王学梦

(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)

“协同治理”是近年来在社会治理领域被政界和学界广为借用的一个概念。“协同”概念本由德国物理学家赫尔曼·哈肯首创，是指“整个环境中的各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系”[1]。受此影响和启发，一些西方学者后来把协同思想引入社会学和社会治理的研究，形成了社会治理中强调跨部门、跨组织、扁平化、多主体合作和参与的协同治理理论。中国学者田培杰认为，协同治理是“政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任的过程”[2]。联合国全球治理委员会给出的定义是，“协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排”[3]，这一定义得到多数学者的认同。

受协同治理理论的影响，作为一门新兴专业的社会工作凭借其技术化、职业化和功能性优势，逐步进入决策层视野，以期将其繁育成为协同社会治理创新的建设性力量。社会工作协同社区治理，是指为应对国家现代化和城市化进程中出现的各种社会矛盾和挑战，在政府行政管控和社会管理之外，以社会工作为理论支撑和操作工具，通过建构党委政府简政放权、政社各方有机团结、各类主体自发参与的社区支持体系，不断软化政社关系、化解社会矛盾、巩固基层政权、释放社会活力，自下而上推动国家治理体系和治理能力现代化的一种制度安排。2006年以来，以民政部为主要代表的政府部门密集发布各类社会工作政策文件，积极推动社会工作协同社区治理服务创新。因而，社会工作协同社区治理的机制及其绩效，已成为学界高度关注的一个理论和现实问题。

为了有力回答这一问题，本文选取了浙江省H市和J市的经验实践作为大样本，借助政策文本检索、半结构化访谈、小组座谈等方式，搜集了浙江省两地社区社会工作的发展现状、组织领导、政策支持、部门设置、人才培养和观念认知等大量信息。田野访谈中，研究者按1∶1∶1∶1∶1∶1比例，分别对市、区、街道、社区、社工机构、社区居民6个层面相关负责人展开调研，基本覆盖了各类人群。实际访谈人数H市41人，J市28人，市、区层面突出本地文件解读、政府购买服务、资金投入、观念认知等，街道、社区、社工机构、居民层面突出发展现状、主要困境、互动关系、服务满意度等。在综合政策分析和田野观察的基础上，笔者尝试透过社会工作自上而下、自外而内的社区介入情境，省视其背后的运作机制和深层困境。

一、社会工作协同社区治理的运行机制：党政协同、政社协同和社社协同

围绕协同治理理论，国内学术界大致形成了邓正来的良性互动说[4]、唐士其的“强国家—强社会说”[5]、黄宗智的第三领域说、常宗虎的“强国家—大社会”模式[6]四种国家与社会的关系模式。这些关系模式的基本价值预设是党委、政府与社会是一种相互依附、互惠共生的关系。在这些关系中，最为基础和关键的部分是社会治理的协同机制。社会治理协同机制是一个庞大而复杂的系统工程，包括社会治理的协同主体、协同客体、协同手段、协同动力、协同目标等基本要素[7]。还有学者认为，社会治理协同机制需要“理顺政党、政府、社会组织、公民个体之间的协同合作关系，积极构建权力、资源、利益、价值、信息‘五大’整合协同机制，全面创新社会管理体制，推动社会主义和谐社会的建设与发展”[8]。

由此可见，作为社会治理协同机制的有机组成部分，社会工作协同社区治理是不同部门、领域的参与方采取集体行动的过程。这一过程本质上是社会治理中不同层级、不同主体、不同力量的关系建构和利益博弈，各相关主体良性协作关系的形成不仅受制于宏观或中观的体制环境，还有赖于社区良性协作平台和协作规则的微观建构。在其理想状态上，通过各类社会治理主体的组织、协调、合作、互动，有效整合社会资源，社会工作能够促成政府治理力量与社会治理力量互动的社会治理网络。在这一社会治理网络中，具有协同主体的多中心性、协同关系的团结性、协同结果的扩大性[7]等特质。

