李春诚

香港作为远东的航运中心，是全球供应链上的主要枢纽港。香港海事处作为港务管理当局，主要职能是保障港口运作和水域安全，管理香港船舶注册，以及把控香港注册船舶的品质。成熟的法制体系、良好的营商环境、方便的融资平台和荟萃多元文化，这些因素结合起来，造就了香港的航运中心地位。研究分析中国香港海事处船旗国质量管理制度变更及影响，对完善中国内地的船旗国质量管理具有借鉴意义。需要说明的是，针对中国香港而言，本文标题及本文中所有有关船旗国的概念并不是一个主权国家的概念，而是中华人民共和国香港特别行政区海事处所履行的对其特定的船旗国履约责任和义务。

一、香港海事处船旗国质量管理制度及其变更

深厚的海运背景，促进了香港船舶注册业务的迅速发展。截至2020年2月29日，香港注册船只共有2 589艘，合计127 817 329总吨。中国香港船舶注册独立于内地的船舶注册，由香港特别行政区（香港特区）自行管理，所有海运政策和行政决定均由香港特区制定。

（一）香港海事处船旗国质量管理制度

香港船旗注册船队规模庞大，在港口国监督（PSC）检查方面整体上保持着高于世界平均水平的优异表现。然而，仍有部分香港船只被滞留，或在PSC检查中被发现有较为严重的缺陷。大多数船舶管理公司把管理工作做得很好，但确实仍有部分船舶管理质量相对落后。大部分缺陷主要源于船舶系统性维护保养的缺失，原因却又因管理公司不同而略有不同。船旗国监督是主管机关对所属船旗的船舶实施的检查，是船舶安全的一道防线。如何保证入籍船舶的安全管理制度得到落实、船舶设备得到有效维护，是每个船旗国政府监督的核心。

为确保香港船旗的船舶均完全符合其适用的国际公约和本地法规，香港海事处于1999年推行船旗国质量管理（FSQC）系统。FSQC的工作由一套电脑管理软件支持，以监察香港注册船舶的质量。通过系统数据库贮存船舶资料，包括港口国监督检查的检查记录和滞留记录、认可组织的检查和审核记录、FSQC船舶检查情况以及公司审核资料等。香港船舶注册记录册内每艘船舶的资料都会被充分分析，以评估船舶是否符合适用的法规。

为确保拟加入香港船旗的船舶注册登记时符合国际海事组织当时已公布的所有安全和防污染标准的要求，香港海事处在2004年年中推出注册前质量管理（PRQC）系统。海事处收到船舶注册申请后，会根据船龄、船型、该船接受港口国监督检查后被滞留的次数和所发现的缺陷数目、其时悬挂的船旗、其时所属的船级社、该船的意外事故记录等来评估该船状况，以决定是否对该船进行PRQC检查。

（二）香港海事处船旗国质量管理制度变更

2013年11月，香港海事处发文对PRQC、FSQC系统的功能进行了详细的界定。2020年3月9日起对两个系统进行了重大的更新，实施新的船旗国质量管理系统。对海事处职能进行重新划分，使其专注于船舶的维护保养及管理问题，至于技术检验及甄别缺陷等技术性事务会由已授权认可组织执行。

二、香港海事处船旗国质量管理制度变更分析

（一）新老FSQC系统主要功能区别

有别于以往主要以海事处验船师定期进行船舶检查的管理模式，新制度侧重于确保船舶管理人履行应有责任，以及督促认可组织和认可保安组织对香港船舶进行有效的检验和审核。通过审阅检验和审核报告、参与公司符合证明（Document of Compliance，简称DOC）审核和船舶安全管理证书（Safety Management Certificate，简称SMC）及／或国际船舶和港口设施保安（International Ship and Port Facility Security Code，简称ISPS）审核，以及评估香港船旗注册船舶的港口国监督检查记录等措施，海事处持续监控认可组织和认可保安组织的工作。对于香港船舶的管理公司监管，海事处通过参与认可组织的DOC审核和认可保安组织的ISPS审核、参考港口国监督的检查报告，以及FSQC检查来确保该管理公司的安全管理水平。

