文/宋华琳

中国行政法学总论的体系化建构

（一）探求行政管理法制化的早期行政法学

在20世纪50年代早期，我国的理论家接受了以苏联最高检察总长维辛斯基为代表的严格实证主义法律观。这样的法律工具主义观将法律蜕变为实现特定社会目的的工具，而忽略了其内在价值所在。

在新中国成立后形成的高度集中的体制中，个人依附于组织，组织隶属于国家，形成了底宽顶尖、层层隶属的社会结构。在这样一个不存在对立利益冲突，且有着一致性目标的社会组织体内部，相互之间的关系以层级制的命令—服从关系为基础，因此不存在现代意义的行政法律规范。

在改革开放之初的中国行政法学重建过程中，较多受到苏联行政法学的影响。苏联将行政法学视为管理学的分支，苏联行政法规范将苏维埃国家管理的列宁主义原则具体化，将行政法规范定位为国家为调整国家管理领域的社会关系而制定的行为规则。在20世纪90年代之前，中国行政法学从角色定位、任务旨趣、学术话语等方面，都未完成从行政管理学中的剥离。

（二）以规范和控制行政权为主线的行政法学总论建构

自20世纪90年代起，在中国行政法学研究的体系建构、议题设置、话语表达、分析阐发中，“控权论”实际上占据了日益重要的地位。1989年4月颁布的《行政诉讼法》更多蕴涵了“控权论”的思想。在该法制定过程中，也有多位学者从监督和控制行政权的视角，论述制定《行政诉讼法》的必要性。1989年版《行政诉讼法》规定立法目的之一在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。

在《行政诉讼法》颁布后，逐步建构起以行政合法性为主线，以监督和控制行政权为关怀的行政法学理体系。在《行政诉讼法》颁布之后，“规范和控制行政权”依然成为一般性行政法律规范制定和修改中的浓重底色。中国行政法学总论体系也相对更关注以法治的确定性、稳定性、可预期性等形式理性要求，来约束行政。

（三）行政法释义学的晚近发展

随着我国法律体系的日渐完备，行政法逐步从立法论向解释论转移，有必要发展行政法释义学，秉承逻辑与体系的要求，以原则、规则、概念等要素，来解释与发展行政法律规范，并通过适当的解释规则，来运用和阐释行政法律规范，以期在立法者、行政官员、行政审判法官及法科教授、法律学生之间，就行政法的基本问题形成共识，进而真正形成行政法学的知识共同体。

行政法释义学是法释义学在行政法领域的应用，是对现行行政法规范的客观内容进行概念性、系统性的考察和说明，狭义的行政法学即应当为行政法释义学。行政法释义学的旨趣以行政法的解释和适用为主要取向，以实定法律秩序为出发点，以“法律方法”为核心要素。

近年来，朱芒等借助比较法学理，利用法律思维与法律方法，引入判例研究，为推动行政法释义学的研究做了许多具体而微的工作。这个行政法学者群体注重判例研究方法的运用，特别通过探求行政审判中法官的思维过程，整理个案判决中形成的基本逻辑思路，从中提炼出相对具有稳定性、体系性且不局限于具体个案的一般行政法原理，用做指导未来审判类似案件的基准，进而推进中国行政法释义学的本土化。

但也应理性审视行政法释义学的局限性：第一，行政法释义学是在现行法律规范框架下的法律思维作业，是“戴着镣铐跳舞”的工作，较少关注行政法的实效性，较少关注行政法规范和制度的改革；第二，行政法释义学偏重司法的适用与救济，较少关注立法决策和行政过程，未能充分回应现代行政任务的转型及其对行政法学总论的挑战。

行政任务取向下的行政法学总论改革

在传统的中国行政法学总论中，立论者实际上在秉承“监控者”的立场，其更为关注行政和法律的关系，行政组织、行政行为和行政程序的合法性，侧重从司法的视角审视行政权，强调法律对行政的控制。

随着行政法学发展和时代变迁，行政法还应以行政任务的实现为依归，除了运用传统规范解释的法学方法之外，还须强调整合效果取向和结果考量的方式，关注行政法的政策设计与制度改革。应以宪法为依归，追求“正确性”的目标，探求行政任务取向下的行政法学总论体系结构改革。这包括行政法基本原则的重塑、行政组织法空间的拓展、行政行为形式理论的发展和行政程序法的改革。

（一）宪法导引下的行政任务类型

行政任务是依据法律设定的行政目标和权限，由行政主体实现的国家任务。宪法规范超越了各具体行政领域的个别细节和相关法律规定，对国家任务加以整体设定。有必要结合宪法规范和宪法原理，探求不同行政任务的宪法基础，继而分析在不同行政任务下行政机关所承担的不同法律角色，以及所需引入的不同法律原则、法律关系、法律行为形式和法律程序。

