北流农村土地征收制度改革研究

2020-01-03广西壮族自治区农业农村厅黄国勇

农家之友 2020年2期

广西壮族自治区农业农村厅黄国勇

广西北流市启动农村土地征收制度改革，通过缩小征地范围、完善征地程序、提高补偿标准和构建多元补偿安置模式，有效缩小城乡差距，推动城乡一体化进程。改革的经验主要是：制定土地征收制度改革政策，保障改革顺利进行；明确征地目录，落实征地制度的公益性改革；完善土地征收制度体系，维护被征地农民权益；制定征地补偿标准，提高被征地农民土地增值收益；创新多元补偿安置，保障被征地农民长远生计。但改革也遇到集体经济组织不健全、城乡统一的建设用地基准地价体系不完善等困难。建议健全农村集体经济组织、制定城乡统一的建设用地基准地价体系。

近年来，北流市尽管在改善农村面貌和提高农民生活水平方面取得了一定的成效，但城乡居民收入差距依然很大。通过农村土地征收制度改革赋予农民更多财产权利、缩小城乡差距是北流市进行农村土地征收制度改革的内在动因。同时，北流市政府对土地财政的依赖度较低。2016 年，北流市人均土地出让金收入仅为582 元，远低于玉林市人均土地出让金收入的4689 元，充分体现了北流市政府较低的土地财政依赖度特征，这为开展农村土地征收制度改革提供了良好基础。

根据《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35 号）要求， 2016年12 月，广西北流市启动农村土地征收制度改革，通过缩小征地范围、完善征地程序、提高补偿标准和构建多元补偿安置模式，有效缩小城乡差距，推动城乡一体化进程。

一、改革经验

2016 年12 月至2018 年11 月，北流市对实施征收的土地进行了风险评估，按照民主协调机制，已与农民签订土地征收协议509.25 公顷，其中已完成土地征收制度改革试点项目10 个批次17 宗用地，面积283.4 公顷。2019 年实施土地征收面积869.53公顷，实现国有建设用地供应出让（含划拨）108 宗，供应土地面积159.70 公顷，成交价款17.59 亿元，其中：商业住宅用地35 宗，面积48.20 公顷，成交价款14.80 亿元；公益性项目土地征收出让56 宗，面积86.97 公顷。

（一）制定土地征收制度改革政策，保障改革顺利进行

北流市相继出台了《研究征地拆迁工作激励奖惩措施有关问题的纪要》《北流市农村土地征收管理办法》《北流市农村土地征收项目目录》《北流市人民政府关于印发北流市征收土地地上附着物拆迁补偿安置标准和果树竹木及青苗补偿标准的通知》等4 项土地征收制度改革政策文件，并结合试点实践经验不断修订和完善，进一步规范改革做法，这些政策制度增强了改革试点工作的针对性、指导性和操作性。

《研究征地拆迁工作激励奖惩措施有关问题的纪要》提出适当增加征地拆迁工作经费，给予参与征地拆迁工作的人员下乡补助费、加班费，开展联合执法，严厉打击项目工程建设领域黑恶势力，明确责任、落实经费、全面加快推进征拆及安置区建设，分门别类盘活处置闲置土地，对征地拆迁工作表现突出人员给予奖励和记功表彰，开展制度创新、实行终端依法依规灵活处理机制等工作方案。《北流市人民政府关于印发北流市征收土地地上附着物拆迁补偿安置标准和果树竹木及青苗补偿标准的通知》（北政发〔2016〕46 号）规定在土地征收中，涉及征收农民住房的，改变现行按地上附着物补偿的做法，因地制宜采取重新安排宅基地、提供安置房等方式，保障和改善农民居住条件，确保农民住房财产权益。在确保农民“户有所居”条件和资源的前提下，也可采取货币补偿方式。

