完善我国转基因食品标识的法律问题研究

2020-01-17邵贞

中国调味品 2020年10期

邵贞

(南京森林警察学院，南京 210023)

近些年来，转基因技术在世界范围内呈现广泛实施的状态，转基因技术逐步从单纯的技术话题转变为涉及食品安全、经济利益的综合性问题，乃至上升至关乎国家安全高度的关键性问题。转基因食品标识作为确保转基因食品安全、维护食品市场有序发展、保护消费者权益的重要手段，具有非比寻常的作用和价值。

1 我国转基因食品标识法律制度的现状

1.1 转基因食品标识的法律规定

迄今为止，我国尚未为转基因食品制定专门性法律法规，仅有部分与食品相关的法条提及转基因食品[1]。如《食品安全法》第69，151，125条分别规定了在无相关条款时生产者、经营者的显著标识义务及相关法律责任。《种子法》第41条规定了转基因种子的销售者应承担相应明显标识的义务。《农产品质量安全法》第30条规定了转基因农产品的明显标识义务。

1.1.1 转基因食品标识的行政法规

2001年国务院发布了《农业转基因生物安全管理条例》(简称《条例》，下同)，是目前我国转基因生物立法中效力最高的行政法规。经2011年和2017年的两次修订，该法规涵盖内容已经较为全面。在转基因标识领域，第8，27条涉及到转基因标识目录方面的问题，第28条涉及转基因标识内容方面的内容，第37条规定了进口转基因生物及生物产品标识的要求。但由于《条例》是针对农业和农产品的转基因法规，而非转基因食品法规，因此针对性不强。《条例》涉及范围较广，众多法条中涉及转基因标识的法条分布散乱，因此尚需进一步的具体立法进行指导监督。

1.1.2 转基因食品标识的部门规章制度

2002年颁布的《农业转基因生物标识管理办法》(简称《办法》，下同)是转基因标识的专门性部门规章制度，经2004年和2017年修订后增加了标识目录。《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》在申请、流程、手续等方面也不同程度地涉及到转基因食品标识的相关法律规制。这三部规章的制定目的都是配合《条例》的实施，是对上位法的具体细化[2]。此外，《食品标识管理规定》的16条明确规定了转基因食品标识应配备中文说明。

除以上法律规定外，相关部门还以通知、公告形式发布了若干转基因食品标识的规范性文件。例如2015年，农业部发布《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》。2018年，国家市场监督管理总局、农业农村部、卫健委联合发布了《关于加强食用植物油标识的公告》。

1.1.3 转基因食品标识的地方立法

我国地方根据自身情况制定的地方性立法中也涉及到转基因食品标识。如黑龙江省在2016年修订了《黑龙江省食品安全条例》，其中的第46条和第109条分别规定了食品经营和销售企业承担的转基因食品显著标志义务和违法责任。

1.2 转基因食品标识监管制度

1.2.1 监管机构

我国已经建立了以农业部农业转基因生物管理办公室为主导机构、以地方农业行政主管机构负责辖区监管工作的从中央到地方的转基因食品监管体系。国家治理监督检验检疫总局、食药监总局也承担着生产经营阶段和商品流通阶段的转基因食品标识监管工作。

为了组织多部门共同协调工作，国务院建立起农业转基因生物安全管理部际联席会议制度，各部门在联席会议中共同商讨转基因食品、生物的管理工作中的重大问题。但是，联合会议只进行决策制定和部门协调，并非执法和监管机构。

1.2.2 监管措施

根据《办法》的相关规定，转基因生物、食品的标识审批由农业部负责。经农业部下属的转基因生物安全管理办公室对转基因产品的安全等级进行审查后，向农业部部长提交审批方案，最终由部长进行审批。