故而，依据社会治理协同机制的精神要核，本文将着重以社会工作协同社区治理的三个关键行动主体——党委、政府、社区作为观测窗口，借助纵横结合的网络分析法，对其内部互动关系和权力结构加以透视。也即是说，社会工作介入社区治理存在于一个由纵向权力线和横向结构线互为交织关联的社会组织系统中。在这一组织系统中，党政协同、政社协同和社社协同共同组成了一幅社会治理的重层结构图景。具体而言：其一，在纵向权力线上，社会工作与社区治理作为社会治理结构的两元，体现了党政协作和政社协作机制问题。党政协同，即党委组织领导与政府行政决策之间的内在一致性和统一性，突出表现在地方社会工作人才培养的激励机制和发展战略上；政社协同，即政府相关职能部门对社会工作和社区治理的理念认同和行动策略，包括政府层面的组织机构设置和政府对于社区层面的组织管理模式(社区党组织、居委会、居务监督委员会、公共服务工作站之间的内在关系)，它们将从体制环境上影响到社会工作能否成功有效地嵌入到社区治理中。其二，在横向结构线上，社会工作与社区治理作为社区组织结构的二元，体现的是社社协同机制问题。社社协同，即社会工作与社区治理之间的协商共治和互动关系建构，主要表现在社区居委会、社会组织和社会工作者之间的联动共建，特别是社会组织和社会工作者参与社会治理的能力和水平上，在其实质内涵正是国家和地方政府广为倡导的“三社联动”发展理念。

二、治理机制转型：社会工作协同社区治理的地方经验概览

浙江省H市和J市作为全省社区社会工作发展的先行市，在优化机构设置、打造专业队伍、发挥专业作用方面做了大量的探索和努力，推动了社会治理理念由政强社弱转向政社双强、治理网络由纵向为主转向纵横结合、治理主体由一元主体转向多频共振、治理机制由粗放管理转向精细治理的改革转型，为社会工作协同社区治理提供了地方经验。H市和J市在社区建设和社会工作领域几乎同时起步，但受地域、政治、经济等因素影响，最终呈现出不同的发展路径。就其演进轨迹来看，2008年，两地同步启动了社会工作机构设置和社区组织架构改革，这也成为两地社会工作发展的一个重要分水岭。

(一)党政协同：两地社会工作介入社区治理的人才培养

社会工作作为国家的一项宏观社会福利政策，既是预防和化解社会矛盾、实现社会公平公正的“助推器”，又是公民有效应对现代社会风险、实现自我增能的“减压阀”。而作为一项“为人”和“对人”的社会工作，专业能力是其安身立命之本，人才培养则处于中心环节。因此，中国社会工作的建制化过程首先是党委和政府对社会工作人才的战略规划。在这一战略规划中，中央早在2006年便提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”，随即中国社会工作发展迎来了一个“黄金期”。随着这一政策要求在2012年《国家中长期人才发展规划纲要(2011—2020年)》中进行量化和明确，社会工作人才跻身国家第六支主体人才行列，再次为各地的社会工作探索和实践提供了行动指南。

与《国家中长期人才发展规划纲要(2011—2020年)》提出的“适应构建社会主义和谐社会需要，以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍”的战略目标遥相呼应，H市和J市都将社会工作人才培养纳入到“党管人才，人才强市”战略部署中来，以多种强有力的方式，逐步落实中央提出的人才培养目标。如H市提出，以全国社会工作者职业水平统一考试为主要途径，市级每年培养社会工作师200人，助理社会工作师500人以上，到2020年，基本实现社会工作从业人员专业培训全覆盖，其中具有社会工作专业专科以上学历和取得社会工作职业水平证书的社会工作专业人才在社会工作从业人员中所占比例不低于50%。J市2011年提出，全市社会工作人才队伍总量实现“1152”目标，即到2015年，社会工作人才总量达到1万人，到2020年，社会工作人才总量达到1.5万人，其中中高级社会工作人才2 000人。两地的人才培养目标均高于全国和全省平均水平。为了实现上述目标，两地都在党委、政府的主导下，将社会工作融入城市社区治理场域，侧重以“存量提升”和“增量引进”的方式解决社区工作者队伍的专业化问题。所谓“存量提升”是指以继续教育、培训、考证等方式促进非专业、半专业的专职社区工作者向持证、专业的社会工作者转型。所谓“增量引进”是对新录用社区工作者设置专业门槛，以市场化招聘方式将社会工作专业毕业生或取得社会工作职业资格证书者充实到社区工作人才队伍中。

