何晓妍 梅 林 李 扬

（1.东北师范大学地理科学学院，吉林 长春 130024；2.吉林财经大学公共管理学院，吉林 长春 130117）

一、引言

建国七十年以来，我国的脱贫工作取得了巨大成效。特别是党的十八大召开之后，习近平总书记提出了“精准扶贫”的新思想，我国减贫事业以近乎“奇迹”的速度即将完成。2020 年，我国脱贫攻坚的目标是“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。当下，我国脱贫攻坚工作已经到了“攻城拔寨”的决胜时期，我国大部分贫困县已经摘掉了“贫困帽”，随之也进入了“后脱贫时代”。“后脱贫时代”一词首先出现在学者肖兴政对农村人力资源配置的研究中，指的是贫困地区在政府或其他组织的帮助下，脱贫攻坚，成功摘掉贫穷的帽子后所处的一段巩固时期。对于后脱贫时代脱贫成效的可持续，我国学者也做了一些研究。肖兴政主要从人力资源角度进行研究，认为引进高素质、有技能的人才，农村经济才能可持续发展，农民才能增加收入，实现全面脱贫和全面小康。康彦华从金融扶贫领域进行研究，主张推动金融扶贫政策由“‘特惠’为主”向“‘普惠’为主”过渡。兰剑从社会救助制度角度切入，认为后脱贫时代应该做好贫困风险预防，建立贫困预警与快速反应机制。

综合来看，对于后脱贫时代可持续稳定脱贫的研究已经在各领域已有成果，较为深刻且透彻，但针对某贫困县后脱贫时代稳固脱贫成效的可持续性策略研究则刚刚起步。因此，本文针对吉林省长白县进行研究，以期探索出更优的可持续性脱贫路径。

二、贫困县脱贫成效可持续发展路径探索的契机和动因

1.脱贫成效可持续性是当下中国脱贫攻坚工作急需研究的问题

脱贫攻坚工作取得巨大成效的同时，脱贫户、脱贫县能否可持续的稳定脱贫是一个急需解决的问题。据国家统计局全国农村贫困监测调查，截至2018 年末，全国农村贫困人口从2012 年末的9899 万人减少至1660 万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012 年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5 个百分点。也就意味着，在“十三五”时期结束时，2019、2020 年两年，我国要实现1660 万农村贫困人口脱贫，而且要确保已经脱贫的8239 万人不再返贫，贫困县全部摘帽。但在实际情况中，由于2020 年脱贫目标约束，使得急于求成、短视的扶贫措施既难以有效体现脱贫攻坚的复杂性和艰巨性，也无法构筑综合性治理框架和系统化长效机制，脱贫攻坚的可持续工作既存在思路紊乱、手段单一的尴尬，也面临以文件落实工作、以数据落实效果的倾向。因此，在脱贫工作走到持续发展、夺取胜利的紧要关头，在某些地方官员扭曲政绩观仍然存在、脱贫攻坚思路紊乱的情况下，脱贫成效可持续性策略与机制亟需构建。

2.脱贫成效可持续性是乡村振兴战略实施的前提

2018 年2 月4 日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布（以下称《意见》）。乡村振兴战略，作为新时代落实共享发展、建设人民美好生活的战略抓手和行动，是历史延续性、中国现代性、人民主体性的时代表达[6]。《意见》中第十章针对脱贫攻坚提出了重要要求，指出要认真总结脱贫攻坚经验，研究建立促进群众稳定脱贫和防范返贫的长效机制，探索统筹解决城乡贫困的政策措施，确保贫困群众稳定脱贫[7]。由此可见，乡村振兴战略的实现与脱贫攻坚的完成是相辅相成的。一方面，放眼未来的中国农村，乡村振兴必然依靠脱贫成效的可持续性策略，据国家统计局全国农村贫困监测调查，党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少8239 万人。而这8239 万人能否持续过上美好幸福的生活，则是乡村振兴必须具备的条件、也是必须面临的问题。另一方面，党的十九大报告中用“五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。总要求的完成必然促进乡村生活富裕，也最终成为脱贫成效的一部分，推动脱贫成效可持续性策略的完善。

3.脱贫成效可持续性研究助力新时代“中国梦”实现及他国脱贫借鉴

十九大报告中提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代的背景下，富裕与贫困之间的不平衡，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，贫困也成为我国追梦、圆梦的阻碍。在2020 年之后，中华民族伟大复兴之梦的实现，仍需阻止贫困“返潮”，一套可以稳固脱贫成效的可持续性策略和机制亟待建立。

改革开放四十年，中国创造了人类历史上前所未有的奇迹，7 亿多贫困人口成功脱贫，占同期全球减贫人口总数70%以上[8]。减贫策略极具成效的情况下，可持续策略也亟需完善，从而稳固脱贫成效，进一步为世界反贫困战争作出贡献。其次，我国的脱贫成效可持续性策略经验可以被其他国家所借鉴，助力其他国家贫困人口的减少。不断积累的扶贫经验，伟大的中国人民必将继续为世界反贫困事业作出中国贡献、积累中国经验、提供中国样本[9]。

