崔格豪 路 萍

（大连科技学院，辽宁 大连 116000）

一、“两先区”的背景

2013 年8 月，习近平总书记在大连考察期间，对大连提出了建设“两先区”的殷切期望，即大连应充分发挥区域性金融中心、东北亚国际航运中心和国际物流中心的作用，建设产业结构优化的先导区和经济社会发展的先行区。之后，大连市委、市政府按照习近平总书记的重要指示，并按照建设“两先区”的目标要求，创新作为，紧紧抓住国务院批准设立金普新区、率先实现老工业基地全面振兴等重大战略机遇，统筹推动经济社会全面发展并兼顾做好各项工作。

首先，“两先区”建设强调“先导和先行优势”，对国际经济关系重组的战略机遇进行准确地承接，并积极地优化产业结构和转型发展。作为东北老工业基地振兴的龙头城市和辽宁沿海经济带开放的核心城市，大连应当注重创新发展和积累结构优势，通过提升经济环境、创新型工业和现代服务业对经济增长的贡献度，强化创新驱动和转型，打造具备地方特色的“先导和先行优势”。

第二，“两先区”建设注重于创建“产业结构优化的先导区”，重点任务是坚守产业基础，弘扬地方特色，以制造业为核心重点突破点，并引领第二、第三产业的全面发展。要实现产业结构优化，那就一定要弘扬地方特色走，坚持以自己的路径来发展；大连决不能机械式地以减少制造业比重为代价，换取第三产业比重的快速提升，而是要将制造业和现代服务业协同发展。

第三，“两先区”建设“经济社会发展的先行区”一定要以科学发展为引领，深化改革推动社会进步、以人为本惠及民生大众。当前经济发展的主要任务是通过产业结构的优化来释放经济活力，提升全社会经济效益和居民收入水平，并通过科学发展提升城市品质，更多地使经济建设成果转化为社会民生需求，更加注重系统地、整体地和协同地发展，全面深化改革，逐渐解决目前社会主义市场经济建设道路上存在的，如偏重经济增速弱化生态保护、偏重规模扩张挤占转型空间、偏重物质保障忽略人文等现象。

第四，“两先区”建设“经济社会发展的先行区”，要创造有利于深化改革加快发展的条件，通过社会治理创新提升微观经济活力；要以“全域城市化”为契机提升城市品质、竞争力和城市魅力，试行打造经济增长与社会民生之间的高效传导机制，实现“人的城市化”，通过协调需求动力、激发市场活力，使经济建设成果更多倾向于社会民生需求、更好保障于城乡统筹发展，实现在群众最期盼的重点领域和关乎发展的关键环节上的率先突破。

二、用法治推进“两先区”建设

2014 年10 月，十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，这是十八届三中全会全面深化改革精神向依法治国的延伸，即全面深化改革需要法治保障，而深化改革也是全面推进依法治国的必要前提。于是，用法治推进改革发展对加快大连市“两先区”建设显得十分重要。

我国的法律体系正在不断地完善，全民法治意识也在不断地增强，应该意识到经济社会的各个层面的发展都与社会的法治化程度高度关联，不仅制定和执行经济政策需要运用法治思维，社会和谐更需要公民具备法治精神。正如王利明教授所言，法治是民主的重要保障，它不仅体现了国家治理能力的现代化程度，还保障了社会秩序和社会的正常运转，有利于社会的长治久安。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”“新常态”下的中国正需要法治来推动它的进一步发展。通过以民为本的立法，将发展成果更加均衡、更加公平地分配给全体人民；通过法治体系来保障改革发展中的人民的意志和利益；依靠良法善治，实现规则公平、权利公平和机会公平。市场经济离不开法治，法治能够作为市场经济的精准的尺子和稳定的秤，运用法治能够处理好政府和市场的关系，维护市场的运行环境，保障市场在资源配置中的决定性作用，使得社会主义市场经济能够更加公平、更可持续地发展。