（二）明确征地目录，落实征地制度的公益性改革

针对公共利益界定这一难题，参照2017 年《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）中关于集体土地征收范围的界定，参照划拨用地目录，北流市结合实际拟定了《北流市农村土地征收项目目录》，严格界定了公共利益用地范围，将土地征收项目用地范围缩减为21 类项目，不属于土地征收目录的严格禁止动用土地征收权，只有属于征收目录的项目才进行征地，其他的通过农村集体经营性建设用地入市渠道保障用地。21 类公益性项目用地涵盖了工业用地、商住用地、旅游用地、仓储用地、公益用地等5 种土地用途，在明确征地范围的同时配套规范了农村集体经营性建设用地入市的范围。

（三）完善土地征收制度体系，维护被征地农民权益

北流市制定了《北流市农村土地征收管理办法》，详细规定了农村土地征收程序、补偿安置标准、社会稳定风险评估制度、民主协商机制、公共利益建设项目认定争议解决机制、监督管理和法律责任等内容。

农村土地征收程序依据“一评估（土地征收报批前开展风险评估）、二听证（对土地征收、补偿安置方案有要求举行听证的权利）、三公告（预公告、补偿安置方案公告、批后公告）”的原则要求，内容包括“预公告、土地调查、拟定土地征收补偿安置方案、土地征收补偿安置方案公示、土地征收补偿安置协议签订、征收方案报批、土地征收公告、异议处理、实施补偿、土地交付”等一系列完整的征地流程，实行操作程序规范化、标准化、流程化，征地程序体现“公开、公平、公正”，切实维护被征地农民的利益，最大限度地减少因征地引发的矛盾。

建立土地征收矛盾纠纷调处机制，设立土地征收协调仲裁委员会。在土地征收前，仲裁委员会派出调查小组，查阅资料、实地走访、调查问询后，形成事前审查的初步意见。在土地征收报批前，土地征收项目所在乡镇人民政府、街道办事处或社区先行开展风险评估，实施动态监控化解，及时发现新的不稳定隐患并调整完善对策措施，提高征地过程监督管理水平。拓宽征地补偿安置争议解决渠道，总体由北流市政府统一领导和协调，自然资源行政主管部门和辖区镇党委政府负总责，各相关职能部门、镇（街道）和村（社区）共同开展。发生矛盾纠纷时，征求被征地、被拆迁当事人意见，当事人同意行政调解的，由负责征地拆迁工作的负责人采用平等协商的办法解决。若矛盾仍未解决或仍有异议的，可向司法机关申请仲裁解决。

（四）制定征地补偿标准，提高被征地农民土地增值收益

北流市积极探索创新征地补偿标准测算方法，按区域范围、条件确定补偿标准，提高和保障农民土地增值收益。

通过对近年土地征收情况全面摸底，北流市于2018 年1 月制定了《北流市农村土地制度改革试点土地增值收益保障和土地征收补偿工作方案》，采用“区片+安置类型”综合测算模式，综合考虑年产值标准、土地用途、区位、经济发展水平、人均可支配收入和土地出让收益分配情况等因素，按区域条件确定并试点实施了分区分类型土地征收补偿标准，将测算范围划分为两个区域，分别为中心城区及其边缘的城市郊区、靠近玉林市的城市郊区，以及其他乡镇地区。分安排和不安排留用地或宅基地安置两种情况测算补偿标准，确定分区分类的土地征收补偿标准。

中心城区城市规划区及其边缘300 米范围内的城市郊区（涉及北流镇的潮塘村、鸭埌村、中灵村、凉水井村、九代村、白须村、河泉村，塘岸镇的独竹村、长塘村等的部分区域）、靠近玉林市城市规划区郊区的镇村（涉及新圩镇白鸠江村、平安山村、陶山村、新圩村，塘岸镇的金城村、塘岸村的部分区域），拟定土地征收补偿标准如下：北流市政府给予安排留用地或宅基地安置的，拟定土地征收补偿标准为95.4 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，转化为货币安置的，拟定土地征收补偿标准为140.4 元/㎡。

上述范围外的所有乡镇村地区，拟定土地征收补偿标准如下：北流市政府给予安排留用地或宅基地安置的，拟定土地征收补偿标准为90.9 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，转化为货币安置的，拟定土地征收补偿标准为135.9 元/㎡。

