朱代琼 罗家才

摘要：随着我国市场经济改革的全面深化和构建“城乡一体的新型工农城乡关系”进程的快速推进，已经运行40多年的家庭联产承包责任制度的边际效益逐渐降低，农业“内卷化”效应逐渐明显。农村大量青壮劳力涌入城市，农地抛荒现象愈加严重，土地承包经营分散现状不利于现代农业技术的推广。因此，加速农地承包经营权的市场化流转，提高土地利用效率，发展农业生产规模经营，成为十八届三中全会后“促进城镇化和新农村建设协调推进”战略迫切需要解决的问题。

关键词：农地承包经营权;市场化流转;土地利用率;新型城镇化

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0031-40 收稿日期：2019-09-20

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。但是，这一《决定》并未形成后续的可操作性的具体方案，仅在一些地方做了试点性工作。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央再次提出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》，修改后的《农村土地承包法》指出“土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转。”并且着力强调“在公开市场上”流转，这是中央明确给农地承包经营权流转指明的“市场化”方向。

1农地承包经营权市场化流转及其必要性

1.1农地承包经营权及其市场化流转的内涵

《农村土地承包法》规定，农村土地是农民集体所有和国家所有并依法由农民集体使用的农村土地（丁关良、李贤红，2008）。有学者认为土地经营权是一种债权性权利（姜红利，2016）。土地承包经营权则是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利（百度百科，2003）。目前，市场上有6种土地承包经营权流转方式，它们分别是转让、转包、出租、互换、人股和抵押。本研究把“土地承包经营权流转”界定为，农民“通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

确切地说，“土地承包经营权流转”概念并不是党的十八届三中全会《决定》的新内容，最早在1995年国发[1995]7号文件中，就已经明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。党的十七届三中全会通过的《决定》，也明确要求“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。随后，中办国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号），也明确“鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及人股等方式流转承包地。”还印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发[2016]67号），也明确规定“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。”2017年10月18日，习近平同志在党的十九大报告中指出“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”。2018年《政府工作报告》落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，并探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。2019年《关于进一步引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，明确指出“引导土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营”。同年的《政府工作报告》也指出“推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果”。但是，它们都没有着力强调“市场化”的决定性地位和作用。

所谓“市场化”是指在开放的市场中，以市场需求为导向，以實行优胜劣汰的价格竞争机制为手段，来实现资源和要素充分合理配制和效率最大化。从我国目前农地流转的社会现状看，虽然很多农户也有土地转让的运作，流转市场也早已启动，但大多数农户是将土地以无偿或者低价的方式流转给亲戚、邻居或者朋友，这既不需要履行正式的书面合同，也不需要到职能机构申请、登记和备案，其实质上是一种无序的“非市场化流转”。而“市场化流转”是在清晰界定农户土地承包经营权的前提下，“完全由双方当事人自主、自由决定是否流转、完全由农地的市场供求关系、市场效用、市场机制决定其流转价格的比较规范的土地流转”（黄延廷，2012）。农村土地流转市场是农民进行土地流转交易的平台，用于保护农民切身利益（公茂刚、王学真、李彩月，2019）。

1.2农地承包经营权市场化流转的必要性

从我国农村土改的历史经验来看，农地承包经营权市场化流转是我国农地制度变迁的必然方向。自新中国成立伊始，我国农地制度变迁经历了从土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制的发展过程。1978年开始的家庭联产承包责任制，初始制度绩效和经济绩效都是显著的，让农民做了农业的真正主人，让农村经济发展有了质的飞跃。但它作为一项制度创新，发展的局限性制约了它解决农业增长中的全部问题。经过40多年的发展，土地利用的经济绩效已经呈现出“内卷化”效应，因而农地市场化流转成为必然趋势。

目前农地流转存在严重的供需失衡、程序不规范、操作失范、价格偏低、相互侵权、机制不健全等弱市场化问题。引致农地流转弱市场化的原因，既有现存制度性瓶颈——政府对土地市场化顶层设计的局限;也有机制性障碍——地方政府作为土地财政的“赢利型经纪人”角色;还有外部环境的障碍。所以，改革农地承包经营权市场化流转机制供给侧，弥补现有的制度供求缺口，使制度供求结构达到新的均衡，从而以国家强制性制度变迁规范和发展农地承包经营权市场化流转，对于提高土地利用率，推动农业产业化发展、提升农民经济收入、改善广大农民的生产条件和生活水平、促进农村经济发展、促进劳动力转移等都有着重要的现实意义。