三、多年来脱贫攻坚工作中的“长白经验”

2018 年，长白县完成贫困人口491 人脱贫，拟退出省级贫困村共15 个，现15 个贫困村退出，16 项指标及标准已经白山市扶贫办检查验收考核，全部达到退出标准。在脱贫成效如此显著的情况下，经过实地考察调研，我们总结出了“长白经验”。

1.社会保障兜底——为脱贫攻坚夯实基础

在社会保障兜底方面，解除了贫困人口的后顾之忧。长白县民政局根据当地实际情况制定了《长白县城乡居民家庭经济状况核查办法》，为建档立卡户提供低保、医疗救助等社会保障兜底提供了认定基础。在具体实施时，长白县构建了有效的社会保障兜底体系。一是提高社会救助水平，将农村低收入人口实施的最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接起来，实现“应保尽保、应扶尽扶”，使低保、五保等成为脱贫的有力保障。二是逐步提高农村基本养老保障水平，利用闲置的村部、校舍，通过改建成为养老服务大院，空巢、失能、高龄、贫困等老人以及分散供养“五保”老人为重点进行集中供养，并组织爱老义工和健康低龄老人为村屯其他老年人提供卫生、康复、教育、文体、家政等项服务，特别是针对高龄、空巢老人生活中遇到的困难，采取结对帮扶、上门走访、包户护理等方式进行生活照料和康复护理。

2.扶贫管理精准——为脱贫攻坚保驾护航

第一，组织领导不断强化。政府处于领导牵头位置，从扶贫工作队伍的建立与工作开展以及与企业、社会组织、个人的合作，都体现出县一级最高党政机构总揽全局，承担自身的主体责任。第二，不断引入社会力量。首先，政府与企业积极合作，给予税收等政策优惠，一方面吸引企业解决贫困人口就业，另一方面促进其发展壮大，带动贫困户增收。其次，积极引导社会组织或个人参与到脱贫攻坚的体系中，促使其推动精准扶贫的有力开展。第三，不断加强扶贫工作队伍建设。扶贫工作队伍将扶贫开发工作办公室、乡镇党委政府、包保部门、村两委纳入在内，着力打造“五心”扶贫工作队伍。第四，扎实完善精准扶贫工作的常规管理。建立完善的贫困户扶贫管理体系，包括贫困户的识别、动态管理与退出，扶贫手册等档案的管理，政策宣传以及思想教育，扶贫相关政策的落实与推进，基础设施建设，职业技能培训。第五，扶贫资金实现精准使用。在资金运行管理上，一是实行公示公告制度；二是实行定期审计、严格验收制度；三是加大监督检查力度，对扶贫资金的使用与运作实现每个月至少对乡镇进行一次督导检查，不间断反复巡视和抽查，强化扶贫资金监管。

3.特色产业优质——为脱贫攻坚插上翅膀

长白县政府依托资源优势，组织实施市场发展前景良好、经济效益高的长中短相结合的产业扶贫项目，高质量完成各类扶贫产业项目建设发展，真正实现通过产业项目带动托起全县建档立卡贫困户稳定脱贫的目标。一是县级产业项目，即长期项目。光伏扶贫产业项目为全县贫困人口稳定脱贫提供兜底保障。光伏发电清洁环保，技术成熟可靠，稳定年收益率在10%左右，确保了全县建档立卡贫困人口实现稳定脱贫，取得较好效果。二是乡镇产业项目，即中期项目。借力资源优势，实施如民宿旅游项目、蔬菜大棚及冷藏库项目、中药材基地建设项目、红薯种植与加工建设项目、健康食品医药及食用菌项目等。三是村级产业项目，即短期项目。以驻村工作队、帮扶部门和村集体为主。按照精准扶贫、精准脱贫总要求，因村因户精准施策，发展各类新型经营主体，积极推行“公司+农户”、“合作社+农户”、“基地+农户”等产业发展模式，借助专业合作社、种养大户和龙头企业的生产、加工、销售优势，推动扶贫产业项目实现效益最大化，在带动贫困人口增收方面发挥了积极作用。

四、当下长白县脱贫成效稳固面临的挑战

1.经济下行压力大，粮食以及农产品价格下跌严重

近年来，中国经济增长速度持续减缓，2015 年国内生产总值增长率25 年来首次跌破7%，伴随着经济下行，中国的货物进出口贸易额呈现低速甚至是负增长，给我国的粮食产量主产区——东北地区农产品出口造成一定的冲击，导致农产品价格下跌。据笔者在长白县的调查了解，大多数农户都在为“粮食买不上价”而担忧。同时，受中美贸易摩擦等国际因素、自然灾害的影响，对长白县农业的发展造成伤害。在此背景下，脱贫成效的巩固也将经受考验，贫困户收入大多以种植为主，粮食收购价格的低迷以及自然灾害会对其生产、生活产生毁灭性的打击，脱贫户极易收入再下降，面临再次返贫的问题。

