[提 要]农村垃圾治理是一个关系到农村生活环境的宜居度、农民健康的重大民生问题。已有相关研究缺乏对参与农村垃圾治理各主体的具体责任及其关系的探讨。通过对江西省X市进行实地调查，从内容、模式、效果三个层面梳理当前农村垃圾治理的现状及其存在的问题，并从宏观、中观、微观三个层面分析当前农村垃圾治理问题的原因;最后在参照国内先进地区的农村垃圾治理经验的基础上，基于治理视角从群众、村庄等各主体关系提出当前农村垃圾治理的对策建议。

[关键词]农村垃圾治理;问题;原因;对策

[作者简介]杨洪芹（1984—），女，井冈山大学政法学院助教，研究方向为社区治理。（江西吉安 343009）

[基金项目]井冈山大学博士科研启动项目（人文科学）“社会治理精细化背景下的社会工作专业化研究”（JRB1711）

一、选题缘由与文献回顾

（一）选题缘由

据估算，我国农村生活垃圾产生量在1亿吨左右，已接近城市生活垃圾总量，但农村生活垃圾无害化处理率却远远低于城市水平[1]。农村垃圾治理是一个关系到农村生活环境的宜居度、农民健康的重大民生问题。住房城乡建设部等部门出台的《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》（2015）（以下简称《指导意见》）就指出全面治理农村垃圾是改善农村环境的有力举措，是广大农民群众的迫切愿望。中共中央办公厅、国务院办公厅在2018年2月印发的《农村人居环境整治三年行动方案》（2018）强调“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐”。国家“十三五”规划纲要提出要建立最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众处理体系，并且指出到2020年，全国90%以上行政村的生活垃圾要得到有效处理。因此，研究当前农村垃圾治理问题具有比较重要的理论及实践意义。

（二）文献回顾

农村垃圾治理是当前学术界关注的热点话题，搜索中国知网等数据平台发现，有关农村垃圾治理的研究成果比较丰富。通过阅读及整理相关文献发现，农村垃圾处理存在用地布局不尽合理、农村规划建设管理较为薄弱、技术人员的专业知识不足、管理体制落后、村民环保意识欠缺等问题。张英民认为农村垃圾主要是垃圾治理规划不合理，以及垃圾可以进行资源化利用[2];张立秋分析了我国农村生活垃圾收集处理的模式，并在调查的基础上对不同类型农村生活垃圾收集处理经验进行了分析[3];王莎通过对当前农村垃圾处理问题的分析，指出当前农村环境治理存在村民环保意识欠缺、政府治理农村垃圾的缺位、缺乏垃圾治理制度体系的构建等问题[4];刘畅指出当前农村垃圾治理缺乏政策标准、专门针对农村生活垃圾的成熟处理技术较少[5]。相关研究者从处理技术、处理机制、处理主体培育等方面提出了相关对策。刘畅认为农村垃圾处理关键是通过相应的制度保障落实“3R”垃圾处理技术[6];刘艳艳、蒋祥龙从合法化层面提出欠发达地区农村垃圾治理的法治化路径[7];李全鹏基于对当前中国农村生活垃圾生成机制的研究，认为当前农村散乱的、日常性的垃圾治理取决于农村空间的再造和村民主体意识的重建[8]。姚金鹏、郑国全通过梳理中外农村垃圾治理与处理模式，认为今后需从农村居民垃圾处理意识、农村垃圾处理模式选择指标体系、农村垃圾处理规章制度等方面进行研究[9]。

通过对已有研究的整理发现，当前有关农村垃圾治理问题的探讨主要集中于技术及管理制度层面，以及对策的提出也主要聚焦于技术及制度建设，尚缺乏对参与垃圾治理各主体的具体责任及其关系的探讨。本文拟基于一个中小城市农村垃圾治理的个案展开深入研究。

