韩孔林

摘 要：执行职责是指监狱依法对罪犯执行刑罚并将其教育改造成为守法公民的职责。监督职责是指人民检察院对监狱的刑罚执行、狱政管理、教育改造活动是否合法，依法实行监督的职责。监督职责与执行职责的界限问题，本质上是职权与责任的界限问题。实践中，由于两者界限把握不准，出现了“保姆式监督”“代入式监督”“捆绑式监督”等问题，传统的派驻检察工作模式一定程度又放大了这些问题。有必要全面推行巡回检察改革，通过落实司法办案责任制和加强过硬队伍建设加以解决。

关键词：刑事执行 检察监督 巡回检察 办案责任制

刑事执行检察是检察机关一项传统的业务工作，是检察官履行对判决、裁定等法律文书的执行以及对监狱、看守所的执法活动监督责任的“主战场”。随着检察机关内设机构改革逐步落地以及巡回检察改革全面推开，刑事执行检察迎来了新的更大的发展机遇。同时，“保姆式监督”“代入式监督”“捆绑式监督”等传统工作模式越来越不适应改革和发展需要，亟待厘清监督职责与执行职责的界限，以探索更为科学的工作模式。笔者立足于监狱检察工作，对此问题提出浅见。

一、监督职责与执行职责的概念辨析

在监狱检察工作中，执行职责是指監狱依法对罪犯执行刑罚并将其改造成为守法公民的职责。相应的，监督职责是指人民检察院对监狱的刑罚执行、狱政管理、教育改造活动是否合法，依法实行监督的职责。

监督与执行的内涵与外延相对比较明确，两者的区别也比较明显：

其一，监督的主体是人民检察院，执行的主体是监狱。有观点认为，监督与执行的主体应分别是检察官与监狱民警。笔者认为，虽然具体的监督行为和执行行为由检察官与监狱民警实施，行为的主体确实是检察官与监狱民警，但是，检察官与监狱民警实施行为都不是以个人名义所为，而是以人民检察院和监狱名义所为。因此，检察官与监狱民警只是履行职务的主体，而不是监督与执行的主体。

其二，监督的对象是监狱，执行的对象是罪犯。有观点认为，监督的对象是执行刑罚的活动，执行的对象是人民法院所判处的刑罚。笔者认为，监督和执行的对象，应当首先是可追责的对象，执行刑罚活动和人民法院所判处的刑罚确在监督和执行的范围内，但其本身不能成为追责对象，而能成为追责对象的只有监狱和罪犯。因此，监狱和罪犯才分别是监督和执行的对象。

其三，监督的责任属性是监督责任，执行的责任属性是主体责任。从各自履职角度来看，监督和执行的责任都是主体责任，都是人民检察院与监狱的分内责任。[1]从相互关系来看，监狱负责执行刑罚，人民检察院对执行刑罚活动实行法律监督，执行刑罚是主体责任，法律监督是监督责任。

其四，监督的内容是监狱的刑罚执行、狱政管理、教育改造活动是否合法，而执行的内容是对罪犯执行刑罚以及将其改造成为守法公民。从两者的区别来看，监督关注的是监狱执行刑罚活动是否合法，执行关注的是执行刑罚活动本身。同时，我们也要看到两者内容确实存在重合之处，即刑罚执行活动。正因为有重合之处，所以才会出现把握两者界限方面的问题。

职责是一个管理学概念。责，自然是指责任。职，可以是职能、职务，也可以是职权。笔者认为，职如何定位要看具体语境，在监督职责与执行职责这组概念中，职应当是职权。首先，监督职责与执行职责的主体是人民检察院和监狱，职应当是体现机关权能的职权。其次，监督职责与执行职责都具有强制力，职权侧重于具有强制性的管理，更契合职责对强制力的要求。

