河湖管理法规浅析
2020-01-12钟艳红吕慧珠王在艾
钟艳红，吕慧珠，王在艾
（1. 湖南省洞庭湖水利事务中心，湖南 长沙 410007；2.湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007）
引 言
江河湖泊具有重要的资源功能和生态功能，是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分。
人类社会存在以来，人类与河流的关系大致经历了四个阶段：人类“无能为力”被动适应河流的阶段；“力不从心”利用并抗御河流的阶段；“为所欲为”改造河流并使之为自己服务的阶段；“人水相依”力求与河流和谐相处的阶段。
河道管理，广义上包括河道开发、利用、整治、保护等多个方面。具体为实现河道的可持续利用，保证河道防洪安全和航道畅通等，充分发挥河道的综合效率，运用法律、行政、技术、经济手段，对河道进行综合管理的行为。狭义上来讲，河湖管理为水域、岸线的管理，主要为河道管理范围内建设项目管理、河道采砂管理、河道清障、河道保洁、河道巡查执法等方面。
本文拟从河湖管理法规的视角，筛选河湖管理工作中常用法规条款，进一步阐述河湖管理相关内容。
1 常用河湖管理法规
1）法律：《中华人民共和国水法》（2016 修正）、《中华人民共和国防洪法》（2016 修正）。
2） 行政法规：《中华人民共和国行政许可法》（2019 年4 月23 日修正）、《中华人民共和国河道管理条例》（2017 修正）。
3）地方性法规：《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》（2004 年9 月1 日）、《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》（2018 年7 月19 日修正）、《湖南省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》（2008 年1 月2日修改）、《湖南省湘江保护条例》（2013 年4 月1 日）。
4） 规范性文件：《湖南省河道采砂管理办法》（2018 年12 月27 日修订）、《湖南省涉河桥梁水利技术规定》（暂行）（DB 43/T 388-2011）。
2 河湖管理范围
2.1 全省河流基本情况
湖南省江河水网纵横、湖泊星罗棋布,因水而兴、得水独厚。全省流域面积50 km2以上河流，共1 301条，46 011 km 长。其中：流域面积100 km2及以上河流660 条，总长度为33 589 km；流域面积1 000 km2及以上河流66 条，总长度为10 441 km；流域面积10 000 km2及以上河流9 条，总长度为3 957 km。
湖南省湖泊全是淡水湖，全省常年水面面积1 km2以上湖泊156 个，面积3 370.8 km2；10～100 km2湖泊17个，水面总面积2 963.0 km2；1 000 km2及以上湖泊1个，水面总面积2 647 km2。
2.2 河道管理范围
1）河道范围。《中华人民共和国河道管理条例》第二条：本条例适用于中华人民共和国领域内的河道（包括湖泊、人工水道，行洪区、蓄洪区、滞洪区）。《湖南省实施<防洪法>办法》第六条“按照防洪规划和平垸行洪、移民建镇规划退出耕种的堤垸，纳入河道、湖泊管理范围”。
2）行政管理范围。《中华人民共和国防洪法》第二十一条：有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》第十六条：防洪、防涝的堤防、间堤背水坡脚向外水平延伸30～50 m（经过城镇的堤段不得少于10 m）为管理范围。在河湖划界中，有堤防的河湖管理范围可与堤防工程的管理范围划定为一条线，也可是两条线，经地方政府批复公示即可。
3）其它。《湖南省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》第十二条：城市、集镇、村庄的建设和发展不得占用河道滩地。城市、集镇和村庄规划的临河界限由河道主管机关会同规划等有关部门根据下列原则确定：①有堤防的河道，临河界限应当在堤防背水侧护堤地以外；②无堤防的河道，临河界限应当在设计洪水位线20 m 以外。
3 管理河湖管理权限
《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第五条：洞庭湖和湘江、资江、沅江、澧水干流的河道，由省人民政府水行政主管部门实施管理；汨罗江、新墙河和其他跨县级行政区的河道、河段，由设区的市、自治州人民政府水行政主管部门实施管理；不跨县级行政区的河道，由县级人民政府水行政主管部门实施管理。上级人民政府水行政主管部门管理的河道，可以委托当地人民政府水行政主管部门负责日常管理工作。
湘江、资江、沅江、澧水干流的范围：湘江（永州市老埠头至湘阴濠河口），资江（邵阳县罗家庙至益阳市甘溪港），沅江（洪江市托口至常德市德山），澧水（桑植县南岔至澧县小渡口）。