二、个案背景与研究方法

（一）个案背景

X市位于江西中部，现辖2区10县1市，面积两万多平方公里，截止2018年末，人口将近五百万。据《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》统计，全国常住人口城镇化率为59.58%，根据《X市2018年经济和社会发展统计公报》显示，全市常住人口城镇化率为50.95%。由此可见，X市城镇化水平相对较低，近年来X市也在不遗余力推动新型城镇化和乡村振兴。

近年来X市要在打造美丽中国“江西样板”中走在前列，农村垃圾治理是必须要面对的问题。目前X市政府围绕农村垃圾治理出台了一系列政策。《X市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》有专门关于农村人居环境改善的规划，包括深入实施农村清洁工程，大力开展农村面源污染治理，改善农村生态环境等内容。《X市新型城镇化规划（2016-2020）》也有关于农村垃圾治理的规划对策，重点提到完善农村生活垃圾“村组收集、镇乡清运、县区处理”的转运处置系统，推进农村垃圾、污水无害化集中处理。从2016年开始，X市政府的工作报告中都提到要加强农村垃圾治理，2018年X市政府工作报告指出“全面推行农村垃圾第三方治理”。X市政府非常重视农村垃圾治理，通过以上政策的推动，X市在农村垃圾治理方面的已经积累了一定的经验，在治理过程中也暴露出了一些问题，围绕这些问题值得深入讨论和研究。本文正是基于这样的考虑，选择X市作为研究个案。

（二）研究方法

本文主要基于相关资料及调查描述当前X市农村垃圾治理的现状及问题分析，然后基于治理视角提出X市农村垃圾治理的对策建议。本文主要采用文献法、访谈法和实地观察法相结合的方法收集资料。文献法主要是收集国家、省市层面有关农村垃圾治理的相关政策，以及有关X市垃圾治理的调查报告及相关新闻报道，然后进行归纳整理。访谈法和实地观察法则是进入X市的乡村，访问村委会干部、农村保洁员、村民等，同时通过社區观察的方法，现场察看农村垃圾的治理情况。以下主要从X市农村垃圾治理现状、问题及影响、原因分析、对策建议四个层面展开论述。

三、X市农村垃圾治理现状

X市农村垃圾治理主要从2016年开始，这种农村垃圾治理模式主要是通过自上而下的力量推动。梳理近年来X市政府关于农村垃圾治理的政策发现，农村垃圾治理是政府“十三五”规划中的一项工作内容。从2016年开始，政府工作报告中有关农村的垃圾治理对策建议，一年比一年更加具体和深入，从中可以看出“户分类、村收集、镇转运、县处理”是政府推行的垃圾治理模式，农村垃圾第三方治理是未来的发展方向。截止到目前，X市的农村垃圾治理取得明显的成效，以下主要围绕农村垃圾治理的内容、模式及效果梳理当前X市农村垃圾治理的现状。

（一）治理内容：侧重治理农村生活垃圾

当前市政府重视农村垃圾治理，出台了相关规划政策和指导性建议推动农村垃圾治理工作。在政府的相关政策文件中，农村垃圾治理内容应该包括农村的生活垃圾、生产垃圾、农村工业固体废弃物等。在这些农村垃圾的分类当中，最主要的是农村的生活垃圾，而且农村生活垃圾也时常出现在人们的日常生活之中，影响农村的生态环境。根据相关调查，農民一年产生的生活垃圾约180公斤，远远超过其他方面的垃圾量[10]。

从访问调查和实地观察来看，当前X市的农村垃圾治理也主要侧重于农村生活垃圾的治理，这些生活垃圾是指食物垃圾（包括剩饭、果皮、菜叶、包装盒/袋等）、污水垃圾（包括洗菜烧菜用水、洗漱用水、冲厕用水等）、其他垃圾（包括渣土、废纸、废电池、其他废品等）。在实地调查中发现，虽然农村垃圾治理主要侧重生活垃圾，但是村民、保洁员并不注重对生活垃圾进行分类，绝大部分村庄还是将所有垃圾倒入到一个垃圾桶里。此外，本研究者发现村里现在生活垃圾明显减少，村庄显得干净整洁。但是走入田间地头，发现现在的农业生产垃圾（农药袋子、农药瓶子、育苗地膜等）没有得到治理，很多村庄的保洁员并不收集田里的垃圾，农民也很随意的丢弃这些生产垃圾，从而造成田间地头的生产垃圾污染比较严重。另外，靠近城市、圩镇的村庄还面临着工业废物、废水、废气方面的污染，工业垃圾也是农村垃圾的污染源。