在人才培养和使用的具体分工上，两地的组织部门将社会工作人才纳入地方经济社会发展的资源库，并从“党管人才”的战略高度进行统筹规划，民政部门则承担了社区社会工作者的日常业务指导、教育培训和常规管理。这一分工机制体现了党委和政府对社会工作发展的高度协同。这种协同，既为地方社会工作发展提供了强大的公共资源支撑，也确保了社会工作主要服务于地方经济社会发展的政治方向。经过持续努力，截至2017年底，H市现有专职社区工作者20 254人，主要分布于社区党组织、居委会和公共服务工作站，取得社会工作职业资格人数5 082人，占专职社区工作者总数的25.10%，占全市所有持证社会工作者总数的56.62%；J市现有专职社区工作者7 416人，取得社会工作职业资格人数1 485人，占专职社区工作者总数的20.24%，占全市所有持证社会工作者总数的33.88%，两地均超额完成了同期国家政策的指标要求。

(二)政社协同：两地社会工作介入社区治理的制度设计

如前所述，政社协同是指政府相关职能部门对社会工作介入社区治理的理念认同和行动策略，这些理念认同和行动策略大致可从政府部门的组织机构设置和社区基本组织架构设置两个维度展开。按照结构功能论的主要观点，不同的组织结构决定了不同的管理理念和协同方式，因此不同的组织结构所构成的体制环境将对社会工作介入社区治理的形式和内容产生截然不同的影响。

这一差异在H市和J市两地关于社会工作组织机构的设置方面尤为显著。J市于2008年在全省率先成立了市委社工委，开全国地市级成立社工委之先河。社工委在市民政局设立办公室，增设一名专职副主任和社会工作综合处室，承担全市社区、社会组织、社工人才队伍管理职能。在市委社工委安排部署下，2009年，各县(市、区)全部成立了社会工作管理机构，并延伸至街道(镇)和城乡社区，实现了市、县、镇街三级社会工作组织机构全覆盖，至今仍沿用这一组织形式。这种设置模式最大的优势是，更为科学地涵盖了社工服务的各个领域，同时对于不同部门之间、不同领域之间、不同组织之间的资源调配能力和协同规范能力更为务实、高效。而H市对于社会工作组织结构的设置则经历了一波三折。2008—2015年，H市的社会工作处是市民政局人事处的内设处室，2016年起则由人事处转移到基层政权和社区建设处，下辖各城区在实际运行中，也将社区建设和社会工作两类业务归并一处。这种组织结构的设置形式既成为本土社区社会工作纵深发展的一大特色优势，又成为掣肘地方社会工作跨域联动的困境之源。就其正面功能而言，H市的组织机构设置形式为社会工作协同社区治理奠定了较好的组织领导基础，便于资源的统筹利用；就其负面功能而言，由于社会工作涉及范围非常广泛，这一设置方式在一定程度上限制了其他领域社会工作的应用和成长。显然，J市对于社会工作的机构设置模式更为稳定、集中、统一和高效。

除了政府部门的组织机构设置，社区层面的组织管理模式对社会工作介入社区治理的功效同样意义攸关。这是因为，一方面，地方政府对社区组织管理模式拥有事先设定的决定权，另一方面，社区是为民服务的“最后一公里”，社区组织管理模式直接决定了社区公共服务的供给方式。在这方面，H市和J市采取了类似的社区组织形式。如H市在2008年提出并实施社区党组织、居委会、公共服务工作站“三位一体”社区管理模式。该模式对社区工作人员决策层实行交叉任职、分工负责，社区工作一般成员实行全员全职，承担居民自治和服务管理双重角色。J市则在2010年出台了《关于加强社区、社团、社工建设进一步完善社会管理体制的意见》，提出“理顺社区党组织、居委会和社会事务站之间的关系，形成职能相对分离、人员相对集中、任职相对交叉、专兼职人员并用的社区组织结构”，其中“社会事务站”功能与H市的“公共服务工作站”功能相通。两地在社区组织模式中对社区工作者交叉任职的使用形式，本质上都是将社会工作作为社区公共服务的一部分嵌入到社区治理中。

(三)社社协同：两地社会工作介入社区治理的微观机制

作为一种宏观的社会福利工具，社会工作最终要落到为民服务的社区治理场域中。在这个场域中，需要的是各类社区基层组织和主体的携手合作与资源共享，因而社社协同的本质与“三社联动”有着异曲同工之妙。“三社联动”是指“以居委会为主导的各类社区自组织、以社区社会组织为主体的社会组织，以及以社区社会工作者为主体的社会工作，在社区场域内，围绕社区公共议题和居民个性需求，组织和发动各类利益相关主体，开展社区公共事务的协商行动、过程与结构，其目的在于提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内源性发展”[9]。简言之，社社协同是指社区、社会组织和社会工作之间的联建共促关系。