2家庭承包责任制的“内卷化”效应与农地撂荒

“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象（格尔茨，1963）。“农业内卷化”则是指单位面积土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬递减，导致农业领域出现“没有发展的增长”现象（黄宗智，2000a，2000b）。如有学者指出，目前我国形态上的小农经济（郭继强，2007），以及由于农户在农业生产效率上的差异被忽略，家庭承包责任制使农户规模与效率错配（Adamopoulos等，2014），极大地制约着我国农业生产的发展，使其事实上已经陷入“内卷化”效应的定律之中。1978年到1988年的11年中，经过土地改革，我国农村社会进入快速发展时期，粮食增产、经济增收、农民生活发生质的改变。但从1988年到2002年，我国GDP增速连续多年成2位数增长，然而农业却未能持续上一个11年的增长奇迹，在一些方面出现了停滞甚至倒退。从2002年至今，“内卷化”效应无论是隐性还是显性功能都很明显。

从农民自身的经济理性看，农地闲置和使用的低效率，主要缘于农业种植收益与从事工商业之间的经济效益的巨大差异，导致地处工业、商业、农业发展水平较低的边远农村，土地闲置率逐年增高，土地利用率越来越低。农地流转效率低的根源在于农地交易市场的缺陷。

2.1农业经济利益与农业生产压力共同倒逼农地撂荒

从社会发展的一般规律看，人类对利益的不懈追求是社会发展的核心推动力，无论是从人的工具理性还是价值理性分析，经济利益的驱动力都会严重影响人们对活动方式的选择，特别是在市场经济主导的当今社会里，人们对利益的计算更加理性，农民种地不仅不能巨额盈利，连微薄都较少，甚至还要亏损。前十几年，肥料、种子、农药等投入成本低廉，回报是投入的数倍，农民种粮积极性高、“干群关系”和谐，上缴“皇粮国税”时主动“交粮交款”;到20世纪90年代后期，种粮盈利微薄甚至亏损时，“干群关系”开始紧张，“催粮催款”“逼粮逼款”愈发严峻，土地撂荒现象日益严重。

国家统计局的相关数据也证明，一是从1990年到现在，粮食价格上涨了6倍，但生产资料价格却上涨了20多倍，生产资料涨价的速度和幅度远远快于粮价的上涨速度和幅度，农民的种地成本增加，种粮所产生的利润被农资商吞食。二是粮食交易受流通环节制约。由于我国农民是分散、封闭、落后、弱势的个体，而他面对的却是趋利避害、变化莫测的市场，他把握不住粮价的市场走势，也无法凭借个人力量把粮食销售到全国各地市场，而需要粮食交易中间商来从事粮食买卖，因此中间商一方面对农民以最低价格收购粮食;另一方面抬高市场粮价牟取利润，农民不仅得不到种粮收益，同时还会受到各种伤害，从而逐渐丧失了“以农致富”的信心。

即便是在2006年全国取消农业税后，农民种粮的积极性仍然不高，因为种植一季粮食，一亩地收入还没有在城市打几天短工的收入多，即使是打最没有技术含量的小工，每天都有100多元的收入，还不用早出晚归、日晒雨淋。在当今市场经济体制下，工商业收人要比农业收入高出几十倍甚至上百倍，即使一位极普通的农民工，年收入也有几万元，但纯粹种地的农民年收入只有几千元而已。如此巨大的收入差距使农民难以回村种地，“弃农经商”变成符合市场经济规律的选择，农地利用率低形成事实上的必然，农地撂荒也就顺其自然。

特别是在山区农村，农业生产需要“靠天吃饭”，遇到风调雨顺时还能劳有所得，而遇到严重自然灾害时只能望天兴叹，不仅劳动没有回报，连种地的投入也是血本无归，所以农业经济利益与农业生产压力共同形成倒逼机制，土地利用率低也就顺理成章。