（二）香港海事处职能划分的变化

新的质量管理系统侧重于预防性措施，鼓励船舶管理公司深挖船舶质量下降的根本原因，制定解决方案来提高船队质量。香港海事处的工作重点落在审核、复查及督导方面，船舶的详细检查交由认可组织进行。新的安排提高了质量管理效率，降低了验船成本，使海事处和船舶管理公司的工作更加灵活，提高了船舶的安全和质量管理水平。

FSQC登船审核的核心是评估船舶安全管理体系的实施情况。如不按照ISM原则进行缺陷纠正将被视为出现SMC维护管理体系失效的迹象。FSQC审核审查船舶管理人对缺陷的根本原因分析，评估相应的纠正措施是否适当。如果需要对船舶状况开展深度检查，香港海事处会要求由认可组织来实施此类检查。对于某些频繁停靠严格执行PSC检查港口的船舶，经船舶管理公司同意，也可安排模拟PSC检查，以便协助船舶和船员为即将到来的PSC检查做好准备。

鉴于新的质量管理系统中将详细检查的内容交予认可组织来开展，在新的管理系统中亦取消了中国香港适用的国际法规通常关注检查项目清单，此清单列举了可能引起滞留的检查项目。

（三）PRQC系统风险评估要素的变化

鉴于新的船舶质量管理系统中职责的划分，对于准备注册中国香港船旗的船舶，新的注册前管理系统中着重加强了对拟入旗船舶检验记录的审核，将须登船进行PRQC评估的事宜，由公司委托认可组织进行实施，具体检验范围由海事处厘定，检验结果须交予海事处以决定是否接受该船舶的注册。

根据注册前质量管理（PRQC）系统，对拟在中国香港注册的船舶，香港海事处在收到船舶注册申请后，对该船舶做出质量评估，主要考虑以下因素：船龄、船型、PSC滞留次数、PSC缺陷数目、现有船旗、现有船级社、船舶检验记录和事故记录。通过审核船舶的资料来决定是否需要登船进行PRQC评估检验。

（四）新增港口国监督检查被滞留船舶的质量管理审核要求

对于因PSC检查被滞留的香港籍船舶，要求船东须委托认可组织确认所有已纠正的PSC检查缺陷并协助解除船舶滞留问题，认可组织还须在船舶开航前开展指定深度检查。如果该船没有足够停泊时间，船舶管理公司应提供认可组织书面同意证明，向海事处申请推迟深度检查至其他港口，但不得迟于滞留之日起1个月。此后，在深度检查完成后6个月内，海事处将进行FSQC登船审核。

（五）新增深度检查的定义

在出现以下两种情况的时候，依海事处要求，认可组织对船舶实施深度检查：

（1）在先前PSC检查或FSQC审核中发现缺陷的范围内进行相应法定年度检验或附加审核。例如，舱盖泄漏会导致年度载重线检验，逾期未付船员工资将导致MLC附加审核。

（2）海事处可指定额外检查项目，如东京谅解备忘录组织和巴黎谅解备忘录组织适用的集中大检查活动（Concentrated Inspection Campaign，简称CIC）要求的项目。

（六）收费项目的取消

在旧的FSQC系统中，有些检查项目是可能要收费的。

（1）香港海事处为每艘船舶完成FSQC检查后，均会与有关船公司、认可组织和认可保安组织详细跟进。如在检查过程中发现船舶管理方面存在缺陷，海事处会进行额外的DOC及／或SMC审核，以处理相关问题，有时更会要求有关认可组织和船公司管理高层联合开展审核。所有初次的FSQC船舶检查和公司审核均不收费，但若相同问题再次出现，海事处会向有关船公司收费。