早在2014年，浙江省便率先出台了《关于加快推进“三社联动”完善基层社会治理的意见》，要求各地统筹协调、整体运作社区建设、社会组织建设和社会工作，使之相互支持、渗透融合，从而充分激发社会组织活力，有效开展社会工作，解决社区问题。在这一政策影响下，H市和J市以社会组织培育为切入点，为社会工作介入社区治理注入了新鲜血液。政府对社会组织的政策扶持主要体现在三个方面：

一是孵化社会工作服务机构和项目。H市2014年提出“要放宽民办社工机构登记管理条件，推广建立社区工作者个性化工作室，打造社区社会工作品牌，努力形成社会工作人力资源开发体系”，2016年在《推进城乡社区治理和服务创新工作实施方案》中又提出“围绕社区居民需求，综合运用个案、小组和社区等社会工作方法，提升居民自助能力，增强家庭发展功能，健全社区支持网络，每年开展1～2个专业社会工作服务项目”。J市则在2016年提出“以民办社工机构和社区社会工作室(1)已有政策文件未对“社区社会工作室”作出详细解释，学术界亦未给出明确定义。本文将其理解为依托社区居委会开展浅层意义上的社区社会工作服务，大多处于未登记状态的备案类社区社会组织。等组织载体为依托，针对社区和居民需求开展相应的个案工作、小组工作和社区工作等专业服务”。在这一政策导向下，各种与社区居民密切相关的社会福利需求被充分挖掘和显现出来，社区公共服务有了更为精准的方向感。

二是加大政府购买服务力度。近年来，H市和J市都在积极探索以政府购买服务为保障、以项目化运作为纽带的“三社”联动新途径，通过健全政府购买社会服务制度，完善政府购买社会服务目录，逐步建立和完善社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目的机制。在具体政策实践中，则以市、区两级公益创投、福彩公益金、社区服务业等为主要渠道，直接向社会组织购买服务。据统计，截至2017年底，H市登记注册的社工机构383家(社区社会工作室260家，注册率达19.65%)，近三年共购买社会服务项目314个，经费约6 000万元。J市登记注册的社会工作服务机构957家(其中社区社会工作室701家，注册率达80.67%)，近三年共购买社会工作服务项目884个，经费近亿元。随着大量社工机构和专业服务项目在社区的落地，两地的社会组织发展也迈入了快车道。

三是规范社会工作行业发展。社会工作协同社区治理的过程，也是一个经过实践检验而逐步形成行业规范、确立专业形象的过程，因而这种协同也内在地蕴含了社会工作的正式化要求。与英美国家社会工作发展的路径类似，社会工作行业协会在这方面充当了引领行业发展的重要角色。在政府的大力支持下，H市和J市分别于2010年和2014年成立了市级社会工作行业协会。协会的主要任务是开展社会工作者能力培训、项目督导和绩效评估等服务，同时承担证书登记管理、引导行业自律等工作。J市还发布了《社会工作管理与服务标准(试行)》《J市社会工作岗位设置办法(试行)》《J市规范购买社会工作服务项目管理的通知》等地方标准，成为浙江省社会工作行业发展的领头羊。随着市级社会工作协会走上正轨，两地区和街道级社会工作协会也得到了蓬勃发展，在对口扶贫“牵手计划”、社工好故事演讲、督导人才培养、政社沟通桥梁等方面脱颖而出。

综上可知，H市和J市格外重视地方社区社会工作发展，倾注了大量政策和人才资源，以求实现社会工作介入社区治理的党政、政社和社社多方协同，也取得了显著的成效。尽管二者在社会工作机构设置、社会组织培育策略上有所不同，但总体上都坚持存量提升和增量引进并行，岗位购买和项目购买并进，为社会工作在社区落地提供了较好的内外部环境。

三、松散乏力：社会工作协同社区治理的结构性困境

如前所述，H市和J市都采用存量提升和增量引进并行，岗位购买和项目购买并进的社区社会工作发展策略，并在社会工作协同社区治理的制度设计、组织架构、人才培养、资源投入等方面均做了积极探索，呈现出治理网络、治理主体和治理机制的重要转型，为当下的社区治理和服务创新带来了生机和活力。但还应认识到，这种转型仅是一种局部的、正式的组织结构转型和协同，制约其效用发挥的一些内在的、非正式的制度安排在某种程度上甚至可能抵消了前期结构转型和协同的努力。主要表现在：