洞庭湖的范围：湘江湘潭水文站、资江桃江水文站、沅江桃源水文站、澧水石门水文站以下及四口河系。
《湖南省水利厅关于明确省管河道管理职责的通知》（湘水洞管[2002]12 号）将省管河湖日常管理职责进行了委托。主要包括河道日常巡查、涉河建设项目现场监管及验收、河道采砂现场监管、河道清障、执法等日常管理工作。
《湖南省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》第四条：洞庭湖的湘江、资江、沅江、澧水干流及其他跨市、州行政区域的重要河段，由省河道主管机关实施管理；其他河道，由市、州、县河道主管机关实施管理。省管河道的具体范围，由省河道主管机关确定并公布；其他河道的具体范围，由市、州、县河道主管机关提出方案，报上一级河道主管机关批准后公布。
4 河湖管理任务
4.1 河道管理范围内建设项目管理
1）河道管理范围内建设项目范畴。《中华人民共和国河道管理条例》第十一条：修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。
前款“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程”一般是指水库、大坝、河流治理等防洪工程；后款“跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施”一般是指必须布置在河道管理范围的桥梁、码头等非防洪工程。
目前除上述项目外，还有航道整治工程、隧道工程、跨江超高压线路工程、城市沿江风光带工程等建设项目。
《中华人民共和国防洪法》第三十三条：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。
此条款主要针对在蓄滞洪区内建设的铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道等建筑物及设施。
2）如何管理涉河建设项目。
①依法行政许可。按照省市县三级河道管理权限及行政许可事项依法审批，包括建设方案和位置界限（补救措施）两部分。
②签订防洪责任书。《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第八条：在河道、湖泊管理范围内依法进行建设活动的，应当在作业前与当地水行政主管部门签订清除尾堆和废渣、恢复河道和堤防功能的责任书，并按照批准的范围、时间、地点和方式作业，不得损坏河道、堤防及护堤地；造成损坏的，应当负责修复或者承担修复费用。
③落实防洪补救措施。《湖南省实施<中华人民共和国水法>办法》第十五条：从事工程建设……不得危害河势稳定、行洪畅通和护坡、护岸、堤防及导航、助航、水文监测等工程设施安全，不得造成江河、湖泊、水库、人工水道淤积。确实无法避免的，建设单位应当采取相应的补救措施。造成损失的，依法给予补偿。
④加强事中事后监管。主要监查施工现场检查项目是否按批复要求施工，是否按度汛方案做好度汛准备，是否清理施工围堰及弃渣，是否落实补救措施，做好验收等。
4.2 河道采砂管理
《湖南省实施<中华人民共和国河道管理条例>办法》第十九条：在河道管理范围内采挖砂石、取土、淘金的，须经河道所在地的市州、县市河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河通主管机关会同有关部门批准。凡利用河道管理范围内洲滩的，必须符合防洪和洲滩利用规划要求，按照有关规定报县级以上人民政府河道主管机关批准。
《湖南省河道采砂管理办法》第三条：河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，建立“政府主导、水利主管、部门配合”的管理体制。各级人民政府应按照“省授权、市审批、县监管”的原则进行管理。
4.3 河道清障
《中华人民共和国河道管理条例》第七条：河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。
《湖南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第九条：县级以上人民政府应当按照管理权限制定清淤疏浚河道、湖泊规划，由水行政主管部门会同有关部门和单位因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。
河道清障不同于河道采砂，河道清障是水利工程，是以保障河道行洪畅通为目的制定方案，在清障方案报地方政府批准后实施，地方政府可对疏浚上岸后的清障砂石进行综合利用。河道采砂是对河道砂石资源的利用，必须依据采砂规划，出让或统一经营许可后方可实施。
4.4 河道保洁
