● 太原市委编办

山西转型综合改革示范区的创新来源于认知、体制、运行、空间四个维度的创新。认知维度上，确立服务即管理、先行先试、人才是基础的理念；体制维度上，明确法律主体地位，实现机构高效运行，推行编制动态调整；运行维度上，突出顶层设计、中间环节、监督管理；空间维度上，实行扩容增量、协同互补、融合联动。

2017年6月，习近平总书记在视察山西时指出，“要用好党中央赋予山西建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区重大任务的机遇，真正走出一条产业优、质量高、效益好、可持续的发展新路”。2017年2月25日揭牌以来，山西转型综合改革示范区（以下简称山西综改示范区），立足资源型经济转型，以新思路破解难题，以新模式增强活力，打造集聚先进生产要素的政策洼地和发展高地，激发体制机制创新的蓬勃生命力。本文以山西综改示范区为例，从认知维度、体制维度、运行维度、空间维度，对山西综改示范区改革成效和发展进行分析研究和建设构想，以期对同类型开发区的建设发展提供有益思路。

一、认知维度

（一）确立服务即管理的理念。公共服务效率是衡量管理水平的重要指标。从传统意义上的管理到现代行政意义上的服务，反映的是行政基本理念的转变，需要以“公众至上”为核心导向，将“服务者”定位实事求是地体现在工作过程中，将服务对象的满意和认可作为衡量自身工作的准则。这种观念的确立与普及，已成为我国政府职能模式实现结构性转变的重要思想基础。山西综改示范区通过推行“一颗印章管审批、一个大厅管服务、一支队伍管执法”，树立行政服务理念，改进公共服务方式，切实履行提供优质高效公共服务的基本职责。

（二）确立先行先试的理念。“先行先试”是山西综改示范区的最大政策，同步体现在思想改革层面和体制优化层面。近年来，山西省积极解决制约转型发展的瓶颈，从顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进入手，深化人事和薪酬制度改革，加快建设专业化、市场化、国际化的管理团队,全面推进转型发展、创新发展，逐步构筑起促进和保障转型发展的体制和政策支撑，但制约转型发展的结构性、体制性矛盾依然存在。应更深入地吸收转化资源型经济转型的相关配套政策，参照自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设，多元结合综合行政执法体制改革、相对集中许可权试点改革、扩权强县等举措，适时在山西综改示范区范围优先试验进而成熟推广。

（三）确立人才是基础的理念。开发区的建设是一项制度性严密、构成性复杂的庞大生态性工程。要形成一支敢闯敢试、勇于担当的管理服务队伍，在整合组建的基础上，推进职员聘任制改革，充分调动和保护深化改革、推动创新的积极性。要拓宽专业人才进入管委会管理岗位的多元渠道，在专业性较强的部门机构尝试设置相关的特聘职位，实现聘用期和协议工资制度管理。要形成人才引进、项目落地的集聚效应，根据太原市《关于深化人才发展体制机制加快推进创新驱动转型发展的实施意见》，细化制定出台人才团队引进、培育、评价、激励等政策，以高端人才聚集来吸引高新企业投资和高科技项目落地。

二、体制维度

（一）明确法律主体地位。从法律角度看，开发区管理机构一直存在其为政府的派出机关（机构）、行政机关委托组织、法律法规授权组织的争议。需要将开发区的特殊法律主体置于法治化的整体框架内进行明确和保障。2019年1月，山西省通过《山西省开发区条例》，规定“开发区为县级以上人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权，提供投资服务保障”。明确开发区管理机构享有独立的行政主体资格，代表省、市人民政府在法律允许范围内行使管理权限，并承担相应的法律后果，对开发区的规划建设、设立变更、管理运行、产业发展、开放合作、服务保障等相关活动做出具体规定。近期，在山西综改示范区先行先试改革基础上，出台《山西省企业投资项目承诺制规定》，提供有法可依的地区性立法规范。在更大程度上赋予试点相应的法律地位或政策权限，通过更全面的行政授权等举措，确保现行相关法律法规与开发区的经营活动相互匹配、相互支撑。

（二）实现机构高效运行。根据开发区自身特点和产业发展需要，科学创新管理模式，加强顶层设计。山西综改示范区推行大部门制、扁平化改革，优化内部机构，实行领导任期制、全员聘任制和绩效工资制。按照优化协同高效的原则，科学设置管委会内设机构，将下设园区的公共职能集中到山西综改示范区管委会统一行使，相关园区设立服务中心负责日常管理。目前，山西综改示范区管委会设12个工作机构，整合设置29个事业单位。同时，按照现代企业制度，投资组建开发建设、科技产业投资等公司。