由于监督与执行之间区别明显，因此，监督职责与执行职责的界限问题，实质上就成了职权与责任的界限问题，责任又往往依附于职权。笔者认为，准确把握好人民检察院与监狱之间职权的界限，职权与责任的界限自然就清晰了。同时，职权是一项公权力，既不能滥用也不得随意放弃，必须依法规范行使。正是基于此，才必须准确把握两者的界限，否则，轻则陷于工作越位或不到位，重则陷于滥用职权或玩忽职守。

二、对把握监督职责与执行职责界限的现状考察

人民检察院组织法明确了巡回加派驻的监狱检察工作新模式，传统的派驻工作模式在对监狱执法活动监督中发挥了重要作用，但也确实放大了监督职责与执行职责界限不清方面的问题。

（一）职责混同导致的保姆式监督

派驻模式下，长期共同工作以及一荣俱荣一损俱损的思想，使得监督职责与执行职责逐步趋于混同，出现了派驻检察官和监狱民警有的共同管理教育罪犯、有的共同处置狱内紧急事务、有的共同解决狱政管理问题等情形，派驻检察官无形中成了监狱民警的“保姆”，事无巨细一管到底。

（二）角色错位导致的代入式监督

按照分工，派驻检察官与监狱民警任务明确、责任清晰，一个是监督行为的主体，一个是执行行为的主体。但是，有的派驻检察官认为监督监狱民警合法地执行刑罚，既费时又耗神还搞坏了关系，不如指导着做或者一起做甚至干脆“代劳”。监狱民警也乐于派驻检察官的代入式监督，这样就直接避免了违法违规的风险，派驻检察官是不会监督自己指导或者“代劳”的行为的。

（三）监督意识缺失导致的捆绑式监督

在长期派驻检察过程中，监督职责与执行职责的界限越来越模糊，有的派驻检察官并不关注两者之间的界限，乃至出现了监督意识的缺失。监督意识缺失导致派驻检察官作为监督者的敏感性丧失，对监狱民警出现的违法违规行为见怪不怪，甚至有的还同流合污。有的派驻检察官与监狱民警成了不当利益的共同体，成了一根绳上的蚂蚱，主动或被动地把自己与监狱民警捆绑在了一起，出现了捆绑式监督的怪现象。

（四）办案责任不落实导致的不敢监督、不愿监督

巡回检察人员对监狱存在的严重违法问题应当发现而未发现的，应当依据规定追究有关人员失职的责任。发现后不予报告、未依法提出整改纠正意见的，对巡回检察发现问题不督促整改落实的，应当依据有关规定追究有关人员渎职的责任。[2]追责规定在派驻工作模式下一直都有，但落实的确不够。责任是职责的重要内涵之一，责任不落实则监督职权履行就会不到位。作为公权力的监督职权，既不能滥用也不得随意放弃，必须依法规范行使。办案责任落实不到位，没有对派驻检察官发挥应有的约束力，再加上怕得罪人的思想作祟，就出现了不敢监督、不愿监督的问题。

（五）长期履职缺位导致的能力不足

从监狱检察工作的现状来看，监狱在执法活动中仍然或多或少存在违法违规的情形，监狱民警也存在不规范不合法的行为。与此同时，人民检察院对监狱执法活动监督面临发现线索难、调查核实难、督促纠正难等一系列问题。一方面依法履行职责客观上存在不少困难，另一方面长期不履职又导致检察官丧失了在实践中学习提升能力的机会，最终出现了想履行监督职责也能力不足的尴尬。

三、监督职责与执行职责界限问题的深层次成因分析

（一）对监督职权与责任的强制性缺乏认识

监督职权与责任都以法律规定为前提，职权的范围和界限、担责的情形和条件等都是法定的。法定意味着强制性，强制性要求检察官必须明晰权力的边界和履职的底线，以避免不履职或不认真履职而被追责。如果对这种强制性认识不够，就不会有足够的自我约束力，要么该做的不做，要么不该做的乱做，要么分不清什么该做、什么不该做。

