陈丽芬

(曲靖市国有海寨林场，云南 曲靖 655003)

1 引言

实施森林抚育补贴试点，有助于提高林分质量和林木抵抗自然灾害的能力，促进林木结构生长，优化林分结构。作为一项探索性、开创性的工作，森林抚育补贴试点，为全面建立森林经营补偿机制积累经验，促进林木资源科学经营和合理利用。

海寨林场(以下简称林场)是滇东北地区林业建设的重要部门，曾建造了大面积的华山松、云南松纯林。考虑地域环境、成活率及绿化等因素，造林时采用1m×1m的株行距进行人工整地植苗造林，之后又撒播云南松，导致初植林木密度较大。后续的管理与维护中，因缺少专项资金支持，森林抚育工作不到位，导致部分密度过大的森林资源无法良性生长，自然抗灾能力较弱，既影响了森林资源功能的有效发挥，也给森林管护带来诸多困难。综上，林场开展森林抚育刻不容缓，下面就海寨林场在森林抚育补贴试点中的相关问题作简要分析，以供有关部门制定相关政策作参考。

2海寨林场开展森林抚育补贴试点工作的重要意义

2.1 是贯彻落实国家林业政策的重要举措

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)明确要求“建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持”。 国务院第35次常务会议提出“探索建立森林经营稳定的投资渠道和长期补贴制度”。特别是2009年中央林业工作会议明确“建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，从2009年起开展造林苗木、森林抚育补贴试点，中央财政对造林优质苗木、中幼林和低产林抚育给予补贴，并逐步扩大试点范围”。可见，各地积极开展森林抚育补贴试点工作是贯彻落实国家林业政策的重要举措。

2.2 是实现林业数量与质量“双增”目标的重要路径

林业经营管理中，既要努力增加森林面积，扩大数量，同时也需要对森林面积与数量实现结构优化，借助内涵式再生产，提高森林培育的质量，实现可持续发展的长远目标。开展森林抚育补贴试点工作，无疑是在现有森林面积与数量的基础上，优化森林面积与数量的结构性需要，实现数量与质量“双增”目标的重要路径。

2.3 是构建新型森林经营模式的具体实践

多年来，森林抚育受政策、资金以及技术等方面的制约，对“绿水青山就是金山银山”、“青山常在、永续利用”等理念仅仅停留于概念与文件上，无法在实践中落地。以森林抚育试点为新的工作切入点，构建新型森林经营管理模式一定程度上有助于解决传统林区发展方式粗放、经营管理水平低，质量效益低等历史性问题，真正实现“绿水青山就是金山银山”的价值目标。

2.4 有助于改善林区职工和林农的福利

森林抚育工作具有较强的劳动密集型特征，项目的实施可以吸纳大量林区职工和林农季节性就业，有助于改善林区职工和林农福利。

3 海寨林场森林抚育补贴试点工作的实践

针对上述抚育林密度过大、生长空间受限以及管护不到位的问题，海寨林场以森林抚育补贴试点工作为抓手，探索解决上述问题。

3.1 项目实施目的

调整树种组成与林分密度，平衡土壤养分与水分循环，改善林木生长发育的生态条件，缩短森林培育周期；提高木材质量和工艺价值以及林地生产力；形成稳定、健康、丰富多样的森林群落结构；使森林资源的综合效益得以最大程度的发挥。

3.2 项目设计原则

遵循科学设计、突出重点、相对集中、稳步推进的原则。

采取先易后难、先近后远、先大后小、先急后缓，分布到位，整体推进的原则。

3.3 项目试点任务及范围

海寨林场2009～2015年抚育试点总任务13万亩 ，作业区中幼龄林面积比较集中，林分密度过大，林木分化明显，森林质量和森林生态系统功能下降，是目前急需开展森林抚育的林区。