秩序行政是最为传统、最为典型的行政类型，其目的在于维持社会秩序和国家安全，并排除对公众和社会的危害。秩序行政的宪法基础或许在于《宪法》第15条第3款、《宪法》第28条、《宪法》第53条的规定。行政机关出于基本权利保护义务，要维护安全和自由秩序，保证公众利益不受其他主体的侵犯。秩序行政权的运用应秉承法律优越、法律保留和比例原则；行政主体可以通过行政处罚、行政强制等形式，采取可能限制公民自由权利行使的手段，来实现秩序行政的任务；在秩序行政的程序架构中，更涉及如何既查清事实，又保障行政相对人的合法权益。

给付行政的宪法基础在于《宪法》第14条第4款、第44条、第45条第1款第1句的规定。在这些目标导引下，行政不仅是社会秩序的维持者，更应承担提供给付的责任，履行为公众提供生存照顾的任务。中国的给付行政目前更注重保障和提高公众福祉，给付行政的任务从促进经济发展转向保障社会公平正义，给付行政以共享权为核心，以资源再分配为保障。

（二）行政任务与行政法基本原则的嬗变

在法治国家中，行政活动不仅要遵循法律规则的控制，还要遵循法律原则的制约。传统行政法学对行政法基本原则讨论，主要着力于依法行政原则、平等原则、比例原则、信赖保护原则、公共利益原则与正当程序原则等。但从有效实现行政任务的视角出发，有必要讨论行政法上的效能原则。根据《宪法》第27条的规定，包括行政机关在内的一切国家机关都实行精简的原则，以不断提高工作质量和工作效率。我国行政立法和行政许可的设定和实施过程中，已在积极尝试引入成本收益分析评估。

效能原则的法律意义包括：（1）在公正与效率之间，效能原则更为关注效率，行政机关在追求公益实现的过程中，要及时乃至高效地实现行政任务，回应公众需求；（2）效能原则不仅关注效率，还关注绩效，这体现了行政机关对更好行政的追求，努力去衡量行政政策制定和执行过程中的成本和收益，平衡具体个案中的利益冲突，实现个案正义。

（三）行政任务与行政组织法空间的拓展

行政主体理论无法涵盖行政组织法的学理体系和制度空间。广义的行政组织法是有关组织设置、内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位和必要物质手段的法律规范的总称，是构建公共行政组织的法。行政组织法研究或许具有四重意义。（1）落实宪法关于行政组织的规定。中央和行政组织法律规范的建构，应符合宪法规范的要求；行政组织的制度设计，还应受到民主、法治、权力分立、基本权利保障等宪法原则的约束。（2）有助于厘清行政责任，为行政组织体系内部提供明确、有效的法律责任归属，明确不同行政组织的可问责性。（3）在党和国家机构改革的背景下，面对全球化、信息化、城市化、公私合作、风险治理等背景，建构行政任务取向的行政组织法，有助于选择更好的行政组织形式，进而更好地实现行政任务。（4）通过建构行政组织法与行政程序法的互动机制，特别是完善行政组织内部的政府信息共享、政府数据开放、沟通交流、行政协助、纠纷解决制度，保障行政组织的内部活力。

行政组织法的研究不限于传统对行政主体法律地位的爬梳，而应将所有完成行政任务的组织都纳入研究的视野，建构新的行政组织类型学。例如，可以去探讨国家电网等国有企业，中国证监会等具有行政管理职能的事业单位，分别承担怎样的公共职能；去思考在合作治理网络中，行政机关、行业协会、社会团体、专家、公众、企业在行政组织中的地位，在多边行政法律关系中所处的地位；去理解和把握行政组织系统内部不同主体的互动、社会治理网络中不同主体的互动，讨论如何规范行政组织与社会主体之间的互动。

行政任务取向下的行政组织法要致力研究，法律如何塑造、支撑乃至影响行政组织的内在结构，从而有助于行政组织作出正确的行政决定。应努力建构行政组织法研究中的“任务—组织”范式，在恪守行政组织法合法性的前提下，讨论针对不同的行政任务，应当选择怎样的行政组织形态。例如，在秩序行政领域，或更适合以传统的科层式行政机构来进行管理；在发展行政、计划行政领域，或更应考虑大部门体制的引入，强化部门内和部门间的行政协调机制；在给付行政领域，或更适合发挥社会团体、公益基金会和基层群众自治性组织的作用；在风险规制领域，或应强调行政组织的专业性、科学性和权威性，考虑引入专家咨询委员会或专家咨询会议制度，考虑发挥第三方机构在检验、检测、审评、评估中的作用。