（三）推行编制动态调整。在机构编制法定化的总体框架下，将静态规范与动态控制相结合，形成既有严格法律约束力又不失灵活性的机构编制管理制度。山西综改示范区根据需要设置内设机构，不再与省、市部门上下对口。同时，允许在机构编制部门审核批准的山西综改示范区管委会“三定”规定的基础上，针对招商引资和企业服务情况，及时调整机构设置和内设部门间的人员编制，管委会内设机构的更名、编制调整、职能划分等事项由山西综改示范区管委会自行研究决定，报上级机构编制部门备案，实现动态管理监督和适时调整。

三、运行维度

（一）突出顶层设计，形成缜密具体的政策体系。山西综改示范区逐步形成以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以山西省委省政府《关于建设山西转型综改示范区的实施方案》为统领，以山西省人大常委会《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》和山西省政府《关于落实建设山西转型综改示范区实施方案的若干意见》为支撑, 以山西综改示范区26个体制机制文件为配套的“1+3+26”政策制度体系，涵盖体制机制、行政效能、产业升级、创新驱动、人才支撑、财政金融、模式探索等方面。省级层面，通过“1+3”顶层设计，全方位支撑山西综改示范区推动政策制度创新，打造先行先试的政策制度高地。综改示范区层面，通过26项制度的集成创新，形成精准化、可操作的制度框架。

（二）突出中间环节，形成流程简化的运转体系。山西综改示范区以“一网通办”、企业投资项目“承诺制”改革，探索深化“放管服效”改革的山西综改示范区路径。在试点的基础上，出台《山西省企业投资项目承诺制规定》，以系统集成方式开展集中审批、放管服改革，建立权力集成运行的高效治理体系。

（三）突出监督管理，形成科学严谨的考核体系。注重建立符合实际的考核指标。针对资源型地区的特点，加强风险评估和跟踪预警，注重绿色低碳发展，以循环经济标准化工作为突破口，促进资源的减量化和再利用，扭转高消耗、高污染、低产出传统增长方式，缓解资源供求矛盾。立足资源型地区的特征，以发展规模、发展质量、对外开放、创新能力、节能环保、安全生产等内容作为考核重点，科学制定资源利用、环境保护、发展标准的指标系数，对长期滞后发展的园区，推行淘汰退出机制，防范制度性潜在风险，为生态文明建设奠定良好基础。

四、空间维度

（一）立足太原核心区域：实行扩容增量。山西综改示范区包括太原市和晋中市两个片区。太原市位于太原盆地的北端，东西约144公里，南北约107公里，面积不足，地域偏狭。向南延伸即为晋中市榆次区，属于空间区位上的太原都市区核心圈层。按照空间结构和扩散原理，山西综改示范区要高度整合区域区位、科技创新、产业结构等综合因素，拓展规模布局，集中区域化力量，推进泛区域化建设，有力提升“一个主战场、两个集团军”的科学性、合理性和统一性。突出“农谷”核心区、晋商传统文化发展的策源地等优势条件及现代服务功能和都市制造功能，实现太原都市圈的产业链整合升级和区域经济的整体协调发展。下一步，应按照《山西中部盆地城市群一体化发展规划纲要（2019-2030年）》，全面推动山西中部地区一体化规划和协调布局，拓展转型升级新空间，强化太榆同城化的趋势引导，将分别隶属于太原市和晋中市的片区实现统一主导，走出太榆同城化“先行区”的第一步。

（二）整合山西全域优势：实行协同互补。站在山西全省战略发展角度，山西综改示范区在构建“太原经济圈”发展战略的基础上，要强化太原辐射带动能力，引领全省经济协调发展，打造中部地区新的增长极。在加强全省域的合作交流、资源共享基础上，要根据经济特性和资源禀赋，创新开放融合模式，结合地处东、中部结合处的地缘优势，积极承接新兴产业革命布局和转移，集聚东中西部资源，深化地域间项目合作，实现区域间的优势互补。

（三）依托全国战略布局：实行融合联动。扩大开放是资源型地区加快转型跨越发展的必然选择。山西综改示范区应主动融入京津冀地区协同发展、“一带一路”建设、军民融合等国家战略的发展布局，加强与更广泛区域的交流合作，提升在国家战略布局中的地位和作用。《国务院关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》提出“加强与京津冀协同发展战略衔接，支持山西省与京津冀地区建立合作机制，实现联动发展”。2018年10月国家发改委出台《关于支持山西省与京津冀地区加强协作实现联动发展的意见》，为山西深度融入京津冀协同发展战略提供了政策依据。与此相适应，山西综改示范区要推进区域发展体制机制创新，对重点承接产业进行布局，推动形成与京津冀地区联动发展、互利共赢的新局面，实现山西综改示范区整体发展水平、综合竞争力和可持续发展能力的同步提升，区域发展出现的不充分、不平衡问题将会得到有效改善。