黄宝跃 王晓平 鲁俊华 王婧

摘 要：行政争议与民事争议交织案件在实践中频发且表现类型多样，大量行政争议都存在行政争议与民事争议交织问题。相关联民事争议的解决对促成行政争议实质性化解具有重要的影响。检察机关一揽子化解行政争议与民事争议交织案件既有法律依据也有政策依据，但必须符合一定条件。实践中，检察机关可通过加强调查核实、依法调解促和、强化公开听证、检察长亲自办案、以抗促调、司法救助等方式方法开展化解工作，并加强建设“四个工程”，为检察机关化解争议提供制度机制保障。

关键词：行政争议与民事争议交织 一揽子化解 方式方法 机制保障

随着公法对私权进行规制和保护的领域越来越广泛，实践中行政争议与民事争议交织（以下简称“行民交织”）的案件多发频发，大量行政案件不单单是行政争议的问题，还交织着复杂的民事争议，这两种争议在处理结果、法律事实上相互关联、相互影响，甚至还存在因果关系。“牵牛要牵牛鼻子”，抓住主要、核心的矛盾，是开展实质性化解行政争议工作的关键，也是促成行政争议与民事争议一揽子解决的关键。本文结合北京市检察机关开展行政争议实质性化解工作的实践，围绕行政争议与民事争议交织案件的表现类型、检察机关化解此类案件的依据、条件、方式方法与机制保障等问题展开讨论。

一、行政争议与民事争议交织案件的表现类型

（一）行政登记类案件

这里的行政登记是指非许可性质的登记类案件，主要是指行政主体依法对相对人的人身权、财产权等方面的法律事实进行审查、记载、确认，并向社会宣告和公示的行政行为。从实践中发生的大量诉讼案件看，行政登记涉及行民交织问题非常广泛，包括物权领域的不动产登记、公司法领域的公司登记、婚姻家庭领域中的婚姻登记、户籍管理领域中户籍登记等等。由于行政登记是直接对民事主体人身权或财产权的确认或公示，而行政登记的基础恰恰是已经完成或发生的民事法律行为、民事事实行为等，一旦相关的民事行为发生争议就容易产生行民事交织案件。在这类行民交织案件中，民事争议的解决往往是行政争议解决的前提。以实践中频发的房屋权属登记为例，大量起诉房屋权属登记的行政案件，起因于当事人对房屋买卖、赠与、继承等民事行为效力的争议，房屋买卖、赠与、继承是登记机关进行房屋权属登记的基础行为，而房屋登记机关对房屋买卖、赠与、继承的效力问题是无权作出判断的。因此，要解决房屋权属登记的争议问题，前提是要解决民事买卖、赠与、继承等民事争议问题。民事争议问题解决了，作为结果的房屋登记争议也就迎刃而解。

实践中除了多发的房屋权属登记诉讼外，公司登记领域也存在行民交织案件，常见的有法定代表人登记、股东登记等。最高人民检察院第七检察厅印发的《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第一批）》（以下简称《典型案例（第一批）》）案例六浙江王某与某区市场监督管理局撤销公司登记纠纷监督案，就是当事人的身份证被冒用登记为公司法定代表人，后因公司欠款未还，当事人作为法定代表人被法院限制高消费，因而提起行政诉讼要求撤销公司登记。还有因为股权转让争议引起的股东变更登记行政案件，交織着股权转让合同的效力问题。这类登记类案件民事行政争议交织存在，民事争议是核心，也是行政争议解决的基础。

（二）行政裁决类案件

行政裁决是行政机关对于当事人之间的民事争议作出裁决的活动，通常包括对权属纠纷的裁决、对侵权损害赔偿纠纷的裁决、对补偿纠纷的裁决等类型。这类案件由于是行政机关居中对民事争议进行处理，行政争议产生的根源与基础就是民事争议。实践中多发的是涉及土地使用权的归属的裁决。我国土地管理法第14条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。比如，当事人张某与邻居因为宅基地边界的问题提起相邻权民事侵权诉讼，法院经审理认为涉案土地四至不清，当事人之间的争议实际为宅基地使用权权属争议，因此驳回张某的起诉，建议通过行政裁决解决;后张某依据土地管理法的规定，申请人民政府对土地使用权争议情况进行调查处理，后对调查处理决定不服又提起行政诉讼。这个案件中表面是政府作出的土地行政处理决定，但政府属于居中裁决的角色，裁决的对象实际上是当事人之间的民事争议，即宅基地使用权权属争议，属于典型的行民交织案件。案件化解的关键是当事人之间的宅基地使用权权属争议，如果当事人能对权属达成一致意见，土地权属处理决定的争议问题也就能化解。