(一)党政协同不够致使人才培养供需机制不健全

人才培养是社会工作协同社区治理的关键。党委、政府都将社区工作者视为社会工作的主体，如H市和J市都将社区工作者纳入党管人才发展战略，并将社区工作者纳入“社会工作者”职业序列，在岗位设置、财政配套、培训教育方面给予保障，社区工作者无疑应是专业社会工作的重要实践者和有力推动者。然而，党政组织内设机构与社会工作之间的内部关系未能理顺，对社会工作人才培养的激励机制带来了不利影响。如J市在市委市政府层面设立了社工委，并由市委副书记任书记、市政府副市长任副书记，而H市的社会工作处则内设于基层政权和社区建设处。二者在机构设置上的迥然有别，使两地社会工作的资源统筹力度不尽相同，从而对社会工作协同社区治理的广度和深度带来了不同影响。

相对而言，H市比J市所能调动和统筹的社会工作服务资源羸弱很多。这是因为，H市的社会工作处内设于基层政权和社区建设处，在政府每年组织的教育培训中，社区工作者往往享有优先培训权，这对社区社会工作发展的正面促进毋庸置疑。为了按时按量完成培训任务，一些城区往往需要以指标逐级下压的方式，完成培训名额分配。究其根源，在社区工作者观念里，所参加的系统专业训练，和社区实际从事的工作内容并无太多关联。在问卷调查中，有些社区工作者表示对“如何高效完成政府工作”更感兴趣。与之形成鲜明对比的是，热衷于一线社会服务、有着大量能力提升需求的社工机构及其从业人员，由于不属于社区“在编人员”，反而被排斥在了专业培训系统之外。这种人才供需机制的错位，导致了大量培训师资和资金投入的浪费。

从更深层面来看，社会体制改革必须围绕社会治理的关键主体来通盘谋划。尽管民政是社会工作发挥作用的重要领域，但并不意味着其能覆盖司法、教育、公安、卫计、工青妇等其他社会服务领域。若组织机构设置局限于民政系统，将使社会工作的资源调配和投入重心仅在社区，在一定程度上挤占其他领域社会工作的发展空间。

(二)政社协同不力偏离社会工作专业服务本质

如前所述，政社协同是政府相关职能部门对社会工作和社区治理的理念认同和行动策略，重点是政府对于社区层面的组织管理模式，这决定社会工作能否有效地嵌入社区治理的组织环境。由于社区组织管理模式的全能化倾向与社会工作服务的技术性要求之间存在张力，也带来了社区工作者思维观念的异化。

如H市和J市在社区组织架构设置上，都采用社区党组织、居委会、公共服务站(社会事务站)一岗多能、交叉任职的方式，表面上看，更有利于人力的资源整合和集约利用。实际上，这一机构设置模式将对专业服务开展带来极大干扰。一岗多能、交叉任职，内在地要求社区工作者朝着全能(全科)方向发展，这与专业(专科)社工的发展要求背道而驰，机构设置的交叉模糊混淆了社区工作者的角色认同。尽管两地对持证社区工作者都发放了职称津贴，但受社区工作行政化影响，真正从事专业服务的社区工作者寥寥无几。调研发现，一些持证社区工作者虽有投身社会工作事业的强烈意愿，却没有相应的平台、时间和精力施展个人特长。出于发展专业考虑，地方政府要么出台政策支持社区工作者转型(如H市XC区的“项目社工”(2)指以政策倡导和待遇保障的方式，鼓励社区工作者利用社会工作专业知识和技能创办社工机构、组建专门团队、认领服务项目向专业社会工作者转型的一种孵化方式。)，要么在社区居委会下设社区社会工作室。然而，其背后政策文件的变相执行和参与约束的不良预期，使这一新的发展路径难以为继。权责利的不对等，使社区工作者的专业发展缺乏内动力。

社区作为社会服务和管理的末梢，在渗透了行政干预和压力的同时，也在社区工作者的思维观念和文化心态上打下了深深烙印。在实际工作中，社区工作往往成为政府工作的延伸，社区工作者承担着高于岗位本身的行政责任，如消防维稳、“三改一拆”“五水共治”等，社区正职更是身兼数职、事务繁杂。这种行政化的倾向也促使社区工作注重短、平、快的风格和结果导向。短是周期短，越短的时间内完成的工作量越多越好；平是形式多于内容，追求面子工程，凡是政府需要的就是社区需要的，政府不需要的社区也不欢迎；快是速度胜过一切，社区工作者今天承接的任务，最好明天就拿出业绩来，折射出速成心态。随着社会治理重心下移，各种危、重、险、急任务接连不断，社区减负监测点大多成为形式和摆设。