根据湖南省人民政府办公厅《关于印发<湖南省河道保洁工作实施方案>的通知》及《湖南省关于全面推行河长制的实施意见》，主要开展以下三项内容：一是强化垃圾源头控制，加大实施垃圾资源化利用、无害化处理力度，确保城市生活垃圾资源化利用率、城乡生活垃圾收运率、农村垃圾无害化处理率全面达标；二是建立河道保洁责任体系，明确各区域河道保洁任务目标，确保全省县城以上城区段河道河面有专人定时清理，城镇段河道保洁逐步建立机制，明确人员进行清理；三是加强河道垃圾清理打捞，实现水岸无垃圾堆、水面无漂浮废弃物，确保河容河貌加快好转。
5 禁止行为
5.1 破坏河道安全
《中华人民共和国防洪法》第三十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十二条：山区河道有山体滑坡、崩岸、泥石流等自然灾害的河段，河道主管机关应当会同地质、交通等部门加强监测。在上述河段，禁止从事开山采石、采矿、开荒等危及山体稳定的活动。
《中华人民共和国河道管理条例》第二十九条：江河的故道、旧堤、原有工程设施等，不得擅自填堵、占用或者拆毁。
《中华人民共和国水法》第四十一条：单位和个人有保护水工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。
《中华人民共和国防洪法》第二十四条第二款：在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。
《中华人民共和国防洪法》第二十六条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十六条：在堤防安全保护区内，禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。
《中华人民共和国防洪法》第二十五条：护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，应当依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。《中华人民共和国河道管理条例》第二十三条：禁止非管理人员操作河道上的涵闸闸门，禁止任何组织和个人干扰河道管理单位的正常工作。
5.2 阻碍防洪
《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二、三款、《中华人民共和国水法》第三十七条第一款：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。
5.3 围 垦
《中华人民共和国水法》第四十条、《中华人民共和国防洪法》第二十三条、第二十七条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十七条：
禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。
禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。
《中华人民共和国防洪法》第三十四条：…城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤。确需填堵或者废除的，应当经城市人民政府批准。
5.4 禁区采砂
《湖南省河道采砂管理办法》第七条：下列河道范围为禁采区：
（一）堤防、闸坝、水文观测、取水、排水、护岸等工程设施安全保护范围；（二）桥梁、码头、渡口、电缆、管道、线路等工程设施安全保护范围；（三）河道险工、险段；（四）饮用水源保护区；（五）航道设施安全保护范围；（六）法律法规禁止采砂的其他区域。
《采砂规划》明确的禁采区、禁采期、保留区。
5.5 废水排放
《中华人民共和国防洪法》第三十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十五条：在河道管理范围内，禁止堆放、倾倒、掩埋、排放污染水体的物体。禁止在河道内清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。
《中华人民共和国水法》第三十四条：禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。
5.6 非法取水
《中华人民共和国河道管理条例》第十九条：省、自治区、直辖市以河道为边界的，在河道两岸外侧各十公里之内，以及跨省、自治区、直辖市的河道，未经有关各方达成协议或者国务院水利行政主管部门批准，禁止单方面修建排水、阻水、引水、蓄水工程以及河道整治工程。
6 其 他
6.1 新型建设项目审批
在审批如廊桥、光伏发电、风能发电、遂道、城市沿江风光带、混凝土搅拌厂等建设项目时，依据以下原则判断：
1）该项目是否为妨碍行洪畅通、影响河势稳定的建筑物。
2）是否在“跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取排水等工程设施”规定所列的行政许可工程设施范畴内。
6.2 日常巡河
在日常巡河中，要根据上述禁止性行为对河道管理范围内的活动进行甄别，及时发现和制止违法行为，减少执法难度。