（2）若香港注册船舶在接受港口国监督检查后因有严重缺陷而被扣留，又或船舶发生严重意外，海事处处长可要求船东或船舶经理人付费专门进行FSQC检查及／或公司审核，以协助有关船公司及其船队提升质量水平。若上述严重缺陷或意外是由于船舶管理制度欠妥所致，海事处可能也会审核有关船公司的安全管理制度，以核实制度是否符合《国际安全管理规则》的规定。

在新的FSQC系统中，海事处对进行FSQC登船审核和PRQC文件评估将不收取任何费用。如涉及认可组织/船级社，费用应由船舶管理公司/船东与其直接结算。

在老的FSQC系统中，收费项目具有一定的惩罚性，对于安全管理制度存在较大的问题导致PSC滞留或者意外事故，或者在FSQC检查中存在问题重复出现，将收取费用作为对船舶管理公司管理不善的处罚型手段。但是在新的FSQC系统中，将船舶的详细检查交由认可组织来实施，亦取消了海事处对船舶的收费。

三、香港海事处船旗国质量管理制度变更的影响

新的FSQC系统管理制度有了较大的变更，通过职责重新调整，海事处的职能由综合监管与现场执法相结合转变为管理制度审核、事后监控。

此举一方面加强了海事主管机关的管理职能，海事处专职于船舶审核、复查与督导，可以集中更多的人力资源来对船舶的体系运行情况、维护保养情况进行审核，将工作重心放在船舶注册前的审核与注册后的船舶维护保养及公司的体系管理上，将船舶具体的船舶设备的详细检查交予认可组织来实施开展，缓解了香港海事处人手短缺的问题。

另一方面，香港海事处通过认可组织对被滞留船舶开展深度检查，加大对低标准船舶或者被滞留船舶的检查力度，落实船旗国监督的责任。在深度检查完成后6个月内，海事处将进行FSQC登船审核，以提高香港船旗注册船舶的整体安全水平。

四、对中国内地海事局船旗国监督的借鉴意义

对比中国内地海事局现行的船旗国监督检查制度，香港海事处的职责更接近于船舶安全管理体系审核，具体的船旗国监督检查由认可组织负责，香港海事处通过对认可组织提交的检验记录进行复查和督导来保证现场监督检查的质量。香港海事处船旗国质量管理制度对中国内地海事局船旗国监督的借鉴意义有以下几点：

（一）拟悬挂本国船旗的国际航行船舶的准入制度

对于拟选挂本国船旗的国际航行船舶，应建立准入制度，如香港通过注册前质量管理（PRQC）系统，对拟入籍的船舶进行全面的质量分析，对于拟悬挂该船旗的船舶设定准入门槛，对于低标准的船舶，禁止悬挂本国船旗，此举可有效提高该船旗国船舶的整体质量，有助于提高船旗国在世界各大备忘录组织的检查指标及声誉。

（二）对本船旗国船舶国外被滞留的深度检查

对于船舶在国外港口被滞留的情况，香港船旗国要求船舶公司须委托认可组织协助对缺陷进行整改。此举一方面可以保证认可组织对所入级的船舶滞留的技术支持，尽快帮助船舶解除港口国的滞留，另一方面要求认可组织对被滞留的船舶开展详细检查以加强被滞留船舶的安全管理。在深度检查后6个月内，船旗国进行登船审核，详细深入地检查及审核来提高被滞留船舶的管理水平，有效督促了船舶管理人对低标准船舶的管理投入，保障了入籍船舶的整体质量。

（三）强化了认可组织对船舶的管理

香港海事处通过职能划分，将船舶的详细检查、技术检验和缺陷甄别交由认可组织来实施，此举有效加强了认可组织对船舶监督检查的参与度。海事处侧重于对船舶安全管理体系的审核及对认可组织的复核，明确了责任与分工，减轻了海事处对船舶安全监管的压力，通过对认可组织的监控来提高船舶整体安全水平。

香港海事处新的船舶监督制度，将海事处的监管重心倾斜到对船舶安全管理制度的审核及船舶维护保养的监控，结合香港海事处人员配置，保障了悬挂香港船旗船舶的安全水平。对于各大船旗国而言，此管理制度有较好的借鉴意义。