当前，东北振兴再出发已经启动，大连肩负着引领东北地区发展的角色和重任，正面临着发展的历史机遇，任务艰巨。大连的“两先区”建设应深入贯彻十八届四中全会精神，用法治的思维谋划全局、制定发展政策、抢抓这个历史机遇，用法治推动经济改革、调动经济活力，加快“两先区”的建设步伐。

三、“两先区”建设中基层社会治理法治化存在的问题

当前，“两先区”的法治建设已经成为推动大连市经济社会发展的一项重大的战略性任务。作为社会管理和服务的重心，基层社区承担了越来越多的社会管理和公共服务职能。如何在基层社区的工作中提高法治化水平，已成为“两先区”建设中亟待加以解决的重大问题，对于满足人民群众的多层次和多样化需求有着重要意义。虽然，大连市在“两先区”基层社会治理的建设中已经做了很多的工作并取得了显著成效，但也暴露出了一些缺陷。

1、基层干部对治理的轻视

随着经济改革的不断深化，在政绩、政策和发展的压力下，一些基层领导干部认为发展经济是硬任务、重头戏，而基层社会依法治理是“虚指标”、应景式工程，他们重视GDP 增长率、就业率等经济指标，忽视了对基层社会的治理，于是，他们将经济利益凌驾于法治之上，表面上为了服务地方发展，实际上却纵容了基层组织、行业、部门搞特殊化、地方保护和部门保护的行为，只顾局部工作和利益，忽视了大局和整体利益。这些基层领导干部带头违法违规的行为，对社会主义法治建设和基层社会治理法治化的发展产生了极其严重的消极影响。

2、基层社区不能清晰划分责任主体的职责

基层社会治理法治化需要合理地划分基层责任主体。村居（社区）委员会是法律规定的居民自治组织和我国行政组织结构中的最基层级，承担着镇、街道部署的包括统计、治安、调解、维稳等各项行政事务。而村居（社区）具有责任繁多、人员膨胀、行政效能有限等特点，加之其经常被上级机关摊派一些基层行政工作，使其经常出现难以应对日常工作的现象。于是，村居（社区）能够为居民提供的服务往往局限于部分人群的有限服务，如机构养老、社区养老、居家养老，残疾人康复，青少年课后托管等，其程度和范围尚不能满足全体社区居民群众的切实需求。

3、治理制度模式上对自治的轻视

在维护社会稳定、支撑社会秩序上，社会组织可以成为“润滑剂”和“稳压器”，通过按照社区居民的需求设置社区服务项目的方式提高服务质量，甚至可以帮助企业解决用工和融资上的实际困难，减轻政府在基层工作上的负担。而在实践中，“政府管理一切”的计划经济思维比较普遍，其在治理制度模式上重视行政手段、经济刺激、强制规范，却忽略了居民自治和行业自律的作用。一元的管理模式和指令性的管理方式已经难以适应新的形势，然而很多干部在思想上仍然存在着“大政府”的思维方式，执着于以“官办化”的组织模式解决社会问题，对基层自治“不放心、不放手、不放权”，使得基层社会组织不能充分地发挥在社会治理中的作用。

4、基层社会治理人才不够充足

基层社会治理面对的是各种繁重和复杂的工作，对人才能力的要求是很高的。基层社会治理工作的从业者不仅要具备丰富的专业知识和先进的技术手段，还需要有大量的实践经验。然而，基层社会组织能够提供给社区工作者的待遇却是很有限的，甚至低于社会平均工资水平，而社区工作者的社会地位也低于当地公务员和事业单位的工作人员，加上繁重而复杂的工作任务，导致基层社会治理工作对人才的吸引力较低。所以，如何缓解基层社会治理对人才的急需，提高社会工作岗位的经济待遇和社会地位，是基层社会治理急需解决的问题。

四、完善“两先区”建设中社会治理法治化的建议

基层社会治理法治化的建设是牵一发而动全身的系统工程，需要培养全社会的法治思维，逐渐提高“两先区”的法治能力，全面地依法开展基层社会治理工作，有效保障社会秩序的稳定状态。