3.4 项目具体实施方法

在抚育过程中因林制宜，优先考虑抚育林密度过大、结构组合较差、生态功能下滑、长势不良的林分。生态疏伐株数间伐强度控制在15%～20%，生长伐株数间伐强度控制在15%～35%，蓄积间伐强度控制在20%以内，伐后郁闭度控制在0.6以上，抚育后的林分平均胸径大于抚育前的林分平均胸径。

3.5 保障措施

3.5.1 组织保障

为推动试点工作的有序展开，海寨林场从各年度国家森林抚育补贴试点任务出发，成立了以单位主要领导为组长，分管领导为副组长，单位科室负责人为骨干成员的森林抚育补贴试点工作领导小组，建立“林场试点领导小组—生产技术科—林区—施工主体”四级管理体制。在该组织体系中，单位主导领导任项目总负责人，负责项目的整体推进，与施工主体签订施工承包合同；单位分管生产技术的副职任总技术负责人，生产技术科领导任技术负责人，并在生产技术科下设专门办公室，负责组织项目作业设计、申报、施工及统计报告工作以及项目技术培训与指导、质量监督以及检查验收工作；林区主任任施工负责人，全面负责现场施工的组织及管理，及时上报施工进度和信息，确保项目顺利完成。

3.5.2 资金保障

如果说组织的成立及相应的制度安排为项目的顺利实施提供体制保障外，项目实施中严格执行国家有关森林抚育补贴试点资金管理的法律、法规和规章制度，对试点补贴资金管理实行专款专用、独立建帐与独立核算，严格落实资金使用责任，为项目顺利实施提供了经济保障。

3.5.3 技术保障

为确保森林抚育补贴试点工作工程质量，林场严格按照国家林业局下发的《森林抚育补贴试点管理办法》和评审批复的各年度国家森林抚育补贴试点实施方案及作业设计组织开展试点工作，并从涉及到的林区中抽调专业技术人员和技术工人组成施工指挥组，在采伐施工前对确定的采伐木进行标号，在施工过程中实行跟班作业，严格按照作业设计及相关技术要求组织施工。同时，从场部抽调专业技术骨干组成技术指导组，加强技术指导、质量监督，确保抚育试点工作顺利开展。

3.5.4 宣传保障

为统一思想，提高认识，各项目实施点利用施工公示、宣传标牌建设等途径对开展森林抚育的内容、范围、对象、方式、目的、意义、作用等进行宣传，营造氛围，推动试点工作的有序开展和目标任务的顺利完成。

3.5.5 信息与质量保障

上述组织保障中垂直型的治理结构虽为项目的顺利实施提供了体制保障，但多层级、科层式的治理结构所固有的信息不对称、内部交易成本过高、管理与监督难度大、质量无法保障的矛盾与弊端同时显现出来。为尽可能规避科层制治理中固有的矛盾与弊端，试点项目实施中，通过建立健全项目档案信息管理制度，由专人负责收集、整理与项目相关的图片、信息，并对图片与信息进行信息化与数字化处理，定期呈报项目进度与信息，及时发现项目实施中存在的问题并有针对性的提出整改措施与方案，保证了项目的有序推进。另外，项目信息库的建立为上级林业主管部门核查、验收提供了依据，一定程度上确保了项目的质量与绩效。

4 海寨林场森林抚育补贴试点成效与存在的问题

4.1 森林抚育补贴试点成效

截至2015年12月底，海寨林场已全面完成森林抚育补贴试点任务13万亩。森林抚育试点项目的实施，取得了明显的成效，表现为：①优化林分密度与空间，改善森林资源生长条件。②增强抵抗病虫害能力，森林火灾隐患得到一定程度的缓解。③增加了林区职工和林农收入。

4.2 森林抚育补贴试点存在的主要问题

4.2.1 补贴资金标准偏低

因劳务工资、机械燃油价格不断上涨等原因，加之作业设计的内容多、工作量大，用于抚育的直接费用不足，资金缺口大。

4.2.2 抚育剩余物利用率不高

试点工作中，抚育剩余物作为资源若能充分利用，一定程度上能降低项目成本，提高项目实施质量。但捡集剩余物是一项劳动密集型极强的工作，耗时且费用高，项目作业中部分抚育剩余物因无法运出利用，导致抚育剩余物利用率不高，存在资源浪费的情况。