2 我国转基因食品标识法律存在的主要问题分析

2.1 法律规范尚不完善

从法律体系角度来看，我国虽然已经建设包括行政法规、部门规章制度、地方立法在内的法律系统，但是该体系仍不完善[3]。主要存在以下几个方面的问题：

首先，我国至今仍没有为转基因食品标识建立独立的法律法规。卫生部曾在2002年颁布《转基因食品卫生管理办法》，对转基因标识、安全评审进行专门性规定。但2007年卫生部颁布的《新资源食品管理办法》废止了前法规，使得我国12年来一直处于转基因标识专门性法律空白状态之下。同时也使我国转基因食品标识制度的实施都是以《农业转基因生物标识管理办法》为主的农业转基因生物相关规定为准。但是由于农业转基因生物与食品的范围不同，其制度规定针对食品标识的适用较弱，很难对转基因食品标识形成明确规范指导[4]。

其次，当前法律法规对转基因食品的涵盖范围较窄。《办法》中农业转基因生物标识目录列举了5大类、17种常见农作物。但是，该标识目录已17年未更新，随着农业转基因生物技术和产品的不断发展，该目录已经呈现出明显的滞后性。此外，该标识目录仅列举了转基因生物的少数主要直接加工产品，并未涵盖下游深加工食品。

再次，对转基因食品标识的内容要求较为粗略。《办法》规定采用“含有”或“不含有”的选择性方式进行标识，这种方式固然简单明了，却不能充分保护消费者的知情权。如A产品被转入B 生物的基因，而B生物可能对特定人群产生致敏作用，那么A产品仅仅进行“含有”标识是无法实现对消费者的提醒和警示功能的[5]。

从次，对标识形式醒目性的规定存在漏洞。《办法》和《条例》虽然明确指出农业转基因生物应进行明显、醒目标识，但却没有对“明显”和“醒目”的标准进行进一步解释。《农业转基因生物标识管理办法》虽然明确规定在产品包装≥10 cm2时的转基因标识文字高度不得低于1.8 mm；标识文字应印刷于标签上，与产品原料、配料相邻。但是，1.8 mm的文字高度很难另消费者感到“醒目”，与原料配料表相邻也难以体验“明显”。

而后，缺乏对阈值概念的引入。少数企业为了赚取经济利益，在非转基因食品中混入一定比例的转基因原料，却不进行转基因食物标识。针对此类问题，欧盟在法律中引入了阈值的概念，规定转基因原料超过食品总重一定比率时即将其定义为转基因食品，必须进行标识。当前，我国还未将阈值概念引入到转基因食品标识的法律法规中，因此在理论上只要在食品中检测出转基因原料成分就可以将其视为转基因食品。但是，未引入阈值概念的法律法规在实际执法过程中的可操作性较低，难以真正发挥法律效用。同时，这种做法也与国际通行的理念相悖。

最后，尚未进行“非转基因”标识的规定。近些年，广大消费者对转基因食品的认识越来越深入，重视程度也越来越高，很多食品企业为抓住这股商机纷纷为产品贴上“非转”标识。然而，我国并没有法律对“非转基因”食品标识的使用进行明确规定，留下了法律空白。少数商家钻法律漏洞，利用“非转”标识误导消费者。例如，某类农作物并不存在转基因品种，但商家为误导消费者故意给产品贴上“非转基因”食品标识，虽然提高了企业自身的经济效益，却对其他企业形成了不正当竞争，同时也扰乱了市场。针对这一问题，我国虽然发布了《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》、《关于加强食用植物油标识管理的公告》等文件，但都停留在部门规章制度的层面，缺乏法律约束力[6]。

2.2 监管制度仍不健全

首先，转基因食品标识的监管主体不明确。《办法》规定农业转基因生物标识由农业行政主管部门负责，进出口岸的农业转基因生物标识的检验则由国家质检总局负责。转基因食品标识则处于典型的多头管理状态，农业、工商、环保等多个部门负责不同阶段的各个领域，权力交织往往导致政令不明、责任推诿等问题，甚至出现利益纠葛的现象。

其次，我国转基因食品标识的监管信息制度不完善。转基因食品标识的监管信息公开工作包括审批公告、新闻发布、案件通报等，当前这些工作全部由农业部统一完成。但如前文所述，转基因食品标识处于多部门交叉管理的状态下，这就导致农业部掌握的信息并不全面，而集合全部信息又缺乏现实基础的困境。当前涉及转基因食品标识的各部门间并未建立起一套行之有效的信息共享联动体系，也未建立起服务于广大消费者的动态标识公开系统。这使得转基因标识的主管部门之间无法共享信息，消费者就更无法获取最新的监管信息了。

