王太军 马庆国

内容提要：军民融合发展，是国家战略。国防动员寓军于民，在贯彻军民融合发展战略上优势得天独厚。加强新时代国防动员建设，提升国家国防动员能力，必须深入贯彻习近平军民融合发展战略思想，聚焦国家战略，把握主要矛盾；聚焦战略方向，找准发展重点；聚焦体系能力，注重要素平衡；聚焦潜力转化、创新实践探索；聚焦法治保障，实现持续发展。

军民融合发展，是国家战略。国防动员建设作为和平时期寓军于民的战略性工程，是实现军民融合的重要组织形式和桥梁纽带①参见陈昱澍、李善东等：《富国强军——军民融合深度发展》，123页，北京，长征出版社，2015。。随着国防和军队改革的深入推进，国防动员建设迈上了新的长征路。加强新时代国防动员建设，提升国家国防动员能力，必须深入贯彻习近平军民融合发展战略思想，坚持聚焦国家战略、聚焦战略方向、聚焦体系能力、聚焦潜力转化、聚焦法治保障。

一、坚持聚焦国家战略

习主席指出：“把军民融合发展上升为国家战略，是我们党长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家发展和安全全局作出的重大决策，是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。”②《习近平谈治国理政》，第二卷，418页，北京，外文出版社，2017。国防动员寓军于民，在贯彻习近平军民融合发展战略思想，又好又快提升整体建设水平上优势得天独厚。改革开放40多年来，我国经济建设成就巨大，经济总量世界排名已从改革开放之初的第11名，上升为全球第二大经济体，但我国经济大而不强的问题依然突出，人均收入和人民生活水平更是与发达国家不可同日而语，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变，发展经济、改善民生依然是我国的主要任务，国防建设要服从这个大局。同时，我国是世界上尚未实现完全统一的大国，也是同周边多国存在领土主权和海洋权益争端的大国，尤其是目前争端的领土中很大一部分实际上并不由我国掌控，这不仅对我国维护领土完整和国家安全提出了重大挑战，也为一些外部势力插手干预提供了可乘之机③参见《习近平论强军兴军》，75页，北京，解放军出版社，2017。。应对国家安全面临的挑战，有效保卫国家主权、安全和发展利益，有效维护经济社会发展的和平稳定环境，需要强大国防和军队为后盾，这样底气才足，腰杆才硬。因此，国防动员必须坚持习近平军民融合战略思想指导，把军民融合发展作为解决经济建设与国防建设矛盾的基本手段，推进国防动员建设同全面建成小康社会进程相一致，同实现中国梦强军梦相统一，实现国家经济实力和战争潜力、动员能力同步增长。要准确把握新时代“民参军”“军转民”军民深度融合发展的方针政策，主动发挥联系军政、协调军地的制度优势，在“统”字上下功夫，在“融”字上做文章，在“新”字上求突破，在“深”字上见实效，加快形成全要素、深层次、高效益国防动员军民融合发展格局。

二、坚持聚焦战略方向

习主席强调：“推动军民融合深度发展，必须向重点领域聚焦用力，以点带面推动整体水平提升。”①《习近平谈治国理政》，第二卷，413页，北京，外文出版社，2017。党中央、习主席着眼实现中国梦强军梦，着眼我军联合作战体系构建，把7大军区调整划设为东部、南部、西部、北部、中部5大战区，战区担负应对各战略方向安全威胁、维护和平、遏制战争、打赢战争的使命。各战区面临的外部安全威胁不同，其战略重点不同；各战区的地理位置、自然环境不同，其作战环境、作战样式也会不同，国防动员的需求重点也必然会不同。因而，国防动员建设必须聚焦战区战略方向和战略重点，着眼特殊战场环境，立足战区未来作战任务、作战样式、作战对象以及参战支前、支援保障重点，精准预判未来作战军事需求，加强建设与战区战略重点相匹配，与作战任务相适应，与作战需求相一致的国防动员军民融合发展重点。