2.2青壮劳力缺失形成的“空壳”农村促使农地撂荒

改革开放前，我国农业人口占总人口的80%左右，因为国家不允许农民进城经商或务工，他们只能在农村以种地为生，所以农民都是本色农民。改革开放后，随着我国市场经济大门的打开和工商业的快速发展，以及国家对流动人口管理政策的放開，逐渐促使农民放弃种地而选择进城经商或打工，种地农民开始减少，城镇化进程明显加快。2019年7月8日，国家统计局发布的关于《新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二》显示，1978年至2018年，我国城镇常住人口数量由1.7亿人增加到8.3亿人，城镇化水平由17.92%提升到59.58%，提高41.66个百分点;城市数量从193个增加到672个，建制镇数量从2176个增加到21297个（新华网，2019）。根据国家统计局最新发布数据显示，截至2018年年末，我国乡村常住人口56401万人（中国报告网，2019），农业人口数量只占总人口的40%左右。更要特别关注是已经基本脱离了农村的第三代青年农民，他们对种粮既没有兴趣和热情，更没有经验和技术。由于大量青壮劳动力离开农村，农村出现了“三留守”问题——留守老人、留守儿童和留守妇女，大量“空壳化”村庄呈现出来。农民离开农村的原因是多方面的，“既有经济驱使的因素，又有生活迫使的因素;既有期望的牵动，又有压力的被动;既是对城市陌生的仰望，也是对乡村无奈的告别”（新华网，2013）。这种现象不能绝对说明农民对农业的抛弃，但在相对程度上说明了农业对农民的吸引力不够强，即使在国家加大粮食直补政策的激励措施下，真正种地农民仍在迅速减少。

在2008年金融危机冲击下，曾经出现了农民工返乡的热潮，但这不是因为农业生产原初的魅力，也不是因为2004年国家制订的粮食直补政策的吸引力，而主要原因是由于企业自身发展的不景气，即便是这样，离城返乡的农民也很少再去种地。从社会现状看，我国已临近人口红利的末期，农村对第三代农民的吸引力渐行渐远。尽管2015年中国国务院出台新政鼓励农民工回乡创业，但由于农村资金、技术的缺乏，农民工管理经验的不足，以及抗风险能力相对比较弱，回乡的农民工比例仍然不高。所以即使国家实施粮食补贴政策，出台鼓励创新创业政策，出台专门扶持政策，农民仍然把个体经商、外出打工作为家庭经济收入的主要来源。

2.3粮食直补政策“效应递减”允许农地撂荒

2004年2月8日，中央出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，在第7条中指出，“当前种粮效益低、主产区农民增收困难的问题尤为突出，必须采取切实有力的措施，尽快加以解决”，第17条则要求“为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。同年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴”（中国政府网，2004）。“粮食直补”决议第一次通过国家政策的方式正式确立下来。随后，每年的中央一号文件都有关于“粮食直补政策”的重要内容，如2005年中央一号文件的“两减免、三补贴”政策，其中“一补”就是指粮食直补;比如2006年中央一号文件指出“稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策”;再如2009年中央一号文件强调较大幅度增加农业补贴等。另据资料显示，2016年5月财政部、农业部印发了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，该通知将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴;2017-2019的中央一号文件也都提出了粮食直补相关政策。每年的中央一号政策文件都对粮食直补政策做出了相关阐述，形成了“巩固、完善、强化强农惠农政策。按照我国具体国情、长远利益等原则，坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护（中国政府网，2008）。在惠农政策支持下，农民生产积极性得到了一定程度的发挥。播种面积迅速增加、粮食产量显著增长、农机具购置数量快速增长，但是，粮食直补政策带来的只是“短期效应”。

从2004年到2018年，粮食播种面积的增长幅度发生递减。如图1所示。

粮食播种面积占农作物播种总面积的比例出现下降。如图2所示。

粮食产量增长幅度发生递减现象。如图3所示。

影响农民种地积极性原因主要有三方面：一是粮食市场体制;二是粮食直补政策“普惠”性质;三是粮食直补政策实施中的不公平现象。

第一，粮食直补政策实施时发生变异。从政策规定看，粮食直补对象是“种粮农民”，但在执行政策时没有种粮的农民享受补贴，而实际种粮的农民反而没有补贴。如许多拥有土地承包权的农民已弃农经商，他们把土地外租给种地的农民或种粮大户，但仍然享受国家的粮食直补。第二，不同地区粮食补贴标准的不一致造成农户受惠程度的不同，出现了低粮食补贴区域的“负效应”现象。如每亩地补贴——上海、北京等地为50元;江苏为90元;但一些地方只有10元。第三，补贴范围不全面影响了农民种粮的积极性。一是“黑地”——即原来生产队为了少缴农业税隐瞒下来的土地，农民长期耕种不能领补贴。尽管2005年财政部出台政策将“黑地”纳入粮食直补范围，但至今仍有一部分没有得到解决。二是村镇公用地。由于其收入用于乡镇经费，当初确定农业税计税面积时未计入，农民租种这些土地也得不到补贴。三是新增土地。这些土地原来都是荒地草滩，经过多年开垦成为新农田，粮食直补没有包括在内。四是因土地整理、复耕形成新土地。所以，農民一样种粮却受两种政策的管理，影响了这些农民种粮的积极性，于是干脆撂荒。