（二）对监督责任与主体责任缺乏认识

就监狱履行执行刑罚职责、人民检察院对监狱执法活动是否合法实行监督而言，监狱是主体责任，人民检察院是监督责任。主体责任者是执行者，监狱民警具体负责管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造;监督责任者是监督者，派驻检察官具体负责监督监狱民警的执法活动是否合法、罪犯的合法权益是否得到保障。對监督责任与主体责任缺乏认识，就出现了派驻检察官找罪犯谈话本应该了解执法活动是否合法、其合法权益是否得到保障，却变成了教育罪犯要服从监规接受教育改造的情形。

（三）对人民检察院宪法法律地位缺乏认识

宪法第134条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。刑事诉讼法第276条规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。笔者所说缺乏认识，不是指对宪法法律的这些规定不了解，而是指没有将人民检察院是国家法律监督机关的认识真正落实到监狱检察工作中去。比如同样是出监检察谈话、对罪犯例行谈话，对监督机关有深刻认识的会把重点放在发现问题上，相反，则只是完成监狱检察规定的谈话任务。

（四）长期派驻检察工作模式的弊端呈现

长期派驻监狱检察，派驻检察官与监狱民警共同工作，有的地区甚至是共同生活、共同享受有关福利待遇，近乎于把派驻检察官等同于监狱干部。这种外在的同化，带来身份的虚化，久而久之是内在思想认识的同化。监督者与被监督者之间的高度独立性不存在了，也就无从谈把握两者职责的界限了。

四、关于解决实践问题的建议

（一）全面实行巡回检察，实现监督与执行的适度分离

全国推行巡回检察改革，是解决问题的一项根本性举措。笔者认为，巡回检察在全国全面推行还有几个问题需要注意。

其一，实行巡回检察的同时应继续发挥派驻检察的便利。首先，巡回检察可以最大限度克服长期派驻检察的弊端，有效防止同化问题。其次，在消除弊端的同时不能一概否定派驻检察，还应当重视发挥派驻检察的便利。最后，发挥派驻检察便利不等于必然保留派驻检察，有的地方受条件限制，可以采取巡回加派驻的监督方式，发挥两方面优势。对于派出院本身就比邻监狱或者信息化比较发达的地区，完全可以通过管理数据与监控视频的实时联通取得派驻监督的效果。

其二，实行巡回检察在助力厘清监督职责与执行职责界限的同时，应客观地关注两者之间存在的联系。界限不是简单地分清彼此，还要关注在分清彼此的同时还存在哪些联系。忽视了监督职责与执行职责之间的联系，完全地割裂监督与执行，我们就会丧失发现问题的路径，监督就成了无源之水。

其三，巡回检察是对监狱执法活动的监督，不是对人民检察院派驻检察的监督。有观点认为，在不影响传统派驻检察的同时，可以通过临时组建巡回检察组方式开展巡回检察，既可以监督监狱又可以检查派驻监督的成效。笔者认为，巡回检察是刑罚执行监督的创新形式，不是人民检察院的内部监督。将巡回检察视作对监狱监督和对派驻检察监督的集合，本质上并未改革传统的派驻检察，只是简单地加一个巡回检察以完成改革的任务罢了。

（二）落实办案责任制，倒逼准确把握监督职责与执行职责的界限

司法改革的关键是落实办案责任制。笔者认为，监狱检察工作中落实办案责任制应重点关注可操作性，让办案责任制真正发挥实效。

其一，应进一步明确“应当发现没有发现”的情形和范围。巡回检察改革明确了“应当发现没有发现、应当提出纠正意见没有提出纠正意见、应当督促纠正没有督促纠正”三种追责情形，“应当提出纠正意见”和“应当督促纠正”都建立在已经发现问题的前提下，实践中相对比较好把握范围。但是，“应当发现”就很难准确界定。首先，事先不明确“应当发现”的范围，容易导致问题发生后以后果论责、追责的不良倾向。其次，监狱在前一轮巡回之前或当时发生了问题，前一轮巡回没有发现，后一轮发现了，如果视作“应当发现”，就否定了认识存在局限性的客观规律，对前一轮巡回检察人员是不公平的。笔者认为，“应当发现没有发现”原则上应限定于检察官发现了问题却故意隐瞒的情形，至于因重大过失导致的“应当发现没有发现”则应采用列举的方式予以明示，不能把重大过失造成的“应当发现没有发现”一概纳入追责范围。