再次，仍未杜绝转基因食品标识的地方保护现象。部分地方政府为了政绩数据而放松对转基因食品标识的审批要求，降低监管力度，形成地方保护。为此，国务院于2017年取消了省级农业主管部门的农业转基因生物标识审批权，体现出国家对该问题严重性的认识。

2.3 惩罚救济法律制度还不完备

首先，我国对转基因食品标识违法行为的惩戒力度不足。从责任类别角度来看，现行转基因食品标识法律法规仅规定了违法的行政责任，而未规定刑事责任和民事责任。从惩罚方式来看，《条例》规定县级以上农业行政管理部门对违法行为具有执法权，可对违法企业处以一万元至五万元的行政罚款。与进行转基因食品标识后所承担的巨大商业相比，部分食品企业更倾向于接受不超过五万元的罚款，主动逃避标识责任。

其次，我国尚未建立转基因食品的可追溯体系。可追溯体系是指从转基因食品生产加工、投入市场、最终流通到消费者手中的每个环节都有据可查的完整数据链条，从某种角度可将其理解为标识制度的延伸[7]。目前欧盟、日本等国家已经建立起完整的转基因食品可追溯体系，并通过立法确保该体系的运行畅通[8]。2017年我国中央一号文件提出建立全程可追溯的食品监管体系，但实际执行仍未到位，更重要的是缺乏与之配套的转基因食品标识法律法规来保障该体系的顺利运行。

最后，相关救济制度仍不完善。从消费者角度来看，在消费者被转基因食品标识违法行为侵犯权益时，其可以得到的救济途径非常有限，通常只能通过司法救济这一种手段。然而，由于司法救济成本高、程序复杂、耗时耗力，更多权益遭到侵犯的消费者只能选择隐忍。从侵权企业角度来看，当发生影响较大的侵权案件时，企业往往难以应对巨额赔偿，此时也需要得到救济。但在实际中，相关救济渠道极少，门槛却极高，不利于企业的良性发展。

3 完善我国转基因食品标识法律制度的建议

3.1 进一步完善我国转基因食品标识的法律体系规范

首先，应为转基因食品标识设立专门性法律条款。建立专门性法律条款的原因包括：当前我国转基因食品标识主要以法规和规章的形式存在，内容散乱、层级不足，需要更高层级的法律统领散乱的法规、规章；转基因食品与农业转基因生物的定义、内涵、特点和适用法律都有所不同，应为转基因食品建立具有针对性规制对象的专门性法律条文。建议在现有《食品安全法》中增设一章针对转基因食品标识的专门性立法，这样既实现了对转基因食品标识的立法目的，又不会因专设独立转基因食品标识法律影响法律体系的协调性，还不会对立法资源产生浪费。

其次，应合理扩展当前转基因食品标识范围。转基因技术发展迅猛，现有标识目录已经很难适应市场发展形势。应对转基因食品标识范围进行概括式前瞻性立法，通过概括及列举两种方式的有机结合来弥补单一列举目录方式可能带来的滞后性。此外，应将下游转基因食品列入标识范围中，以定期发布、不定期补充的灵活方式更新转基因食品标识目录，以保持列举目录的时效性和前沿性。

再次，应将营养成分和过敏性风险作为转基因食品标识的内容。转基因食品的营养成分与传统食品有着较大的差别，因此在标识中进行转基因食品与传统食品营养成分的对比及差异标识是非常有必要的，使消费者在购买时对产品特性具有更明确的认识。部分转基因食品具有的致敏反应是危害消费者健康的重要因素，为转基因食品标注可能致敏成分，强制要求进行过敏风险标识势在必行。

从次，应规范转基因食品标识的形式，提高其醒目性。1.8 mm高度的标识很难引起消费者注意，转基因食品生产者和经营者很可能为了获得更大利益而降低标识的醒目程度。应由工商行政管理部门统一设计转基因食品标识并严格要求标识位置，满足《办法》提出的“醒目”要求。

