邵秋虎 袁竞峰 郑传军 林璋

摘要：人口老龄化是我国当前面临的一个重要社会问题。针对老龄化问题，国家提出了“9073”养老服务供给格局，社会组织参与居家养老服务作为一种创新模式受到了重视。但是，该模式的运行机制和实践效果还存在诸多问题。基于文献调研、实地访谈以及相关政策文件的内容分析，发现社会组织参与居家养老服务的现存问题可归纳为政策、资金、人力以及社會接受度四方面。据此，提出应对社会组织参与居家养老服务的提升策略，可以为进一步构建社会组织参与居家养老服务的绩效评估体系和绩效优化提供基础。

关键词：居家养老;社会组织;南京

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0056-63 收稿日期：2019-09-02

1引言

据统计（截至2014年）。我国老龄人口（≥60岁）已达到2.14亿，预计2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。针对老龄化问题，我国在“十一五”期间提出“9073”养老服务格局，即90%的老年人由家庭自我照顾、7%享受社区居家养老服务、3%享受机构养老服务。并且，“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划也指出：我国要继续强化居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，大力发展居家社区养老服务。此外，十九大报告提出建立“共建共享共治”的社会治理格局，社会组织参与居家养老服务可以促进公共服务社会化。所以，社会组织参与居家养老服务已是保障养老需求和推进社会治理的必然要求。

但是，社会组织参与居家养老服务还存在诸多问题。通过文献梳理，可以发现现存问题主要集中在以下方面：①政府职能越位，社会组织参与不足;②供需矛盾突出，服务内容单一;③社会组织保本微利，动力不足;④从业人员整体素质偏低。这些问题表明社会组织参与居家养老服务的效率和效益偏低，可以归结为绩效管理存在不足。目前，学术界对社会组织参与居家养老服务的关注不够，鲜见对其绩效管理的研究。刘红芹针对政府购买居家养老服务的绩效管理进行了定性分析，针对社会组织参与居家养老的绩效管理问题是研究空白。本文通过文献调研、实地访谈以及居家养老行业发展相关的政策文件的分析，识别出了目前社会组织参与居家养老服务的现状及问题，并提出了相应的对策，可为进一步推动社会组织参与居家养老服务提供基础。

2社会组织参与居家养老服务的概念界定

2.1社会组织

在西方国家，社会组织通常是指非政府组织和非营利性组织，也可称之为政府与企业之外的“第三部门”。自党的十七大报告明确提出社会组织以来，社会组织逐渐成为政府和企业之外从事公益性服务的组织的统称。严格来说，社会组织是指经各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。社会组织基本上可以等同于非营利组织等类似概念。对于社会组织，萨拉蒙的总结最具代表性，即组织性、民间性、非营利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

2.2居家养老

居家养老概念源于20世纪50年代英国发起的“社区照顾”计划，并逐渐发展为重要的养老服务模式——社区养老。Rash（2007）等认为，居家养老可以将生活照料与医疗服务、文体活动、精神文化、情感和心理慰藉等活动转移至老人家庭中，能够最大程度满足老年人的各项生理和心理需求。2008年全国老龄办发布的“关于全面推进居家养老服务工作的意见”中将居家养老定义为：政府和社会力量依托社区，为居家养老的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务方式。因此，本文认为居家养老服务是指社会为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务形式，包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、参与社会等内容。

3社会组织参与居家养老服务的问题研究

3.1社会组织参与居家养老服务的运营模式一以南京市为例

养老服务作为一种准公共产品，具有一定的公益性。社会组织在社区成立居家养老服务中心参与养老服务，具有市场运作和行政管理双重属性。一方面，居家养老服务中心需要通过加强自身竞争力提升盈利能力并减少对政府补贴的依赖;另一方面，居家养老服务中心需要主动承担社会责任，为弱势群体提供社会服务。

自居家养老模式提出以来，居家养老服务中心长期依靠民政部门拨款或社区托底而生存，存在经营困难或入不敷出的状况。同时，居家养老服务中心的管理和服务人员整体素质偏低，已经不能满足老人日益增长的养老需求。针对居家养老行业的发展困境，南京市提出了社会组织参与居家养老服务的养老体系，将参与养老服务的社会组织分为营利性和非营利性两类进行管理（见图1）。养老服务具有公共物品的固有属性，如果大力发展营利性组织参与居家养老服务，有可能同时存在政府失灵和市场失灵，这就要求引入第三方组织——社会组织来参与养老服务的管理和运行。目前，南京市在居家养老服务中侧重发展非营利性模式。在政府统一监管下，允许社会组织通过转变方式为老人提供居家养老服务，意图通过竞争激发社会组织活力，为老年人提供更加优质的养老服务。同时，政府对社会组织提供财政补贴，免费提供场地、以奖代补和政府购买等形式促进社会组织在养老行业中的发展，以保障南京市社会组织参与居家养老服务机制的可持续发展。

3.2社会组织参与居家养老服务的困境分析

本文对社区居家养老服务体系内的主要利益相关者展开了初步调研，主要通过实地考察和深度访谈得到了南京市社区居家养老服务存在的问题（见表1）。可以看出，南京市社会组织参与居家养老服务的问题主要存在于资金、政策、人才制度以及社会接受度四方面。