其二，应建立必要的容错机制，最大限度为检察官履行监督职责留有空间。司法办案责任制是正确履行监督职责的保障，但是，不能成为大胆履职的障碍。司法是主观判断性很强的活动，认识受到专业能力、工作经验、人生阅历等诸多因素的制约，导致主观判断必然会存在一定的局限性。追责，一方面是为了在出现规定情形时追究检察官的办案责任，但同时也应当保护检察官的办案积极性，这就有必要建立科学的容错机制。笔者认为，容错机制应重点建立在可能因重大过失而被追责的情形上，除了确属极度不负责任、主观上完全放任的重大过失以外，其他情形都可以结合实践建立必要的容错机制，以最大限度保护检察官履行监督职责的积极性。

（三）建设过硬监狱检察队伍，提升履行监督职责的能力

当前条件下，履行派驻检察和巡回检察职责的还是同样一支队伍。我们不能寄希望于仅仅改革工作模式就把问题都解决了，关键是要建设一支过硬的监狱检察队伍。

其一，加强办案理念教育，把将罪犯改造成为守法公民作为共同工作目标。[3]人民对美好生活的需要，基本需求就是安全有保障，人民期望罪犯通过监狱的教育改造重新回归社会时，都已经成为守法公民，不会再重新违法犯罪。检察官要坚持以人民为中心的工作理念，要把人民的期望作为我们的工作目标，人民期望罪犯成为守法公民，我们就要把工作重心放到监督监狱把罪犯教育改造成为守法公民上来。笔者认为，将罪犯改造成为守法公民，应当是监狱履行执行职责、人民检察院履行监督职责的共同目标，区别的只是履职的角度。

其二，加强履职能力教育，重点提升发现问题能力和调查核实能力。首先，要把监狱检察作为办案来看待，强化证据意识，向监狱提出纠正意见一律应当通过调查核实收集必要的证据。其次，检察官要明晰监督规则，学习掌握有关刑罚执行、狱政管理、教育改造的各项规定，尤其是有关罪犯伙食、医疗、完成劳动任务计分考核的规定等。最后，检察官要培养类侦查能力，善于从无到有地去发现问题。当然，从14类罪名的自行侦查来说，我们可以同步培养侦查与监督的复合人才。

其三，改进考核评价方式，激励检察官履职热情和激情。目前对检察官的考核，主要是公务员年度考核和办案绩效考核。办案绩效一般包括办案数量、质量和效果，但监督案件比较特殊，首先是数量远远小于刑检类案件，其次是办案效果难以用指标量化。笔者认为，考核评价可以分两个层次进行，一方面，基于守住监管场所安全稳定底线的要求，如果发生了可归责于监督职责履行不到位的安全稳定问题，对检察官应予以否定性评价;另一方面，为避免数据过少、过小导致评价结果的不合理，可以取同类检察官办案绩效不同考核维度的平均值建立基本模型，纳入考评范围的检察官只需与基本模型比较，即可得出优于一般水平或低于平均水平的考核结果。

注释：

[1] 习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上的讲话中指出，主体责任是分内责任。

[2] 参见最高人民检察院《人民检察院监狱巡回检察规定》第4章第20条第1款。

[3] 参见《张军谈治本安全观：把罪犯改造成為守法公民》，新浪网http：//news.sina.com.cn/sf/publicity/sfxz/2018-01-28/doc-ifyqyuhy7117102.shtml，最后访问日期：2020年4月23日。

上海市人民检察院案件管理办公室主任[200020]