2.4农民的传统惯性思维让农地撂荒无意识化

几千年来，我国农民对土地有着深厚的依赖感，这不仅是因为土地具有生产出维持自我生存的经济利益，更因为土地是一个家族子孙万代不断绵延的保证和象征。费孝通先生曾描述，“关于绵延后代的重要性的宗教信仰，在土地占有的延续上得到了具体表现。把从父亲那里继承来的土地卖掉，就要触犯道德观念”（费孝通，2008）。即使是万不得已必须处置自己的土地，土地买卖顺序也遵从着差序格局，也就是说“遵循先亲后疏的原则”。如若打破这一秩序，随意处置家中田地，则有可能因被视为未能保护好家族传承的根基而遭受谴责。对于受“祖业观”支配的农民而言，土地流转更为困难，因为在其意识阈里，土地产权归“祖先”“我”“子孙”这三重人格所有，独自一辈人不可擅自处理土地。所以，即使是在社会主义生产资料公有制的前提下;即使是在家庭联产承包责任制度实施后;即使是土地不能为农民带来更多的经济利益;即使土地荒芜而没有人愿意耕种;即使是自己的孩子远离家乡而有可能永远不再回到农村;即使在诸多惠农政策的前提下，农民的“惜土”意识仍然很强;农民对土地的固有习惯观念也不允许他们轻易地出让土地，撂荒农地是自己的家业已经根植于他们的信仰中，形成一种无意识的行为。

3“市场化”框架下的农地承包经营权流转

要改变农地大片荒芜的现状和祖宗土地不可外流的思维惯性，提高农地的利用效率，我们应该做出怎样的制度性改变。

3.1确立“市场化”对农地承包经营权流转的决定性作用

农地承包经营权流转“市场化”必将是一个持续而艰难的过程，但它又是“让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”（农村新报，2013）的必要和充分条件。要真正做到农地流转“市场化”，就需要做好三方面的工作。

3.1.1明晰农地产权关系是前提

目前，我国农地利用效率低，部分农地被撂荒导致资源配置效率低下，原因就是农地产权关系模糊、主体不清。而农地市场化流转会进一步造成土地产权的分解，形成土地所有者、承包者、使用者等多元利益主体。如果现有土地产权关系不明晰，变动后的权属关系会更模糊，各利益主体的责权利关系就更不清楚。所以，土地资源的合理配置、有效利用、备至保护，都有赖于排他性产权制度的建立，有赖于明确的产权主体的形成。2013年以来，我国农村土地承包经营权确权登记颁证逐步推进，至2019年年底，我国土地承包经营权确权登记颁证的工作将全面完成，农户承包地的归属情况也将确认。

农地产权明晰化将有助于明确交易界区，减少交易纠纷，提高交易的合法性，提升流转的高效性，增强土地交易的稳定回报预期。

3.1.2形成农地市场价格是核心

价格定位对于以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地是必然的。有了土地承包经营权的价格基准，流转双方才能根据供求关系，在其基准价格上下进行自由地讨价还价。农地承包经营权的转出价格是指土地从一个经营主体手中转移到另一个经营主体手中时，由转入主体向转出主体支付的全部费用。具体包括土地转出者承包集体土地时支付的承包费、转出转人者之间通过对机会成本大小的权衡和未来效益的预期而在市场交换中形成的一种交换费用（此交换费用是由市场机制自发作用的结果）和转出者对土地投入形成的级差地租（黄延廷，2012）。可表示为：L=H+G+I，其中L为土地年转出价格，H为土地年承包费，G为在土地转让过程中由转出者和转入者自由协商形成的价格增加额，I表示土地年投入补偿（转出者对土地的投入，其效益尚未充分发挥部分的价值补偿）（樊万选，郭立义，2009）。

农地市场化流转的价格只有按照以上分析机制来运作，才是合理和公正的，农民的土地权益才能受到保护，农地的正常化流转才能形成，农地资源才能进行规模化优化配置。

3.1.3优化中介服务是基本保障

农地市场化流转离不开市场的组织与服务——市场中介，它们是保障市场供求尤其是农地需求的关键。如果农地流转的中介组织不健全，农地转入和转出都需要付出高额的交易成本，那么市场流转就难以有效进行。同时，由于农地流转的公证制度、监督制度、纠纷解决机制、评估机制都不完善，农户违约的成分很大，违约后又不能较好地解决，这又出现了违约成本，如果这一切后果全都加到规模经营者的经营成本中，经营者赚取的纯利润不多，他们便没有转入农地进行规模经营的动力。若是有官方、半官方的农地流转中介机构，其中的信息平台、集中土地、价格评估、纠纷解决等服务都比较全面，前面那些交易成本都可以节省或者降低，经营者能获得可观的利润，农地流转自然就会活跃起来。