3.2.1政策层面

目前，国家，省和市针对社会组织参与居家养老出台了一系列的政策文件，如表2所示。

由表2可以看出，大多数省市于2014-2015年集中出台了有关居家养老服务的地方标准或规范。但是，大部分地方标准或规范对于居家养老服务机构的硬件设施、人员素质以及服务标准的规定比较宏观，缺乏可操作性和可执行性。对于居家养老绩效评估方面，南京市政府以及民政局出台了涵盖工作标准、工作任务、补贴标准以及绩效评估共同构成的南京市居家养老服务中心的绩效管理政策体系，相关文件如表3所示。

其中，南京市的居家养老中心评级机制从总体要求、机构资质、基本职能、服务项目及规模、安全保障、基础设施、人员配备、规章制度、监督管理及审批权限十方面做出了规定，但多为达标性指标，并无实质评价性指标。例如机构性质、基本职能、安全保障、规章制度等指标均只有“有”或“无”的区别，较难作为筛选性指标，难以对居家养老服务中心进行科学、客观的具体评价。综上所述，社会组织参与居家养老服务缺乏一致的政策和法律框架，国家层面缺乏相关法律规范，地方层面各自为战。所以，政策层面的碎片化对社会组织参与居家养老的长远发展带来了掣肘。

3.2.2资金层面

居家养老模式提出以来，居家养老服务中心长期以来基本依靠民政部门拨款或社区托底而存在。所以，由于养老服务存在公益性和社会组织自身能力的欠缺社会组织参与居家养老服务面临可持续性运营的困境。王婧认为，社会组织参与居家养老还存在政府缺少政策法规的支持、资金筹集渠道单一等问题。目前，居家养老服务中心的服务主要包括：政府购买服务;保障性服务;经营性服务。其中，政府购买服务主要针对三无、五保老人，由政府埋单;保障性服务针对辖区内老人，进行低价服务，政府通过以奖代补的形式予以补贴;经营性服务则针对有一定经济能力的老人，通过个别服务获取合理利润。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。因此，居家养老服务中心秉承保本微利的服务宗旨，将经营性收入用于中心的日常开支，及中心规模的扩大。社区居家养老服务中心运营模式的公益性决定了其产出的公益性，除经济产出外，还集中体现了政府及公共部门在公共服务生产和供给方面的公益产出及社会价值。社区居家养老服务中心产出的公益性，导致其产出的社会价值并不能直接兑现，不仅具有相当周期的滞后，其贡献率也难以直接度量和评价。南京市社区居家养老服务资金来源与分配如表4所示。可以看出，居家养老服务目前存在的资金层面的问题首先是政府资金投入不足，服务组织经营困难;其次是政府资金购买服务有效性低;最后是服务组织服务水平低和组织经营困难，存在自身造血能力不足的问题。

3.2.3人力方面

社区居家养老服务面向老年人，对从业人员的综合素质要求较高。社区居家养老服务作为应对养老需求的重要模式，建立专业化的人才队伍是社区居家养老获得可持续发展的关键所在。目前，社区养老服务人员大多没有接受过专业培训，缺乏相关的专业知识和专业技能。这不仅影响了养老服务的质量，而且也制约了社区居家养老服务事业的发展。基于文獻调研和实地访谈（见表1），南京市社会组织参与居家养老服务的人才方面主要存在以下几个问题。

（1）专业化程度低。由于居家养老服务中心工作人员受教育程度和自身素质水平相对比较低，只能从事基本的生活照料工作，很难胜任一些专业服务。尤其是对老人的专业护理方面，由于缺少专业知识，很难满足老人的医疗护理等高层次的护理需求。此外，居家养老服务人员的社会声望低、工资水平不高，缺少社会的认同感和职业的成就感。

（2）职业教育和职业培训不完备。虽然一些职业技术学院陆续开设与老年服务相关专业，但是还没有统一的培养计划和专业教材以及缺乏有经验和高素质的师资。此外，在职培训不足，虽然政府会通过购买服务委托第三方机构对工作人员进行培训，但是培训内容趋于低端。

（3）人员流失率高，人员不稳定。由于职业的社会认同和自我认同度低，服务人员的从业意愿低。另外，养老服务人员面向的服务对象为老年人，职业满意度也比较低。虽然政府通过出台文件给予居家养老中心工作人员一定的补助，例如保险补助，但是通常这些工作人员其他方面的各种权益得不到保障，导致这些人员很难连续从事这一工作。

3.2.4社会接受度

南京市在社区建立“老年人日间照顾中心”“老年人一键通呼叫中心”等养老实体。但是，社区居家养老服务中心应该以人为本，从老年人的生活需求和实际情况出发提供针对性的养老服务。基于实地访谈，发现社区养老服务中心还存在以下问题：

（1）老年人对社区居家养老服务的知晓率很低。

通过实地调研，当前大部分老年人不了解社区居家养老的概念，也不清楚“老年人日间照料中心”等类似的服务机构。造成知晓率低的主要原因在于政策宣传不到位、宣传不深人、宣传方式不得当等方面。