(三)社社协同不足致使社会工作“浮萍式”嵌入

社社协同主要表现在社区居委会、社会组织和社会工作者之间的联动共建，在这方面，H市和J市都作出了持续探索和努力。继浙江省在《关于进一步加强社区社会组织建设的指导意见》中提出“支持成立社区社会工作室，吸引社会工作专业人才，开展社会工作专业服务”后，H市和J市也在地方政策中加以强化落实，两地2014年和2016年分别提出促进社区社会工作室的品牌化、规范化发展任务。统计显示，大部分社区已对社区社会工作室进行备案或登记。但笔者在访谈中却发现，调研对象对社区社会工作室的认识存在分歧，评价也褒贬不一。在功能性质上，主要有备案类社区社会组织、正式登记的社工机构、社区公共服务站内设组织、社区居委会内设组织四种。在实际运行中，多数地区依据社区社会组织培育数量考核要求，将其作为备案类社区社会组织进行处理。这种形式化的处理方式，导致社区社会工作室形同虚设，并没有在实际服务中发挥作用。

比较而言，社工机构的服务嵌入更为正式和专业，但这种嵌入也面临重重壁垒。笔者调研发现，一些有较大影响力的社工机构，主要沿着能力建设和品牌包装两个方向分化，相应地分为两类。一类专门承接政府部门的能力培训项目，如考前辅导、入职培训、督导人才培养等，这类服务不需要跟居民打交道，只要和政府部门搞好关系即可，更容易发挥机构的特长；另一类主要承接政府的品牌提升项目，如社区金点子、社区生态圈打造等，也不需要跟居民直接打交道，更重要的是投入小、产出大，更能切合政府和社区锦上添花的工作需要。

相对而言，一些比较弱小、有志于投身一线服务的社工机构，在社区的生存每况愈下。一方面，课题组调研的所有社区，几乎都认为，专业性社会组织最多是锦上添花，更多则是添乱，增加社区工作负担，解决不了社区最急需的居民基础性需求和问题。另一方面，机构社会工作者对此却颇有微词。他们认为，机构社工之所以不受社区欢迎，与社区工作者的习惯性“官腔”有关。一些机构社工表示，在没有熟人引荐的情况下，当机构带着项目为社区做服务，与社区负责人对接时，得到的往往不是期待和欢迎，而是居高临下、不受待见。这一现实不断冲击着本应追求社会福利和公平公正的社会工作价值伦理，也折射了社会工作柔性化服务与社区行政化趋向的撕裂和断层。

研究表明，现有环境下，居民需求最为集中、分布最为广泛的扶贫济困、残障康复、婚姻家庭等实务服务被搁浅了。致力于一线服务的专业社工机构数量匮乏、能力不足，凸显了整个行业发展的先天发育不良。

四、新型协同治理机制建构：社会工作介入社区治理策略展望

综上，H市和J市在社会工作协同社区治理方面面临的主要困境有：党政协同不够致使人才培养供需机制不顺、政社协同不力偏离社会工作专业服务本质、社社协同不足致使社会工作“浮萍式”嵌入。这些困境与吴月所指出的“地方政府在吸纳社会组织进入公共事务治理的过程中，政社关系随时间和行政层级会产生诸多变化和差异，进而构成非协同治理的基本特征，诱因有社会组织的资源依赖、制度变迁中的路径依赖、基层社工的理性选择”[10]的研究结论基本一致。就其深层根源而言，社会工作协同社区治理仅仅实现了外在的部分正式协同，内在的非正式协同却引发了治理渠道不畅和治理能力不足等问题。按照前述社会治理协同机制的内在要求，未来仍需加强党政、政社、社社三个维度的深度协同，即坚持正式协同与非正式协同“双管齐下”，从协同动力、协同手段、协同客体三个层面“对症下药”。

(一)建设党政协同的动力：尊重社区“本位”特质

在理解“社区”这一关键概念时，不宜仅理解为地理或行政区划意义上的社区，亦或一个平台或治理主体，更应强化社区藉由社会工作在回应居民多元诉求，整合社区公共资源，推动社区治理从碎片化向系统化、由地域共同体向情感共同体的能动作用。据此，社会工作协同社区治理应突出居民本位、需求本位和服务本位三大理念。