我国地域辽阔，不同区域的自然资源、地理环境差异形成了经济发展不均衡和差别化产业结构格局。党的十九大报告指出“实施区域协调发展战略”是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要举措，要“强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，33页，北京，人民出版社，2017。。“十三五”规划纲要也明确提出，要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展格局。东部沿海发达地区以京津冀、长三角、珠三角三大经济圈为强大动力引擎，加快推动产业升级，引领新兴产业和现代服务业，打造全球先进制造业基地；中部地区以“一中心、四区”战略定位，承接东部发达地区产业转移，发展现代农业和先进制造业，建设一批新兴战略性产业和高技术产业基地；东北地区是新中国工业的摇篮和我国重要的工业与农业基地，拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业，着力打造具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地，国家新型原材料基地，现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地；西部大开发先行地区承接国内外产业转移，发展先进制造业，在“大数据”“大健康”等新兴产业领域实现弯道超车；西部少数民族聚集区发展绿色农产品加工，实施资源型能源型产业转型，实现能源就地加工。因此，国防动员建设应以战区使命任务为牵引，既要深入研究潜在作战对象的战争实力、作战能力，准确研判作战规模、作战样式，搞准国防动员需求重点和数量规模，又要紧密结合国家产业结构总体布局和区域产业发展定位，深入研究吃透省情，校准国防动员建设的区域特色、产业优势基点，盯紧战略性新兴产业的发展壮大起点，找准国防动员建设的融合发展交点，下好先手棋、打好主动仗，齐心协力画出区域经济发展与国防动员建设的最大同心圆，实现经济发展与国防建设的最大效益。

三、坚持聚焦体系能力

习主席指出：“加强体系建设，必须在提高新质战斗力上求突破，发展真正顶用管用的东西。”①《习近平论强军兴军》，440页，北京，解放军出版社，2017。随着信息技术不断发展，人类已进入信息化局部战争时代，战争形态已转换成作战体系之间的对抗，信息流将各作战要素、作战单元紧密耦合成一个有机整体，形成整体释能。而整体释能的前提和基础是构成体系各要素之间的优势互补，虽然某一作战要素、作战单元的强大，并不代表整体作战能力强，但是某一作战要素、作战单元的“短板”则有可能直接影响整体作战能力的发挥。因此，国防动员军民融合发展应坚持战斗力标准引领，注重运用系统论的辩证思维，既要着眼基于信息系统的体系能力提升，抓好“聚优”“补缺”工作，及时消除影响体系作战能力建设的不利因素，推进国防动员要素协调发展，有效达成“1+1＞2”的增值效应，又要立足破击作战对手之作战体系，瞄准作战对手的作战体系要害和薄弱环节，找准作战对手战争体系、作战体系的弱点，坚持“有所为、有所不为；有所赶，有所不赶”的重点发展战略，在提高新质战斗力上求突破，在“撒手锏”装备研制、“黑科技”运用上优先布局，形成强大战略威慑能力。

一要优化传统行业融合。当前，我国传统产业主要是指在工业化初级阶段发展起来的一系列产业群，在产业分类上包括传统农林牧副渔业，第二产业中的钢铁、煤炭、电子、建筑、汽车、纺织、轻工、造船等工业，以及部分第三产业如交通运输业等。这些传统产业与人们生产生活联系紧密，与国防动员保障密切相关，无论社会处于什么阶段，发展到哪个形态，都离不开传统产业的发展。因此，推动国防动员建设与传统行业军民融合深度发展，须积极适应我国经济发展新常态，主动调整国防动员要素在传统行业中的布局，以国防动员需求助力传统行业转型升级和结构调整，加快传统行业从要素驱动向创新驱动、从依靠增加资源消耗向提高资源利用效率转变的进程，促进传统行业由数量型粗放经营向集约化高质量发展，从价值链低端向中高端跃升，进而优化传统行业的国防动员潜力，提升传统行业的国防动员保障质量。