（三）行政确认类案件

实践中频发的行政确认类案件是工伤认定。工伤认定直接关系劳动者工伤保险待遇的实现问题，由于这类案件往往交织着劳动关系等争议，许多案件要经历仲裁程序、工伤认定程序和诉讼程序，是行民交织案件的多发领域。以最高人民检察院第七检察厅印发的《典型案例（第一批）》为例，八件典型案例就有三件涉及工伤认定问题，涉及事实劳动关系争议、工伤认定争议和工伤待遇争议的交织，当事人先后经历了劳动仲裁、民事诉讼、行政诉讼等程序。当然，工伤认定类案件虽然以劳动者与用人单位存在劳动关系为基础，但是劳动争议的解决并不意味着工伤认定争议的解决，因为后者还涉及是否构成工伤的判断与认定问题，实质性化解存在较大难度。

（四）行政许可类案件

行政许可是行政主体根据当事人的申请经依法审查准予其从事特定活动的行为，对当事人而言，表现为权利的赋予或禁止的解除。行政许可行为作出后有时不仅是授予被许可人资格和权利，同时也可能影响其他人既有的权益，从而导致行民交织案件的产生。比较常见的是建设工程规划许可案件，因为建设规划许可通常会对相邻权形成限制，产生相邻关系民事案件和规划行政许可行政案件交织。比如，甲拟将原一层平房改建成五层楼房，获得规划许可后，开始在原房屋基础上动工改建，邻居认为甲改建后的房屋将影响其通风采光权，向法院提起相邻权诉讼，并认为规划许可行为违反了相关行政法规，提起行政诉讼。与前述行政登记类案件不同，这类行民交织案件中，行政争议往往是民事争议产生的基础，但从化解争议角度，如果能促成民事关系双方积极通过民事赔偿或补偿的方式解决，行政争议也往往会被一揽子解决。

（五）行政处罚类案件

行政处罚中涉及行民交织的案件，比较典型的是因民事纠纷引发治安处罚类案件，比如邻居之间因打架互殴，一方被公安机关给予拘留或罚款，另一方不服，以处罚过轻为由提起行政诉讼，虽然表现为公安机关履行保护人身权、财产权职责的行政管理问题，但该行政争议产生根源在于邻居之间的民事侵权行为。

（六）行政强制类案件

行政强制类案件涉及行民交织的，主要体现违法建设的强制拆除上，比如拆除小产权房，小产权房的买受人从建设单位购买后，镇政府以小产权房是违法建设为由作出限期拆除决定，之后启动强制程序;再如承租人从村委会承租大棚房，后大棚房被认定为违建，镇政府强制拆除大棚房。承租人对拆除行为提起行政诉讼。上述案件涉及的核心与实质问题都是小产权房购买人或承租人的民事利益的保护与赔偿的问题。

（七）行政协议类案件

行政协议是行政主体为了实现行政管理目标或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，比如政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、自然资源使用权协议、政府投资的保障性住房的租赁、买卖协议。行政协议案件也存在行民交织问题，比如在房屋征收补偿协议案件中，被征收房屋的用益物权人与房屋所有权人之间的民事法律关系，因为房屋征收补偿协议行为的介入而发生变化，该用益物权人针对房屋征收补偿协议提起行政诉讼，这类案件要实现实质性化解，往往需要民事争议与行政争议一揽子解决。

（八）行政不作为案件

行政不作为类案件涉及行民交织的，主要体现为举报投诉类行政案件，比如涉及消费者权益保护的举报投诉类案件，这类行政案件发生的根源在于消费者与经营者之间民事賠偿争议，消费者在购买不合格产品后往往通过向监管部门举报投诉的方式实现对其人身财产权益保护与救济。如果消费者与经营者之间的民事赔偿问题得到解决，因此引发的消费者权益保护的举报投诉争议，一般地也会相应地解决。

除了上述几种类型外，实践中还有其他大量行政行为也存在行民交织问题。比如行政征收，典型的国有土地上房屋征收决定，实践中存在不同民事权利主体对被征收房屋都主张享有所有权，这就会对征收部门确定被征收人产生影响，形成行政争议与民事争议的交织。