一是居民本位。居民应是社区的主人和主体。在这一前提下，居民为本要求党委、政府和社区工作者都将居民作为社会工作参与社区治理的根本和力量之源，社区社会工作者扮演倡导者、沟通者、协调者和引领者角色。在这几种角色的综合作用下，不断发现居民骨干，发掘居民潜能，推动小组工作由社工引导向居民自我服务、自我管理、自我教育的自治功能转化，运用自身力量来解决社区问题。在此过程中，居民从松散的“原子化”状态逐步迈向集体行动，参与意识、责任意识和规则意识不断得到强化，在时机成熟时孵化出新的社区自组织，开展新一轮的自助和互助服务。

二是需求本位。即以居民需求作为社区发展和社工机构的安身立命之本。由于当前社区人口结构越来越复杂，需求更加个性多元，因此，如何尽快熟悉和了解居民需求是社会工作者提供精准服务的重要前提。但仅仅熟悉和了解是远远不够的，社会工作者还应具备分类梳理、准确识别和回应反馈的专业能力。在此基础上，根据不同需求类别、内容、难易程度，设计个性化服务计划和方案，为专业服务奠定基础。

三是服务本位。为人民服务是党群工作的宗旨，也是社会工作的内在要求。社会工作最终解决的是为谁服务的问题。在某种意义上说，社区是社会工作个案、小组、社区三大方法的集合地带。需求不同，提供的服务类别必定有所差异。一般而言，在服务数量上，个案最少，社区最多；在服务难度上，个案最难，社区较易。但社会工作的系统视角又决定了社区服务中不能仅盯着某一个方面，而应辩证、全面地看待，以某一项服务为重点，辅以其他服务，层层推进，逐层展开，促进服务对象更好地实现自我增能和社区融入。

居民、需求、服务三大理念共同构成了社会工作协同社区治理的根基，当党委、政府和社会工作者在社区治理中有意识地运用这三大理念时，居民对社区工作的满意度、幸福感、归属感和凝聚力都将在潜移默化中得到提升。

(二)革新政社协同的手段：优化制度设计和组织倡导

政府是各种社会资源的把控者和主导者，在我国特定的社会历史背景下，社会工作的早期介入与党委和政府的行政支持密切相关。但从H市和J市的实践来看，仍存在一些体制性壁垒，清除这些壁垒，仍需从机构设置、组织结构、资源配置和组织倡导方面进行无缝对接。

一是优化政府机构设置。当代社会治理的发展态势使我们认识到，党委政府的理想角色是“掌舵”，而非“划桨”。在这方面，H市和J市尽管做出了系列探索和努力，但行政干预色彩还比较浓厚，政府机构设置也不尽理想。比较而言，J市在市级层面成立社工委，相对于H市将社会工作处与社区建设合而为一，在体制机制上有了较大突破，具有前瞻性。但是将社工委办公室设在民政局的做法又回到了民政主导一切的老路上去，在一定程度上降低了制度设计的执行力。因此，社会工作协同社区治理还应借助更高规格的机构设置、联席会议制度、清单梳理、权力问责、行政协调等一体化手段，进一步优化地方政府权力运行，促成社会工作与社区治理规范性关系建构。

二是改革社区组织结构。当前，社会工作协同社区治理的矛盾焦点在于社会工作柔性化工作方法与社区管理行政化干预之间的抵牾。要解决这一问题，首先要从社区组织架构改革上破题。当前社区党组织、居委会、公共服务站混为一体，社区工作者交叉任职的方式，如不从源头上加以改革，对各组织人员进行适度分流，再高端的培训投入也无济于事。一方面，持证并且享受职称津贴的社区工作者无暇开展专业服务，另一方面，有志于从事专业服务的社工机构进不来，形成了各自为政的局面。而社区社会工作室作为备案类社区社会组织的功能定位，也决定了其不可能提供深入细致的专业服务。因此，改革现有社区组织结构，把社区中持证、有专业情怀的社区工作者独立出来，使其有时间、精力和平台从事专业服务，或者吸引专业社工机构到社区入驻，是推动社会工作在社区治理微观领域发力的重要条件。