二要强化新兴产业融合。战略性新兴产业，是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业②参见黄朝峰：《战略性新兴产业军民融合发展研究》，1页，北京，国防工业出版社，2014。。当前，发展战略性新兴产业已成为各国抢占经济发展制高点，谋取国际竞争新优势的热点、焦点，谁能抢先科技创新，谁就能拥有战略性新兴产业；谁能拥有战略性新兴产业，谁就能拥有世界。而且人类历史也已表明，科学技术是战争形态演进的核心动力。正如恩格斯指出的，“一旦技术上的进步可以用于军事目的并且已经用于军事目的，它们便立刻几乎强制地，而且往往违反指挥官的意志而引起作战方式上的改变甚至变革”③恩格斯：《反杜林论》，见《马克思恩格斯选集》（第三卷），551页，北京，人民出版社，2012。。因此，国防动员建设须抓住新一轮科技革命和产业革命正在孕育兴起，我国战略性新兴产业与世界同步“并跑”、部分领域“领跑”的重要机遇期，着眼在国际战略竞争和军事竞争中把握先机、赢得主动，强化战略性新兴产业的深度融合发展，持续提升海洋、太空、网信、生物、新能源等领域核心竞争力。

三要深化智力资源融合。目前，基础科学的殿堂已经沉寂了60余年，第三次技术革命发生距今接近80年，科技知识体系积累的内在矛盾已经凸显，迫切需要新的重大突破①参见许三飞：《什么在改变未来战争游戏规则》，载《解放军报》2017-03-16。。在物质科学、量子信息科学、生命科学、宇宙科学、认知科学等基础科学领域革命性突破日益显现，科技发展跨学科趋势愈益明显，许多重大创新出现在学科交叉领域，酝酿着“颠覆性技术”突破的重大历史机遇。因此，国防动员建设须把握新学科、新知识、新思想的出现更多体现为学科交叉融合的特点，着眼“颠覆性技术”可能催生的新战场空间、新战争形态和新作战样式，以及武器装备、作战力量的跨越式嬗变，聚合军地多方科技力量，深化军地智力资源融合，加强军地科技协同创新，充分运用所有物理领域、生理领域、心理领域的基础研究成果，推动多学科综合、渗透和交叉研究，积极捕捉、牵引、谋划、推动、孕育“颠覆性技术”发展，谋取“颠覆性技术”突破先机，赢得全球经济发展的竞争新优势，抢占世界军事博弈的战略制高点。

四、坚持聚焦潜力转化

习主席强调：“要把军民融合发展战略和创新驱动发展战略有机结合起来，加快建立军民融合创新体系，培育先行先试的创新示范载体，拓展军民融合发展新空间，探索军民融合发展新路子。”②《习近平谈治国理政》，第二卷，413页，北京，外文出版社，2017。新中国成立近70年来，特别是改革开放40多年来，我国经济实力持续增强，农业基础地位更加稳固，工业产业体系完整，产能规模快速扩张，科技创新能力和科技实力显著提升。据国家统计数据显示，2018年全年国内生产总值突破90万亿元，其中第一产业6.47万亿元，粮食总产量65789万吨，棉花产量610万吨；第二产业36.6万亿元，钢铁、汽车、手机等220多种工业品产量居世界第一；第三产业46.96万亿元，服务业生产指数环比增长7.7%；劳动力资源近9亿人，受过高等教育和职业教育的高素质人才超过1.7亿，研发人员总量达到418万人年，发明专利申请量和授权量居世界首位，在国际顶级学术期刊发表论文数排名世界第4，国际科技论文数量和被引用次数列世界第2位，材料科学等11个学科领域跻身世界前2位。我国经济发展积累的坚实物质基础、总量稳居世界第一的科技队伍和持续创新的系列科技成果，既是实施国防动员的雄厚潜力，也为创新国防动员军民融合发展的实践探索带来了广阔的发展空间、提供了前所未有的强劲动力。因而，国防动员建设须积极适应我国产业结构优化升级、新旧动能转换和经济高速增长转向高质量发展的新形势，抓住我国经济发展的重要战略机遇期，聚焦国防潜力转化为战争实力的效能，深入推动国防动员军民融合发展的创新实践，不断拓展国防动员军民融合发展的新空间，不断探索国防动员军民融合发展的新路子。

一要深化“市场化”融合理念。党的十八届三中全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。在我国社会主义市场经济体系日臻完善的条件下，国防动员军民融合发展应坚持富国与强军相统一，充分协调计划和市场两种机制的作用，进一步深化“市场化”融合理念，遵循市场经济规律，尊重多元市场主体的合理利益诉求，在国有、集体和非公经济等诸多成分中培养融合主体，形成多种所有制经济、各类经济成分主体全方向竞相发力的融合局势。