前面介绍的几种行政行为类型中，行政登记、行政裁决、行政确认、行政许可涉及的行民交织问题通常属于典型的行民交织案件，要么行政争议是民事争议解决的基础，要么民事争议是行政争议解决的基础。行政处罚、行政强制、行政协议、行政不作为、行政征收很多情况下涉及的行民交织问题一般属于非典型行民交织案件，两种性质的争议互不构成解决的基础，但是也具有较强的关联性，尤其是民事争议的解决对促成行政争议的实质化解具有重要的影响。无论是典型的行民交织案件还是非典型的行民交织案件，如果能抽丝剥茧，抓住问题的核心、关键，以民事争议的解决促成行政争议的化解，或者通过民行交织案件的一揽子解决，将有利于提升检察机关实质性化解工作质效，真正实现案结事了政和的目标。

二、检察机关促进化解此类案件的依据和条件

（一）法律和政策依据

检察机关在促进行政争议实质性化解过程中，对涉及行民交织的案件一揽子化解，在行政诉讼法上有法律依据。从法律争议的性质看，行政争议和民事争议属于不同的法律关系，一般情况下分别适用不同的诉讼制度解决。对涉及行民交织的案件，实践中的做法通常是看哪一种争议构成“先决问题”，即谁是前提谁优先处理，另一案件一般则中止诉讼。也就是说，如果民事争议构成先决问题，如当事人以房屋买卖合同无效为由要求撤销房屋转移登记，就遵循“先民后行”的审理顺序;如果行政行为合法性问题是民事争议裁判的前提，则按照“先行后民”的处理方式。然而，无论先行后民，还是先民后行，由于实践中行民交织问题比较复杂，究竟哪一种争议的解决构成先决问题，即使是同一法院的从事民事审判与从事行政审判的法官也有不同的认识，导致在审判实践中易出现民行案件互相推诿、互相等待的现象，不仅增加了当事人的诉累，浪费司法资源，也不利于案件实质性解决。

为了能够从根本上保护当事人的实体权利，提高审判效率，防止裁判冲突，实质性化解行政、民事争议，2014年修改的行政诉讼法在吸收司法解释、司法政策文件、总结实践经验的基础上，增设了在行政诉讼中一并审理相关民事争议的制度，[1]这不仅是法院审理行政交织案件的法律依据，同时也是检察机关在开展实质性化解工作中一揽子解决行政、民事争议的法律依据。

修改后行政诉讼法第61条的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该项规定就是行政诉讼中一并审理相关民事争议制度。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对在行政诉讼中一并审理相关民事争议的管辖、程序等问题作了进一步明确规定[2]。从行政诉讼法及司法解释的规定看，在行政诉讼中，对与行政争议存在关联的民事纠纷，当事人可以一并提起民事诉讼，法院行政审判庭对该类民事纠纷可以一并做出判决。这是制度上的规定。但是，由于与行政争议关联的民事纠纷处理起来并不容易，有些案件比较复杂，有些专业性还很强。法院行政审判法官对在行政诉讼中一并审理相关民事争议还是持谨慎态度。所以，虽然行政诉讼法及司法解释规定了关联性行民争议一并审理的制度，但是在实践中，一并审理制度并未真正全面落地。这也给我们检察机关在检察监督环节开展实质性化解工作提供了很大的发挥职能作用的空间。

除了上述法律依据外，检察机关对行民交织案件的一揽子化解也具有充足的政策依据。随着中国特色社会主义建设迈入新时代，我国社会基本矛盾发生变化，人民群众对行政法治的需求日益提高，对行政检察工作提出了许多新要求。面对人民群众反映强烈的案结事不了、程序空转等问题，高检院提出了在全国检察机关开展“加强行政诉讼监督促进行政争议实质性化解”的专项活动。在案件办理中，只要有利于实现案结事了政和目标，有利于老百姓合法权益保护的，检察机关都应该积极探索开展化解工作，这是为民司法的要求，亦是厚植新时代做实行政检察生命土壤的需要。对于行政争议和民事争议交织的案件，如果仅将案件办理局限行政争议，对背后的民事争议不清楚、不了解，不仅难以达到实质化解行政争议的目标，还会使当事人希望而来、失望而去，有损司法公信力。通过行政争议和民事争议的一揽子化解路径，能够有效地回应百姓合理期待，让人民群众通过行政诉讼监督有实实在在的获得感，真正实现案结事了政和。