1、加强对干部群体法治理念的培养

第一，加强对干部群体的法治教育，提高法律素养，培养守法习惯，形成崇尚法律权威的理念。干部群体要在全社会培育法律信仰、倡导契约精神、树立规则意识的过程中，起到模范带头作用。第二，践行以人为本理念。习近平同志指出：“我们任何时候都必须把人民利益放在第一位。”基层社会依法治理必须把人民群众的权利放在最高的位置上，让法治成为维护人民利益的盾牌和经济社会发展的依靠。第三，加强制约和监督权力的理念。想要杜绝腐败，必须以法律和民众的权力制约政府权力，监督公权力依法行政，坚决抵制以言代法和以权压法；例如，将法治建设的实际效果作为基层党政领导班子和干部工作的绩效考核重点，并把遵守法律、依法办事、运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定作为考察干部的重要内容，通过这样的方式监督和督促干部群体积极学习和贯彻法治理念。

2、明确界定基层社会组织的权力边界

基层社会治理涉及的范围广，各种新情况和新问题会随着社会的发展而不断涌现。那么，什么事情是基层社会组织应当管的，应当予以明确的界定，通过建立权力清单，明确界定政府、社会组织、村居（社区）委员会在社会治理方面的权力。通过建立这样的权力清单和均等化公共服务义务清单的方式，不仅可以规范政府社会管理权力，强化社会服务责任，而且有助于明确社会组织和社区居民的地位、权利和法律程序，规范了基层法律治理的具体标准和规则，能够提高社会治理的效率，形成政府与基层社会组织协同共治，全面推进基层社会治理的法治化。

3、建立社会共治的治理方式

首先，应当建立畅通的诉求表达机制。应当提高对公众参与的重视，公众参与能够在政府信息披露、重大决策听证会、征求公众意见等事项中实现社会利益平衡、降低和化解社会稳定风险的作用。第二，完善矛盾调解机制。在调解工作中应当形成包括人民调解、行政调解、司法调解相结合解决矛盾纠纷的综合机制，各取所长，包容并进，切实和有效地化解人民群众之间的矛盾；同时，要充分发挥社会组织、群众自治组织和新闻媒体的社会利益表达功能，全面地听取基层群众的意见并给予及时地反馈，完善维护群众权益的机制。第三，推进信访法治化进程，通过与大连市法学会举办学者和律师深入基层进行普法教育等活动，传播法律知识，引导和支持人民群众合理表达诉求、依法解决问题，确保诉求合理、合法，解决纠纷的途径合理、合法、合程序。

4、整合社会力量，强化基层治理队伍建设

首先，应当给予基层社会工作者事业单位编制。基层社会工作者，其工作内容是服务于人民群众，其工作属性是基层社会和人们群众的服务者，其对社会的贡献是显著的，所以，理应给予基层社会工作岗位一定的编制名额，这不仅与社会工作者的工作内涵相符合，而且能有效地提高其工资水平和社会地位，有利于增强该岗位对专业人才的吸引力，对基层治理队伍的建设有着极大的促进作用。其次，应当由当地区（县）、街道（镇）政府出面，将有意为基层社会治理出钱出力的企业与村居（社区）对接，以企业的能力来帮助村居（社区），以企业的资本和人才优势进入村居（社区），不仅能够为村居（社区）解决实际问题，还履行了企业的社会责任，也为建立和谐互助的社会风气起到了积极的影响。

五、结语

社会治理法治化是大连市建设“两先区”的关键之处，其完善程度关系着“两先区”建设的成败。当前，大连市的各基层普遍存在着干部对治理的轻视、社区不能清晰划分责任主体的职责、治理制度模式上对自治的轻视、社会治理人才不够充足等问题，应当引起各级政府的关注，并通过加强对干部群体法治理念的培养、明确界定基层社会组织的权力边界、建立社会共治的治理方式、整合社会力量强化基层治理队伍建设等手段强化基层社会治理法治化，为大连市建设“两先区”创造坚实的法治基础。