3.2硬化农民市民化后的社会福利保障的国民待遇

对农民而言，土地具有资产、就业、福利保障等功能，相应地土地利益就包括资产利益、就业利益与福利保障利益。推进户籍制度改革，确立农民的市民身份，切实化解农民市民化障碍是当前我国社会管理创新的主要任务。我国历史上的户籍制度是与土地直接联系的，以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。而现代的户籍制度主要是通过代际继承获得的，户籍背后对应的是公民权利与义务。所以，一方面由于历史的原因，在推进户籍制度改革的进程中，不少农民担心转为城镇户口后丢掉原有的承包土地，并不愿意贸然将农村户口转为城镇户口;另一方面是现代“二元户籍制度”在城乡之间筑起的社会福利保障的高墙，形成了农民与市民之间的同命不同价、权责利的不对等和不公平现状。

2019年7月18日全国户籍制度改革推进电视电话会议明确指出“要全面落实居住证制度，完善以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制，突出保基本、保重點推进基本公共服务均等化”（新华网，2019）。随着城市化进程的推进，大量农民脱离农地，从外在形式上完成农民向市民身份的转变。但在实质上，最核心的任务是农民市民化过程应该硬化他们的国民待遇，特别是他们的户籍身份。通过户籍制度的变革使他们有了与市民同等社会福利保障后，才能解除他们的后顾之忧，农地市场化才有可能有序进行。

3.3完善惠农粮食补贴政策的科学性与针对性机制

细化粮食直补政策必须具有科学性和针对性，其关键就在于解决粮食直补政策的“效应递减”问题。（1）消除粮食直补的“普惠”性。不种粮的农民一律取消补贴，保障资金真正补贴给种粮、种粮多、种粮好的农民。对此，2019年国家开始尝试着对粮食补贴出台新政策，因外出务工而造成土地资源浪费、耕地被荒废的农民工很难领到粮食补贴了。一是实行按实际种粮面积补贴;二是按粮食产量进行补贴。由于按实际种粮面积补贴，只能解决不种粮农民和种粮农民之间的不公平，但解决不了种粮多与种粮少农民之间的不公平，所以在准确掌握种植面积的客观数据后，就可以实施按粮食产量进行补贴政策，达到“谁种谁得”“不种不得”“多种多得”的目的，使农民种粮的积极性得到保护。（2）补贴额度与种粮成本相对等。要提高和维护农民种粮的积极性，就需要进一步提高粮食直补的标准，根据农业生产资料上涨的幅度，使补贴标准与农资价格挂钩，建立一个随着市场价格浮动的补贴机制，把成本上升作为一个常规变量纳入补贴政策的目标之中，使补贴数量增长与成本变化结合起来，尽可能弥补农业生产资料价格上涨的部分。（3）缩小各地粮食补贴标准的差距。国家需要制定一个最高补贴标准，使各省参照执行。特别是要缩小粮食主产区与主销区标准间的差距，主产区由于财力不足标准难以提高，对此中央财政要承担一部分，同时建立主销区与主产区横向转移支付。这样做并不是限制发达地区政府对农民种粮的支持，而是为了照顾政策的整体效应，防止粮食主产区农民积极性的减退。（4）扩大农地直补的适用范围，坚持凡种粮即补贴的原则。一是粮食直补应该包括所有的耕地，即把原来瞒报的黑地、村镇公用地、新开垦土地、通过出让收入整治出来的土地，都包含在补贴的范围之内。二是扩大农机具购置补贴对象的范围，使购置农机具的农民都能得到补贴，充分鼓励大多数农民机械化生产的热情，使农业机械化走进千家万户。农作物良种补贴要进一步扩大良种补贴品种范围——包括小杂粮，丰富市场粮食供给品种，以免出现供求失调的现象。测土配方实施范围不要仅限于项目区，项目区以外的也应该给予补贴，这样更有利于科学种田。（5）建立农资价格调控机制。由于粮食直补政策受着农资市场价格的直接影响，提高种粮农民积极性不能一味提高补贴标准，必须完善农资价格调控机制，控制农资价格过度上涨，稳定农业生产成本，否则补贴再多也不能抵扣种粮成本，农民种粮积极性仍然得不到提高。