（二）治理模式：“村收集、镇转运、县处理”模式

《指导意见》中提出农村垃圾治理要“因地制宜建立‘村收集、镇转运、县处理的模式”，这是中央部委倡导的当前农村垃圾治理的主要模式。在这一倡导中，强调农村垃圾治理要从分散的各个农村将垃圾最后集中到城市来处理。每个地方都面临着不同的农村垃圾情况，所以中央政府同时也强调要因地制宜。对于X市来说，政府的文件里强调要形成“户分类、村收集、镇转运、县处理”模式，这是符合中央的政策导向，同时在模式中特别强调“户分类”的重要性。根据研究者的实地调查，发现各个县区在执行过程中，实际上是“村收集、镇转运、县处理”的农村垃圾治理模式，即要求各个村形成一支农村保洁员队伍，定期收集生活垃圾，然后定期会有承包的垃圾转运车到村庄的垃圾集中点收集垃圾，并将这些垃圾集中到乡镇垃圾集中站，最后由乡镇转运到县城垃圾处理厂进行填埋或焚烧。绝大多数村庄的垃圾处理没有做到“户分类”，一是村民不知道如何分类，二是也没有分类的条件，垃圾分类桶及分类池不太完善。另外，在实地调查中发现，很多地方的农村垃圾处理是将垃圾收集及垃圾转运业务承包给相关的公司企业。村民、村委会及乡镇政府在其中主要起监督作用，这是市政府所倡导的将农村垃圾交由第三方治理。

（三）治理效果：垃圾治理效果较为明显

当前从中央政府到地方政府都很重视农村垃圾治理，通过相关的政策推进，农村垃圾污染及“垃圾围村”的问题得到很好的改善。X市通过实施“农村清洁工程”等一系列的政策措施，农村的人居环境发生很大的改观。首先是建立了一支固定的农村保洁员队伍，完善了农村垃圾处理设施，形成了比较成熟的农村垃圾处理模式;其次是农村的生活垃圾得到定期处理，农村生活垃圾的总量急剧减少;最后是村民也开始重视卫生环境，不会随意制造或乱扔垃圾，生活垃圾从源头上明显减少。

研究者在走访村庄过程中也发现，X市村庄的村容村貌相比以前有了很大的改善，绝大多数村庄都比较干净整洁。在对村民的访问中，大家普遍反映现在村里设置了几处固定的垃圾池、垃圾桶，每户人家也发了一个小的垃圾桶;大多数居民会把自家的生活垃圾倒入村里的垃圾桶;村里有安排保洁员定期打扫卫生;大家反映现在村里的环境都可以赶上城市里的环境了。但是研究者在实地调查的时候也发现，目前农村垃圾治理主要是政府在推动，村民并没有被充分调动起来。另外，当前农村垃圾处理主要是一些在路上的“表面”垃圾，还有一些在沟里、田里、塘里等比较难以处理的垃圾还未得到彻底清理。同时，有一部分村民还是会将垃圾扔到附近的草丛、树林里。这些问题都可能会影响到农村垃圾治理的长期效果。

四、当前农村垃圾治理的问题及影响

以上主要梳理了X市农村垃圾治理现状，从现状中可以看出当前X市农村垃圾治理取得比较好的效果，但是同时也存在一些需要重视的问题，这些问题可能会影响X市农村垃圾治理的长期效果。以下主要基于对X市农村垃圾治理现状的描述，分析当前X市农村垃圾治理存在的问题及其影响。