（2）居家养老服务中心提供的服务定位不准确，供需存在矛盾。医疗保健与紧急救护站是社区老人极为需要的。生活照料、休闲娱乐、老年学习以及参加社会活动等表明当前老人的已经不仅仅是生活上的照料，而且是包括精神上的满足。但是，既有居家养老中心提供的服务受限于资金投入，场地限制和人员素质等原因，尚不能提供令老年人满意的服务。例如，玄武区新街口街道爱沁树社区居家养老服务中心作为3A级社区居家养老服务中心，以提供日托以及五助服务为主。但是，该中心日常工作人员仅2名，导致养老服务限于助餐服务且供给能力不足。目前，社区居家养老服务消费需求很大程度依赖于政府购买，而政府补贴相对较弱，进而导致社会组织的发展动力不足，服务水平较低。

4社会组织参与居家养老服务的发展对策研究

4.1政策层面

首先要加强顶层设计，健全体系。政府应成立养老体系建设小组，宏观把握养老体系建设与居家养老行业发展相关问题。政府主管部门要积极协调其他相关部门，在土地、财政、卫生等方面进行政策保障与落实。其次要整合资源，完善政策。确立居家养老服务行业中的政府主导地位，从政府的投入、政策设计，规范制度，以及监管反馈等方面人手，明晰政府部门的权责界限和扶持力度。同时，根据市场需求推进服务组织内部组织结构的合理转变。最后，要因地制宜，分层发展。根据社区实际情况，对于小规模社区居家养老服务中心，降低其硬件设施方面的硬性要求，将绩效评价的重点放在运营能力与管理能力方面，将服务对象满意度放在突出的位置上，避免出现将绩效评价变成投入攀比的不良现象。重视居家养老服务中心的管理能力评价，将绩效评价的重点放在产出指标上，引导社会资金理性投人，保障行业的健康、有序、长期发展。

4.2资金层面

非营利性是社会组织的本质特征，但并不意味着社会组织不能获得利润。参与居家养老服务的社会组织必须积极拓宽渠道，提高自身营利能力，减少对于政府补贴的过度依赖。只有积极推进社区居家养老服务市场化，居家养老中心才能获得更大的成长空间。首先，居家养老中心可以开展连锁经营，增强规模效应。目前，部分养老组织已在南京实现连锁经营，并取得了不错的效果。其次，居家养老服务中心还需要专业聚焦和品质提升。部分居家养老服务中心虽然规模不大，但是专注于医养融合受到了老年人的欢迎。最后，要做到内部挖潜，通过提升管理水平来提升服务水平。这就要求参与居家养老服务的社会组织，在依赖外部支持的同时要强化自身造血能力。

4.3人才层面

人才不足特别是专业人才缺乏或容易流失是目前参与养老服务的社会组织组织困惑较大的问题。对于这个问题，应该根据养老服务需求落实不同层次管理和服务人员。志愿服务应纳入到社区照顾服务体系，而对于像康复医疗等专业化要求较高的服务，可依托相关院校开展订单式培养。其次，依托养老服务中心既有人力资本，通过继续教育和业务培训提升服务人员的综合素质。政府应该向老年养护人才培养的项目进行資金和政策倾斜，譬如推行相关培训项目的税收优惠和资金补贴。最后，要引导和鼓励社会资金参与居家养老服务行业，加大养老服务人员在生活条件、技能培训、薪酬激励等方面的投人，整合全社会的力量提高养老从业人员职业的社会认同度。

4.4社会反馈层面

居家养老服务供给的满意度是居家养老服务对象最关注的问题。因此，需要着眼本社区老年人养老需求，为老人提供针对性的养老服务。对此，要充分发挥信息呼叫平台沟通的作用，通过刷卡平台、满意度回访梳理老年人需求特征、需求量信息、服务质量反馈、服务组织运营情况信息，并实现信息在政府、服务组织、服务对象之间的充分沟通。其次，要加强宣传，强化监督。大力宣传和普及我国人口老龄化的严峻形势，大力宣传居家养老服务的重要性以及必要性，使全社会形成理解居家养老服务行业、尊重居家养老服务人员的优良风气。最后，对老人满意度高的机构和组织，政府部门和行业协会应该通过积极宣传和公开表彰，营造居家养老服务行业发展的良好氛围。

5结论

社会组织参与居家养老服务已成为缓解我国老龄化的必然趋势。但是，参与居家养老服务的社会组织受限于自身能力和外部环境，存在养老服务供给水平和质量偏低的问题。本文通过梳理相关政策文件、实地访谈以及文献调研总结出社会组织参与居家养老服务存在的四个维度的主要问题，包括政策、资金、人才以及社会接受度四方面，并针对上述问题提出了相应的改进策略。尽管本文的调查对象来自南京市，但是对于其它地区的居家养老服务的管理优化也有借鉴价值。同时，本文对社会组织参与居家养老服务问题和对策的初步探讨还可以为后续的社会组织参与居家养老的绩效评估和绩效优化提供基础。