而后，增加对转基因食品阈值的规定。阈值是转基因食品标识法律实际执行的重要条件之一，不但能够降低该制度的执行难度，同时也有利于我国转基因食品法律与国际的接轨。当前欧盟、韩国、日本、澳大利亚、巴西、俄罗斯、泰国等国家都已经在法律中明确规定了转基因食品标识的阈值[9]。我国应根据自身市场具体情况，同时参考国际标准，制定符合我国国情的转基因食品标识阈值。

最后，应加快对“非转基因”标识进行相关规定。其一，对不存在转基因的食品类别，应严禁任何“非转基因”标识。部分企业在市面上不存在转基因同类食品的情况下为本企业产品进行“非转”标识，以此暗示竞争对手可能应用了转基因食品原料，以此获得更高利益。必须通过法律对此类行为进行禁止，以防不正当竞争。其二，对待存在转基因的食品类别，允许进行“非转基因”标识，但应由相关部门设计统一标识。

3.2 建立高效的转基因食品标识的监管制度

首先，应明确监管主体。当前农业主管部门是我国农业转基因生物标识的监管主体，又是推动农业转基因发展的主体，双主体的身份并不利于其将全部精力投入转基因食品风险的防范工作。同时，农业主管部门对转基因食品标识的监管也并不对口。《食品标识管理规定》明确规定食品标识的监管主体是质量技术监督部门。转基因食物属于食品，其标识也应由质量技术监督部门负责。但是，应清醒地认识到转基因食品标识监管是一项复杂工作，因此必须充分调动农业、食药监、环保、工商等多部门共同配合，有效衔接转基因食品标识的监管工作[10,11]。

其次，应进一步完善信息公开体系。在理清各部门职能权限的基础上，应进一步完善以信息共享平台为核心的信息共享体系。共享平台不但能提高各部门之间的沟通效率，也有助于审查各部门履行监督义务的情况，防止出现责任推诿、权力真空等问题[12]。此外，应进一步拓宽信息公开的渠道，拓展信息公开的范围。除网络渠道外，应由专家学者与执法机构共同组织科普讲座、派发宣传图册等方式保障普通消费者的知情权。

再次，应避免转基因食品标识的地方保护行为。通过立法保障公民参与转基因食品标识相关政策的权利，保障公民监督违法行为的权利；通过建立和进一步完善信息通报制度接受广大消费者的监督；通过建立转基因食品行业协会促使企业之间进行相互监督、互相约束。

3.3 加强转基因食品标识的处罚和救济制度建设

首先，加大对转基因食品标识违法行为的惩戒力度。在行政责任惩戒方面，应落实到具体行为责任人及相关领导责任，强化相关部门的责任意识。在民事责任方面，应在转基因食物标识立法中明确对违法行为的处罚。建议参考《食安法》的相关规定，消费者有权利向违法经营者要求10倍商品价款及以下的赔偿或3倍及以下损失的赔偿，最低惩罚金为1000元。在刑事责任方面，可参考欧盟相关法律，对违法操作企业进行警告处分，对限期不改企业责任人判处2年以下监禁[13]。

其次，应建立转基因食品的可追溯体系，实现对转基因食品生产、流通、销售全部过程的监控，找出发生问题的环节及责任人。可以借鉴我国有机食品可追溯识别码的做法，记录和保存转基因食品生产流通每一个环节的买卖双方信息、原料来源、贮存、运输具体情况。普通消费者和执法部门都可以通过监管部门统一印制的二维码获得这些信息，一旦发现问题立即召回并追究相关责任人的法律责任。

最后，应进一步完善救济制度。在企业救济方面，设立专项赔偿基金制度。由前文提到的转基因食品行业协会组织成立基金会。资金来源包括入会企业缴纳、对违法违规企业的罚没款项、社会捐助资金等。在消费者救济方面可以借鉴交强险的方式强制收取责任保险金。这种方式不但能够规避食品生产经营企业责任财产不足的风险，防止消费者维权成功后陷入仍无法获得赔偿的尴尬局面，还能够有效降低和减小消费者的维权难度和维权成本[14]。