三是统筹社会资源分配。从两地实践可以看出，H市采用了以“岗位社工为主、项目社工为辅”的发展策略，J市采用了“岗位社工+项目(机构)社工”齐头并进的发展策略，后者在社会工作行业发展、组织培育和人才培养方面的力度和成效更为显著。2017年，J市取得社会工作职业资格人数达4 383人，其中8位社会工作者还入选“中国百名社工人物”(浙江省9位入选)，1名入选第二批全国社会工作领军人才(浙江省2位)；社工机构数量在全省位居首位，其中3家入选2017年全国百强社会工作服务机构，亦为省内最多。H市和J市模式给我们的启示是，岗位社工和项目社工在社会工作协同社区治理中各有优势，只有将岗位社工的稳定性与项目社工的灵活性结合起来，坚持两条腿走路，统筹两种不同资源，才能推动社会工作在社区的深度协同和发展。

四是加强组织倡导。社会工作者的能力状况和社工机构的行业自律意识决定着社会工作参与社区治理的水平，这种能力的培养并非立竿见影，而是需要在长期的基层社会治理实践中不断摸索、积淀和成长。因此，未来社会工作介入社区治理的转型，需要各级政府部门和领导干部自内而外、自上而下地加强组织倡导。一方面，将社会工作知识和理念普及渗透到地方党政领导干部课程培训当中，鼓励党政干部参加社会工作职业资格考试，推动社会治理理念由管控、维稳为主走向预防、疏导为主，逐步形成从领导重视到常态化推进；另一方面，破除急功近利心态，以长远的战略眼光培育社工机构，培养社工人才特别是实务型、领头雁性质的专业人才，为社会工作协同社区治理提供必要的人才储备。

(三)赋能社社协同的主体：建构互惠共生的议事协商平台

社会工作与社区之间紧密的社社协作关系要求各利益相关主体都能被充分地赋能，作为社区治理的一员平等、公开、透明地参与其中，而这种良性协作关系的建构应突出双方角色和责任的厘定以及联动协商机制的确立。

一是厘清各方角色和责任。混淆不清的权责关系最终导致社会治理效能低下和机制失灵。社区党组织、居委会、居务监督委员会、公共服务工作站、社工机构之间，以及岗位社工与项目社工之间的权责关系梳理，对社会工作协同社区治理至关重要。理想的社区组织角色应为社区党组织，是领导核心，居委会承担居民自治，居务监督委员会负起监督责任，公共服务工作站承担政务代办工作。在这四类社区组织中，与社会工作关系最为密切的是居委会，二者对于居民组织动员、参与动力的内在要求是一致的。因此，如能将社区居委会的职责与社区其他组织职责进行有效切割与区分，并将社区居委会成员按照社会工作者专业要求加以培养，将会有力推动社会工作协同社区治理。学者史柏年也认为，专业社工服务是必须的，但其专业性既是优势也是限制，决定了其定位只能是补充性的，因为社区居民的最大多数需求是基础性的、非专业性的(3)根据2017年浙江省第二届社会工作行业发展交流会史柏年的《中国社会工作发展的路径、现状与未来——兼谈社会工作介入精准扶贫》一文整理。。面广量大的居民需求，决定了居委会所能提供的服务是社情民意走访、安全隐患排查等基础性服务，而对于专业能力要求比较高的个性化、多样化需求，甚至一些“疑难杂症”，需要投入更多的人力、物力和财力，社工机构以项目进驻的方式解决更为合适。在社区行动中，居委会的岗位社工与社工机构的项目社工联动协作，能够实现“1+1>2”的整体效应，而居务监督委员会可对二者的服务内容和过程实施监管，确保服务成效。

二是建立联动协商机制。新的社会治理形势要求社区治理主体是多元的，治理网络是扁平的，治理内容是精细的，治理关系是规范的。在当前社区治理的微观场域，由于各自的社会分工和利益主体不同，相应地在实际运作中可能产生利益博弈或协作终止的情形。应然状态是各利益相关主体都能平等、公开、透明地参与其中；实然状态是社区工作的强势地位、社会工作者能力低下、社工机构发育滞后等因素加剧了社会工作话语权的缺失。实然状态与应然要求之间的差距，以及社区居委会与社会工作天然的内在联结，决定了应以社区居委会为主导，建设能够容纳社区居民、社会工作者、社工机构等多元主体平等、有效参与的议事协商平台和载体，推动社会工作和社区治理内在联动，从而改善当前的结构松散和关系疏离状态。而除正式的联动协商机制外，二者协同关系的建构还与合作经验、专业能力、资源均衡度等非制度因素密切相关。社区各主体应确立“美好家园，人人有责”的主体意识，以开放、包容的心态，正视社区问题和短板，并从自律、自省角度不断自我革新，为建设新型社会治理共同体发挥各自的潜能。