2.贫困人口老龄化日益严重，返贫几率增大

据2018 年中国农村监测报告数据显示，按收入五等分分组，在农村低收入组中，60 岁以上的老龄人口占比达到21.7%，明显高于其它四组中贫困人□比例，老年人口的脱贫问题十分迫切。从个人收入来讲，长白县农村老年人收入结构单一；空巢老人现象明显，家庭赡养功能弱化；农村现行社会保障水平有限，农村老年人收入明显偏低，相较于其他群体更易沦为贫困人群，并且人口数量不断攀升。从个人支出来看，长白县老年人长期性地从事繁重的体力活，随着年龄增长与生理机能的下降，身体状况每况日下，心脑血管疾病、癌症等疾病缠身，导致医疗支出急剧增加。虽有政府养老性政策兜底，但入不敷出，加剧了高龄人口返贫的风险。

3.贫困户文化水平低，收入渠道较少

首先，受教育程度影响贫困户的思想道德素质，贫困户“等、靠、要”思想严重，严重影响着脱贫成效；其次，受教育程度一定程度上决定贫困户的生活技能水平，受教育程度较低的农户只能从事简单的农务。2018 年中国农村监测报告数据中显示，2017 年户主受教育程度为文盲的群体中贫困发生率为6.7%，户主受教育程度为小学的群体中贫困发生率为4.7%，户主受教育程度为初中的群体中贫困发生率为2.5%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率为1.4%。由此可知，受教育程度与贫困发生率存在线性关系。贫困户文化水平越高，收入渠道越多，收入越高。而长白县受农业意识的影响，贫困户受教育程度普遍偏低，文盲及半文盲占大多数，获取收入的技能较少，也给脱贫成效的稳固带来了新的挑战。

五、长白县脱贫成效可持续性路径

在长白县已经摘帽脱贫的现实背景下，脱贫攻坚应逐步向成长型、发展型方向转变，根据长白县当下面临的挑战，应强化金融扶贫、政策保障与社会参与结合、职业技能培训，以促进脱贫成效可持续性运行机制的建立。

1.推进金融扶贫领域，引入农产品“保险+期货”模式

“保险+期货”主要运行模式是：首先，保险公司依据期货市场给出的远期价格，同农户商讨制定目标价格，开发相应的农产品价格保险。其次，农民、合作社、种粮大户等根据自己的需要，在保险公司购买相对应的保险产品，从而来减少遭受风险所带来的损失。最后，保险公司为了规避市场上农产品价格的下跌导致自己的收益受损，在期货市场上购买相应农产品的看跌期权，来达到规避风险的效果[11]。引入“期货+保险”模式，不仅可以更加有效地整合资本、社会资源，将农业原本脆弱的长白县纳入其中，利用金融市场，促进农业的大规模发展；而且也可以在一定程度上稳定农产品价格，从根本上保障了农民的收入，保障贫困户的收益，加强贫困户农业收入的稳定性。

2.夯实政策保障兜底，引导社会各界参与帮扶

2016 年9 月27 日国务院办公厅发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，该意见表明要“坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，以制度有效衔接为重点。坚持应保尽保。健全农村低保制度。”因此，针对长白县的贫困老年人，应继续对此政策保持延续性，对无依无靠的老年人实施政策保障兜底，提高养老保险金额；对身患重病的老年人纳入低保体系，优化医疗保险制度，使其有病能医。其次，积极引导社会志愿者、爱心人士关爱贫困老人，壮大农村基层老年贫困救助服务的队伍，不仅给予生活上的照顾、经济上的支持，更要给予精神上的关爱。通过内在和外在的共同合力，为贫困老年人构筑生活持续向好的保护罩。

3.开展职业技能培训，让贫困劳动力有一技之长

人口综合素质越来越成为影响脱贫攻坚综合效果的决定性因素，人力资源数量和质量已成为推动地区经济社会发展的战略性资源。长白县贫困户虽有一定的人力资源数量，但质量较低，导致人力资源低质化，只能从事简单的务农体力活。因此，应充分利用现代教育手段，例如远程教育、网课等，拓宽职业技能培训的渠道，采用灵活多样的培训方式，例如技校老师授课、聘请专家亲临指导等，提高职业技能培训的质量，着力提高贫困群众自强意识，以及发展生产和务工经商的技能。通过职业技能的掌握，拓宽贫困户收入渠道，使其在农闲时期增加收入，扶贫、扶技、扶智相结合，为东北地区贫困户的持续增收“插上翅膀”。