二要突出需求与项目牵引。国防动员服务于战争，国防动员建设是和平时期的国防动员准备，是和平时期打牢国防动员组织、思想和物质基础，不断积蓄和发展国防动员能力的社会活动。推动国防动员建设军民融合深度发展，既离不开军事需求的引领导向，也离不开国防项目的具体承载；离开了军事需求，军民融合就成了无源之水、无本之木，就会失去发展方向；没有具体项目，军民融合就不能落地生根、开花结果，就缺乏发展的载体，更难以检验发展的成效。因此，国防动员军民融合发展必须坚持以新时代军事战略为统揽，突出军事需求导向，坚决落实军民融合发展规划，抓好军民融合重大示范项目落地落实，以军事需求和国防项目牵引、推动国防动员军民融合不断向更多领域、更大范围、更深层次、更高质量的深度发展。

三要积极向产业园区汇聚。根据《国家高新区创新能力评价报告（2018年）》统计数据，截至2017年底，经国务院批准建设的国家高新区156家（不含苏州工业园区），高新区内国家级科研机构约占全国的2/3，企业研发人员全时当量占全国企业的近一半，研发投入比例占全国企业的45.1%，生产总值总量占GDP的11.5%，获国内授权专利数量占全国企业的46.3%，创新产出效率远超全国，万人发明专利申请数、授权数和拥有数为全国平均水平的7倍以上，在孵企业数达61743家。同时，建立了从技术研发、技术转移、企业孵化到产业集聚、集群的一整套企业创新和产业培育体系，是我国产业集群高地和高新技术企业的摇篮。国防动员建设应积极调整潜力资源布局，突出产业园区产业集群、高新技术集中的特点，持续推动高新技术后备力量建设向产业园区汇聚，推进国防动员军民融合在产业园区不断深入发展。

四要主动向产业全链延展。随着科学技术和现代工业的发展，行业细分必然会不断加深，任何一家企业都不可能完全拥有从基础原料、配件到成品的全过程生产、全流程工艺、全专业技术和全生产成本的优势，需要整合优化相关产业全链的技术、人员、资金以及其他重要生产要素，才能有效提升资源配置效率，提高产品竞争实力，创造企业经济效益，也才能持续增强企业活力，厚植国防经济动员潜力。建构军民融合产业链，就是以实现经济效益和军事效益最大化为目标，以资源互补、利益共享、合作共赢为基础，在政府引导下将相互关联的军民科技企业、公共机构组织形成一个“军民结合、寓军于民”的具有完整价值链的有机体①参见黄朝峰：《战略性新兴产业军民融合发展研究》，124页，北京，国防工业出版社，2014。。推动国防动员建设军民融合深度发展，必须把握信息化条件下爆发突然、进程急促、武器装备复杂的特点，着眼高技术联合作战催生的快速、精确、高效的国防动员要求，积极推动国防动员建设向相关产业全链延展，以军民融合产业联盟方式，深化相关产业/行业的生产协作，同步壮大上/下游关联企业的经济实力和动员资源潜力，加强军民融合技术联盟建设，开展关联行业“共生技术”协同创新，以产业链带动创新链、以创新链支持产业链，从而形成产业全链从基础研究到应用研发，产品设计制造到技术和产品采购的全域深度融合发展生态。

五要稳步向民营企业推进。截至2017年底，我国民营企业数量达2726万多家，民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。在18.1万家高技术企业中，民营企业超过13万家，很多民营高技术企业在新能源、新材料、电子信息产业方面都与传统军工企业相比肩，有的科研能力、技术水平甚至高于十大军工集团。在民营企业已成为推动我国经济发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体和国家税收重要来源的新形势下，国防动员应主动发挥军地双重作用，以信息服务为重点，推动信息交流互动平台建设，建构军民有效沟通渠道，着力解决“民不知军所需，军不知民所有”的双向信息不对称困局，将民参军“玻璃门”“弹簧门”转变为民营企业参军的“信息窗”“吸铁石”。大胆在应急行动和演（训）练活动中使用民营企业的科技成果，积极为技术新品初试、改进、定型等创设军事应用场景，提供国防应用实战平台，不断增强民营企业新技术、新产品“两用”适应性，提升资源效率，加速转化进程，为持续培植民营企业参与国防动员军民融合发展的创新动能，不断拓展军民融合发展新空间营造良好环境。