4.2.3 抚育强度不够

透光抚育设计中，胸径5cm以下的林木未进行检尺，致使抚育采伐强度特别是株数强度偏小，作业设计很难体现出林分是急需抚育的林分。

4.2.4 项目标准把握不一导致项目质量受影响

项目实施中，具体实施人员虽经过技术培训和现场观看技术人员示范，但因人员来源广泛，文化水平参差不一，对技术标准把握不准，抚育施工作业中存在惜树现象，导致项目作业标准不一，质量受影响。

4.2.5 项目实施中系统性设计的缺失

作为试点项目，具有先行先试的特征，自然无法保证项目实施的系统性与完整性，需要在后续的项目管理中逐步调适与优化。

5 开展森林抚育补贴试点工作的管理建议

5.1 积极探索多元化的补贴方式，弥补资金缺口

森林抚育补贴试点项目实施结果显示，仅仅依靠中央财政转移支付无法保证项目的顺利实施与有效完成，实际补贴与项目实施成本仍有较大的资金缺口。而如果地方政府、项目实施单位无法有效配套项目资金，项目实施的效果必将大打折扣。有鉴于此，提出以下建议以供参考。

首先，对于公益林建设项目，是国家实施生态文明建设战略目标的重要载体和抓手，具有完全公共产品的属性，国家应加大投入力度，尽可能实现国家全额补助，地方无需再配套。对于商品林中的森林抚育项目，具有不完全公共产品和部分市场属性的特征，因此应由国家部分补助，地方政府和林场整合资金补足其余部分。其次，国家森林抚育规模、范围较大，各地所需资金缺口较大，仅仅依靠中央财政转移支付无法满足各地森林抚育现实需要，则各地作为森林资源产品与服务的实际享受者，应拓展资金来源渠道，探索地方政府、本地企业、社会组织共同出资、协同治理的新格局，协同治理中增强对森林资源的保护意识。最后，除现金外，考虑探索多种补贴形式。如现金补贴和抚育工具、定点采购原料等实物补贴相结合，直接补贴和税费优惠、贷款贴息等间接补贴相结合，借助项目奖励、委托专业组织抚育等形式实现补贴。

5.2 科学处理抚育剩余物

针对抚育剩余物利用率不高的问题，抚育采伐结束后，将作业区内采伐的幼树及时打枝、造材、归堆并运出伐区销售。对于伐倒的林木，修下的梢头、枝条等及时归堆或归带处理，避免森林火灾的发生和防止病虫害的逐步蔓延。

5.3 因地制宜的调整森林抚育技术标准

项目实施中，各项目点的地形地貌存在结构上的差异，这决定了项目作业在技术层面无法统一，实现“一刀切”。因此，各项目实施单位应结合项目点情况，因地制宜因选择抚育技术规范与标准，确保让项目作业顺利完成。

5.4 加强项目试点的成效监测和档案管理

为保障抚育项目点的成效，试点项目结束后应加强项目点的成效监测与管理，在原有信息档案管理的基础上，完善、优化监测方案，设立定点监测站，详细记录、分析抚育点森林资源的变化情况，备齐文字资料与图表。可能的情况下，实现资料的数字化、信息化保存，为以后的森林抚育补贴工作提供信息支撑与智力支持。

5.5 建立森林抚育工作的长效机制

作为试点项目，森林抚育补贴工作仅仅是开端，项目缺乏系统性和可参照的现成方案，项目实施中面临经费有限与技术人员不足等困难。随着国家对生态文明建设的逐步重视和和森林抚育资源投入力度的增大，未来的森林管护工作应以森林完整的生命同期作为计划的时间单元，加强人员的培养与培训力度，制定出科学合理的抚育计划和措施，确保森林抚育工作的长效性。