（一）当前农村垃圾治理存在的问题

1.治理主体：群众的积极性尚不够

《指导意见》提出农村垃圾治理的基本原则之一是“政府主导、依靠群众”，这是符合治理的理念要求。十九大报告中提出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，所以社会治理需要多个主体共同参与，而不仅仅是政府的事情。从当前X市的农村垃圾治理现状来看，主要是政府、市场在做，而群众、社会组织等社会力量的参与性较弱，特别是群众的积极性并未被充分调动起来，这不符合当前所倡导的社会治理的理念。

2.治理内容：垃圾治理的种类较单一

当前农村的垃圾种类包括生活垃圾、生产垃圾、工业垃圾等，根据相关调查，农村的垃圾主要是生活垃圾。X市农村垃圾治理也主要是治理农村的生活垃圾，这是符合当前农村垃圾构成的现实状况。但是研究者在实地调查的时候也发现，农村垃圾还包括生产垃圾以及工业垃圾等，特别是生产垃圾也是农村垃圾的重要来源，但是这部分的垃圾并未得到有效治理。农村保洁员的清理工作主要侧重生活垃圾，而农民乱扔生产垃圾的现象比较常见，甚至有的村庄出现比较严重的生产垃圾污染。

3.治理模式：垃圾治理模式不太完整

“村收集、镇转运、县处理”模式是政府倡导的农村垃圾治理模式，当前X市农村垃圾治理也是这种模式。上述提到这种模式缺乏“户分类”这一环节，容易造成后续垃圾处理的压力。有些生活垃圾在“户分类”这一环节就可以减量，比如说在“户分类”中将垃圾分为“可回收垃圾和不可回收垃圾”，有些可回收的垃圾可以在垃圾治理源头上进行回收利用，从而减轻后续垃圾的处理负担。但是当前X市农村垃圾在“户分类”这一环节还没有做好。其实这一环节与上述提到的调动群众积极性这一问题有关。

4.治理效果：治理效果难以可持续

《指导意见》提出农村垃圾治理的又一基本原则是“全面治理，注重长效”，这说明农村垃圾治理要注重对不同类型的垃圾进行治理，同时也要注重垃圾治理的长期效果。“全面治理”的问题上述已经提到过，而“注重长效”则强调农村垃圾治理不应该是“运动式”清洁，而应该是可持续的。研究者在实地调查中发现X市的农村垃圾治理受资金、理念、方法等因素影响，也存在短期治理效果明显，但是长期治理效果却遭受考验的问题。

（二）当前农村垃圾治理问题的影响

以上X市农村垃圾治理存在的问题，将影响到农村人居环境的持续改善及垃圾治理目标的达成，具体可以从短期和长远两个层面分析这些问题存在可能会造成的不利影响。

1.难以从源头上减少农村垃圾的量

农村垃圾的制造者主要是村庄居民，如果村庄居民并未意识到自身的主体地位，在农村垃圾治理过程中被动参与，甚至不参与，只是依靠政府、保洁员等力量，那么农村垃圾从源头上可能不会减少，甚至随着村民生活水平的提高，农村生活垃圾可能还存在增加的趋势。

2.村居环境及村民生活质量受影响

上述提到当前垃圾治理的主要侧重于农村生活垃圾的治理，而农村垃圾的种类中还存在生产垃圾、工业垃圾等，以及垃圾散落的地方不仅仅是路面，还可能存在于沟里、田里等地方，这些深层的垃圾如果没有得到有效治理，污染现象依然存在，这也将影响到村居环境的整洁，以及影响到村民生活质量的进一步提高。

3.制约X市美丽乡村建设

美丽乡村建设首先需要建设一个干净整洁的村落环境，近年来X市大力推进美丽乡村建设工作，垃圾治理是美丽乡村建设工作的一项重要内容。当前农村垃圾治理主体不完整、治理种类单一、治理模式不完善、治理效果短期化等问题，直接导致农村垃圾得不到长期有效的治理，从长远来看这将影响到X市的美丽乡村建设这一目标的实现，也影响乡村振兴。