（五）创新多元补偿安置，保障被征地农民长远生计

北流市土地征收实施多种方式安置，保障被征地农民长远生计利益。落实被征地农民保障机制，创新采用“3+N”多元补偿安置模式，即以“集体留用地安置、宅基地住宅用地安置和货币安置”三选一为基础，其他安置（社保、促就业、入股分红）为补充。

被征地农民可自愿选择集体留用地安置、宅基地住宅用地安置和货币安置三种方式中的任一种进行安置，征地安置更加切合农民需求，能够针对农民自身情况提供更加合理的安置方式，切实保障了农民权益。集体留用地安置是对被征地农民集体按所征收的耕地面积的8%～12%安排三产用地，留用地不予安排国有建设用地，只安排集体建设用地，涉及农用地的，办理农用地转为集体建设用地手续，土地用途以商业为主，可适当兼容部分住宅。宅基地安置即根据城镇总体规划和村庄建设规划，在除城区30 米及其以上的主干道路周边和征地所在镇区20 米及其以上的主干道路周边外的区域，尽量靠近原有村庄，可结合旧村（城中村）改造，划定一定的区域范围面积进行安置；对涉及被征地的农户统一规划分户安排宅基地住宅用地，按征收的耕地面积的8%～12%给予安排宅基地住宅用地安置区。宅基地住宅用地安置区不予安排国有建设用地，只安排集体建设用地，以现状毛地方式安排，涉及农用地的，办理农用地转为集体建设用地手续。货币安置即根据被征地农民的意愿，自愿放弃集体留用地安置或宅基地住宅用地安置，选择货币安置的，按土地征收补偿的耕地面积统一标准增加45 元/平方米，即一类区域范围土地征收补偿的耕地面积统一标准提高至140.4 元/平方米，二类区域范围内土地征收补偿的耕地面积统一标准提高至135.9 元/平方米。试点实践中，征地农民更多地选择留地安置或者留物业安置，获取可持续的收益保障。

落实被征地农民社会保障。根据《关于印发北流市被征地农民参加基本养老保险实施办法的通知》（北人社发〔2018〕40 号）规定给被征地农民安排社保，凡符合条件的被征地农民，纳入养老、医疗等城镇社会保障体系，按照国家、集体、个人共同承担的原则，明确集体和个人缴纳部分的资金来源可从土地增值收益中落实。

促进被征地农民就业。北流市政府切实发挥促进被征地农民就业的主体责任，通过为被征地农民提供就业岗位，或者提供就业服务，有效解决被征地农民的就近就业问题。设立北流市农民工创业园，优先扶持被征地农民入园创业，建立创业就业服务平合，为被征地农民提供免费培训和推荐就业岗位，支持和引导被征地农民自谋职业、自主创业。北流市铜石岭景区通过闲置土地征收、农地入市和土地流转等方式获得土地，在做好补偿安置工作的同时，为当地农民提供了600 多份就业岗位，月均收入4000元以上，促进了被征地农民就业。

探索村集体经济组织入股投资项目获取收益的途径。在通过农地入市、土地征收和土地流转等方式获取土地的北流市铜石岭景区，探索了“补偿安置+就业+入股分红”长效模式，除了做好补偿安置工作和提供就业岗位，还为北流市民安镇丰村提供了集体经济发展项目200 万资金入股铜石岭景区建设项目的机会，村集体每年获得10 万元分红收入。

二、改革存在的困难

（一）集体经济组织不健全

试点中农村集体所有权主体不明、行使所有权的代表或委托机制不全，民主决策、管理和监督难以实现，制约了改革试点工作的推进。自20 世纪80年代实施“分田到户”后，北流市集体土地落实到个人承包使用，导致只有农村集体组织，无农村集体经济组织。因集体经济组织不健全，农村集体土地管理缺乏强有力的组织机构，农村土地管理中的议事决策、民主监督、财产管理、服务群众、纠纷调处等机制难以建立。同时，由于集体经济组织不健全，改革过程中容易出现越位、包办现象，群众和集体的积极性、主动性难以发挥，改革合力难以凝聚。