五、坚持聚焦法治保障

习主席指出：“军民融合发展涉及多元主体、多方利益，要创新政策制度，加快相关立法工作，为军民融合发展提供法规制度保障。”①《习近平论强军兴军》，443页，北京，解放军出版社，2017。当前，由于我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合过渡进而实现跨越式发展的关键阶段，军民融合发展仍面临着一系列体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，时常会遭遇“有共识、难落实”难题，其背后无不纠结着复杂的利益关系。要有效推进经济建设和国防动员建设由条块分散设计向军民一体筹划转变、由重点融合领域向多领域延伸拓展转变、由要素松散结合向整体融合转变，就必须在军民融合进程中实现参与各方的利益共赢，这就需要强化法治建设。

一要树牢“国防法治”理念。法治理念是法的灵魂，体现法治的精神实质和价值追求。在市场利益主体日益多元、利益结构日趋复杂的情况下，只有通过构建系统完备的军民融合相关法律规则、标准和原则，明确界定各主体的权利和义务，合理规范、引导和监督各主体在军民融合中的基本行为，才能稳定各主体的行为预期，充分激发各方参与军民融合的积极性和创造性，为国防动员军民融合发展创造良好的法治氛围。

二要加快完善顶层立法。国防动员军民融合发展，是在国家军民融合发展体系框架下进行的。换言之，要推动国防动员军民融合深度发展，就必须深入贯彻《关于加强军民融合发展法治建设的意见》精神，完善《中华人民共和国国防法》有关促进军民融合深度发展条款，将军民融合发展作为国防法律制度的重要内容进一步明确，用法律确认这一国家战略，并就军民融合发展的领导体制和实施机制作出明确规定，对涉及的领域和基本制度作出原则规定。加快制定军民融合发展促进法，作为军民融合发展的基本法律，对军民融合发展的基本原则、组织机构及责任权限进行界定，实现不同法律形式上军民融合发展具体制度的统筹、整合，以克服当前军民融合发展的立法碎片，化解不同法律法规之间存在的冲突。

三要扎实推进专项法规修订。落实《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》要求，深入开展现有政策法规的梳理、修订、废除和解释，对过时的法规予以清理、废止，切实提高法规的权威性和有效性；对不符合军民融合发展需要的相关内容予以修订、补充，以充实和适应军民融合发展目标的需要；对相互抵触的内容进行修订、完善，确保制度的统一性、一致性；对相互交叉、含义不明的内容予以明确解释，以减少由此导致的纠纷，巩固法规制度的稳定性。同时，在国防法、军民融合促进法等基本法的引导下，稳步推进包括国防动员在内的专项法规制定，以构建完善的军民融合法律法规体系。

四要加快出台配套规范标准。配套规范标准，是正规国防动员军民融合发展工作秩序，提升军民融合发展法治化能力的有力抓手。加快出台重要领域和重大项目贯彻国防需求、民营企业参与国防建设、军民技术标准统一、军民两用技术转让、军品市场准入与退出等配套标准，促进市场与战场有效对接；加快制定经济、科技、信息、文化教育、工业制造等行业推进军民融合发展规范，为各行业领域的国防动员军民融合发展明确具体标准规定。同时，各地区要完善应急应战资源的整合与使用、战略物资开发与储备、信息资源共享以及税收激励、金融支持等地方性政策法规，为本地区国防动员各有关方面提供操作性强的行为准则①参见邵荣德：《基于军民融合发展的国防动员法规建设浅析》，载《国防》，2015（10），34～36页。。

五要切实加强执法监督。完善国防动员融合发展相关法律法规的执法制度、监督办法，规范事前审查、事中监控、事后考评的内容、程序和方法，建立完善随机抽查、跟踪管理、定期督查、终期考评等机制，不断提高军民融合法律制度的执行力和约束力，用法治思维和法治方式推动国防动员军民融合之舟驶向深度发展的彼岸。