五、农村垃圾治理问题成因的系统分析

农村垃圾治理是一项系统工程，涉及不同的利益相关方，所以治理也应该是由不同的主体构成。以上分析了当前X市农村垃圾治理过程中存在的问题及其影响。以下主要基于治理的视角，探讨农村垃圾治理问题背后的原因，这些原因包括微观层面、中观层面及宏观层面三个面向。

（一）微观层面：受益主体未被充分调动起来

微观层面原因主要是最直接的受益主体并未被充分调动起来。在当前X市农村垃圾治理过程中，村民应该是农村垃圾治理的最直接的受益主体，也应该是主要的垃圾治理主体。但是从现实来看，村民并未意识到自身的在垃圾治理中的主体地位，村民参与垃圾治理的意识不强。在实地调查中，研究者发现村民大多数将农村垃圾治理作为一项政府给予的福利来享受，而没有真正参与到垃圾治理中来，比如说缴纳较低的垃圾处理费、对垃圾进行分类、监督垃圾处理状况。在有些情况下，村民是被动的发动起来，当“运动式”的检查过去之后，村民依然如故。

（二）中观层面：政府等各治理主体间不协调

中观层面主要涉及到政府相关部门的协调，以及政府与市场主体的协调。根据《指导意见》，县级人民政府是农村垃圾治理的责任主体，需要制定实施计划、整合各类资源、完善设施建设等，乡镇人民政府主要是配合的角色，需要配合做好收集转运设施建设和日常运行等工作。在县级层面，也涉及住建、环保、农业、财政等不同部门的协调。当前X市垃圾治理主要是依托农村清洁工程这一项目推进农村垃圾治理，通过项目形式将各个部门协调起来，这种协调需要不断磨合。在省级层面，在2016年5月已经组建农村生活垃圾专项治理联席会议，联席会议办公室设在省新农村建设办公室。另外，还存在负责的政府部门与市场主体的协调，因为有些地方的农村垃圾治理是交由公司企业来负责，那么对于公司企业的监督责任也不太明晰，这些原因导致当前X市农村垃圾治理模式不太完善。

（三）宏观层面：新型城镇化的负面效应

新型城镇化是近年来国家倡导的新的城乡发展理念，强调以城乡统筹、城乡一体、产业互动、生态宜居、和谐发展等为基本特征的城镇化。但是各地在推行新型城镇化发展战略过程中，大量青年农村人口移居城市，出现农村空心化、农业边缘化、农民老龄化等问题。这从宏观层面影响了农村垃圾治理的现状及问题，比如说农村空心化、农村老龄化的现象导致农民参与垃圾治理的积极性较低。针对新型城镇化战略所带来的消极影响，十九大报告中提出乡村振兴战略，这一战略强调要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，同时也突出农民在乡村振兴中的主体地位，这一战略也将从宏观上影响村民在农村垃圾治理中的参与性，以及进一步推动地方政府重视农村垃圾治理工作。

六、农村垃圾治理的对策建议

自2015年11月《指导意见》出台以来，各个地方也涌现出一些值得借鉴和学习的农村垃圾治理经验。梳理国内相关城市的农村垃圾治理经验，可以总结为三点：首先是重视农村垃圾的分类，通过分类，能够从源头上减少农村垃圾;其次，政府重视，能够通过通过立法及工作考核等方式，动员县区及乡镇积极参与到农村垃圾治理工作中来;再次是注重探索垃圾治理的长效机制，以及尝试引用政府购买服务的形式创新农村垃圾治理模式。改革开放40年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理的方向转变，社会治理强调主体多元化，强调从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理[11]。在借鉴其他地方农村垃圾治理的经验的基础上，本文基于治理理念，立足X市农村垃圾治理的现实状况提出四条对策建议。

