问题的出现，随着国家不断促进区域之间协调发展战略的实施，区域共同立法的问题解决是迫在眉睫，在区域协同立法的顺利进行下，也才能更好实现区域之间的发展障碍，共同实现区域最大的福祉。

(一)遵守现有立法原则

区域协同立法虽未有宪法法律等上位法对其立法过程的具体规定，但还是在我国现行单一制之下进行的立法活动。首先就是要遵循基本立法原则。区域之间协同立法是在突破空间上的限制进行联合制定法规或规章，与我国传统的立法模式存在差异。因此，在立法过程中，虽缺乏上位法对具体的制度性依据，但是还是要遵循我国原有的单一制下基本的立法原则，在不抵触宪法、法律、行政法规等有关的规定时，可以结合区域特色，制定突出区域特色的，可在本区域共同执行的规范。其次，还可以结合整个区域的特色和政策的引导下，遵守新的立法原则。例如：有学者提出，基于不同行政区域中，由于在资源配置，环境治理投资、经济发展有差异的区域，在责任设定方面实行“共同但有区别”责任原则。

(二)建立学习交流机制和会议协商提高对区域协同立法的认知度

在区域一体化发展过程中，区域之间的差异性以及多年来形成的地方保护主义等矛盾是不容忽略的。区域协同立法尽管是一个立法层面的问题，但更从本质上视为区域一体化的发展服务。区域立法主体之间由于缺乏对区域立法的认知，在地方利益的驱使下，难以难以达成共同的认知，需要依靠一定方式予以解决。因此，为达成共同的认知，首先就是要建立不定期的磋商机制。京津冀地区环境协同治理与长三角地区目前在区域协同发展中，发挥着主要的引领作用。长三角地区在近几年已经逐渐形成了省级领导定期会商机制、常务副省长主持的座谈会机制、各地市长参加的协商会机制以及部门和行业间的合作机制。⑧可见，频繁的交流以及主要负责人之间的协商机制，对区域之间矛盾的消除和共同利益的达成有着一定的促进作用。另外，在协商会议期间，也可以引进民主协商的机制，除了有关部门的负责人和立法机关以外，还可以吸收当地高校研究者或者学界专家共同进行协商，采取公开、透明的形式，让公众积极参与到立法活动中，集思广益，不仅体现民主、科学的立法，还有利于提高对协同立法的质量。

(三)建立信息化区域协同立法交流平台

在地方立法过程中，时常会出现地方立法之间出现交叉重复性、矛盾性的立法，在区域协同立法过程中，可以建立信息化的平台去解决立法产生的冲突。借助多媒体、网络等现代先进的设施，在共同进行区域立法的人大或者政府之间联合建立一个信息交流平台。立法主体之间可以在会议协商之外，在平台之上，对各地区基于实地调研，具体立法现状等实现信息共享，进行信息的整合和调试，区域在立法过程中相互之间可以借鉴、吸收好的经验，分享立法成果。

(四)完善区域协同立法程序性的机制

区域协同立法在关注实质性内容时，也要关注区域协同立法的程序性机制。首先，立法主体必须是有立法权的主体，立区域协同立法主要有区域之间的人大和政府共同协商立法，还有就是组成专门的立法小组，对于立法小组的立法权该如何获得，因此，有学者建议由全国人大及常委会在区域协同发展的区域授权立法权，让其可以根据区域的共同意愿进行立法，或者是更改《立法法》来让区域立法主体获得立法权。通过这种方式赋予区域立法主体立法权，并可以界定区域协作的主体范围，使得区域协同立法具有合法性。其次，对于区域之间的争议的解决，可以借鉴国外的制度，设置区域协调委员会。在欧盟立法程序中，设置了针对解决成员国有异议的法案专门的调节机制，例如，立法程序中的调节委员会；协调美国区域内政府间的合作的机制是由县、自治市以及特区组成的区域委员会或联合会。虽然在各个地区区域协调机构名称不同，但其发挥的法律效力是一样的，但在其借鉴国外的做法同时，对于区域协调委员会的地位以及职能的定位，也是目前在我国区域协同立法过程中应妥善建构的。

五、结语

区域协同立法对区域协调发展是而言是“顶层设计”，合作立法可以为区域协调发展提供协商和打通渠道的作用，不论是已经发展的京津冀、长三角、粤港澳还是以后陆续建设的珠三角地区，区域协同立法在区域一体化的建设中都有着不可或缺的重要作用。区域协同立法在国际上已不是一个新的话题，但是对于我国的协调发展而言，是立法上的新举措。对于在我国长期的单一制下，不仅要对区域协同立法带来的机遇和挑战要进行合理的应对，还要考虑其可能所带来的区域政治的划分弊端，做好相应的制度性设计，使之为我国的发展做出突破和重大的提升。

【注释】

①陈光：《区域立法协调机制的理论建构》，人民出版社2014年版。

②刘平：《立法原理、程序与技术》，上海人民出版社2017年版。

①参见 安·赛德曼，罗伯特·鲍勃、那琳·阿比斯卡：《立法学理论与实践》，刘国福、曹培等译，中国经济出版社2008年版，第13页。

② 参见刘松山，《区域协同立法的宪法法律问题》，《中国法律评论》2019年第4期。

③参见李卓谦：《为区域协同立法“护航”》，《民主与法治时报》2019年2月28日oo8版。

④ 参见罗俊杰、易琳：《区域协同立法博弈分析》，《时代法学》2009年第2期。

⑤参见孟涛：《长三角地区环境保护立法协调问题研究》，《社会科学辑刊》2008年第4期。

⑥ 参见冯颖、袁素娟、申志永：《京津冀区域一体化法制环境构建》，《农业网络信息》2014年第6期。

⑦ 参见李卓谦：《为区域协同立法“护航”》，《民主与法治时报》2019年2月第008版。

⑧ 参见王娟、何昱：《京津冀区域环境协同治理立法机制研究》，《河北法学》2017年第7期。