（一）发动群众积极参与农村垃圾治理

当前X市农村垃圾治理存在的首要问题是群众参与农村垃圾治理的积极性不够，所以在推进今后X市农村垃圾治理过程中，要特别重视激发群众参与农村垃圾治理的积极性。首先要明确群众在农村垃圾治理的主体地位，群众是农村垃圾治理的直接受益者，这方面需要通过社会宣传、组织动员等方式让群众意识到自身的角色;其次需要启发群众在农村垃圾治理中可以进行垃圾分类、定期清掃门前垃圾、减少或监督乱扔垃圾的行为，以及监督政府或其他主体的农村垃圾治理工作。

（二）强化村庄的主要责任和自治功能

农村垃圾治理的目的主要是美化村庄的人居环境，村庄在农村垃圾治理中也扮演着不可忽视的角色。目前村庄主要依靠村委会进行组织，在农村垃圾中也要强化村委会的角色和功能，特别是村委会的监督角色，以及村委会组织村民自治的功能。村委会一方面可以监督保洁员、垃圾处理公司、乡镇政府等工作的执行情况，同时也需要组织村民自我管理、自我教育、自我服务，比如说可以成立农村垃圾治理理事会，招募热心的村民志愿者参与到农村垃圾治理事业中来，共同改善村容村貌，建设美好家园。

（三）協调各个治理主体之间的关系

农村垃圾治理涉及不同的政府职能部门，以及涉及村民、村两委、企业等不同治理主体，所以需要明确各个治理主体的职责，以及调动各个职能部门、治理主体参与垃圾治理的积极性。这方面可以学习襄阳等地的经验，襄阳特别重视厘清整个农村垃圾治理工作的管理体制机制，首先它们成立一个市级层面的农村垃圾治理领导小组，而且是强调将农村垃圾纳入到部门的绩效考核之中。另外，新余市的政府购买服务也是可以学习，政府购买服务可以比较有效的动员社会力量参与农村垃圾治理，但是政府购买服务需要厘清购买者、承接者、受益者三个方面的权责，以及建议通过第三方评估购买服务的绩效。

（四）注重农村垃圾分类，实施全面治理

农村垃圾主要包括生活垃圾、生产垃圾以及工业垃圾，目前X市的农村垃圾治理主要侧重于农村生活垃圾，但是不太重视对生活垃圾的分类。这方面可以借鉴金华市的经验，将农村的生活垃圾进行“二次四分法”的分类，从源头上减少垃圾的产量。与此同时，也需要重视治理农村生产垃圾，对农村垃圾实施全面治理。其实对于农村垃圾分类并不一定会增加治理成本，如果将群众发动起来参与垃圾分类，还可以减少垃圾治理转运成本，从而促进垃圾治理的可持续。

[参考文献]

[1][5][6]刘畅，等.国外经验对我国农村垃圾处理的启示[J].小城镇建设，2016，（8）.

[2]张英民，编.农村生活垃圾处理与资源化管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

[3]张立秋，编.农村生活垃圾处理问题调查与实例分析[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

[4]王莎，等.农村生活垃圾问题及其污染防治对策[J].山东农业科学，2014，（1）.

[7]刘艳艳，蒋祥龙.欠发达地区农村垃圾治理法治化路径研究[J].北京城市学院学报，2017，（5）.

[8]李全鹏.中国农村生活垃圾问题的生成机制与治理研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2017，（2）.

[9]姚金鹏，郑国全.中外农村垃圾治理与处理模式综述[J].世界农业，2019，（2）.

[10]创建农村生活垃圾治理基本制度——部村镇建设司相关负责人谈贯彻落实指导意见[EB/OL].中华人民共和国住房和城乡建设部，http：//www.mohurd.gov.cn/zxydt/201511/t20151113_225572.html，20 15-11-13.

[11]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014，（2）.

[责任编辑：刘 斌]