（四）行政任务导向下的行政行为形式改革

传统行政法释义学将行政行为形式作为体系架构的中心，以合法/违法作为论述重点。行政行为形式理论在法律基准下，将行政活动提炼归纳为行政行为、行政合同、事实行为等类型，并抽象整理出不同类型行为形式的内涵与外延、容许性、适法要件及法律效果问题，从而使行政法整体置于行为类型的观察视角和规范框架下。

面对宪法和法律设定的行政任务，行政机关对此有一定的行政行为形式选择自由。行政机关不仅可以选用相对制度化、型式化的行政行为，也可以选用为因应行政的多样性、复杂性而广泛出现的各种非型式化行为，如行政处理的附款、暂时性行政行为、行政契约、行政指导、产品召回、行业禁入、违法事实公布、风险警示、强制信息披露、失信惩戒等。这些行为形式具有弹性、灵活性和创造性，有助于回应行政的现实需求。

这些非型式化行为相当程度上削减了行政的确定性、可预测性与稳定性，有可能构成对行政相对人权利的侵害。为此，应梳理这些非型式化行为方式的法律性质、归类标准、构成要件、法律效果等，逐步探求将其类型化、制度化和规范化，在宪法原理、合法性、合目的性的约束下，进而将这些非型式化行为方式纳入行政法学总论体系框架之中，防止其成为侵犯相对人权利的“法律不入之地”。

随着行政任务的变迁，不仅要考虑依法律行政原理对行政行为的约束，还要考虑“作为调控科学的行政法学”，针对同一问题，通过比较衡量、规制影响分析等政策评估工具，来选择最好的行政行为形式。应研究如何针对不同的行政领域、针对问题、规范对象、利益分布，结合特定领域的制度变迁史，去选择与实现行政任务相匹配的行政行为形式，从而达成希望的效果，避免出现不希望的效果。

（五）行政任务导向下的行政程序法改革

法治国家要求行政程序的设计不仅明确、可预测，而且要公正。行政程序法的传统理念在于强调通过程序来规范和控制行政权，保障行政相对人权利，实现行政过程的民主化。行政事务的专业性、技术性、政策性越强，就越需设计更为严格的行政程序，来保障行政相对人基本权利。

但不仅要关注行政程序的合法性，还要关注设计怎样的行政程序，来确保行政行为的“正确性”，进而有效实现行政任务。针对不同的行政任务，可以引入不同的行政程序装置。例如，在社会保障行政等给付行政程序的设计中，对于事实清楚、认定相对简单的保险类社会保障项目，都应设计相对简易的行政程序，防止适格公众因繁琐程序而无法及时获得行政给付；而在食品药品、职业安全、核能规制等风险行政领域，可尝试构适宜的专家咨询程序。

在强调简政放权、优化公共服务、推进治理能力现代化的背景下，行政程序的简化具有更为现实的意义。设计简化、灵活、迅速且合乎行政目的的行政程序，有助于以符合效能原则的方式来实现行政任务，为行政相对人提供更好的公共服务，有助于行政相对人基本权利的及时实现，减少行政主体的执法成本和行政相对人的守法成本。例如，可以引入简易程序、告知承诺程序、默示许可程序、电子化行政程序等制度，来提高行政效能。

行政法分论研究与中国行政法学总论的改革

具体的行政法律规范都不可避免地依托于某个行政法分论领域。在未来，或可将行政法分论作为行政法学总论研究的素材或“试金石”，在研究行政法学分论时，应努力实现行政法分论与行政法学总论的互动，对行政法学总论的反哺。这样做的方略或许包括：

其一，厘清特定行政法分论中的法律规范、制度沿革、利益分布和利益相关者、行政活动方式、行政程序，深入研究行政法分论中具体的法律规范、法律制度和法律案例。

其二，行政法学总论所提供的秩序理念和架构，连同相关实体法律规范一起，构成了对特定行政法分论体系建构、政策选择、实体内容的约束，应努力运用总论学理，回应分论实践中的真问题，谨防行政法分论成为行政法学总论的“翻版”或“克隆”。

其三，在行政法分论研究中，更应关注行政法分论领域的政策设计和制度改革。通过不断开发、创新、改革各种行政组织、行政行为形式和行政程序，并关注其是否合乎宪法和法律的规定，是否符合立法和法律理论的要求，是否符合市场改革与行政改革的方向，并考察相应的实效如何，通过对不同的组织架构、行为形式和程序装置的比较与选择，来谋求实现现代国家下诸种行政法学分论所担当的不同任务。

其四，在行政法分论研究中，不应停留在“发现问题—提出问题—解决问题”的建言对策式研究，而是要尽量精确定位分论研究中的理论靶点所在。这有助于以“解剖麻雀”的方式，将行政法学分论作为行政法学总论的“参照领域”，以分论研究中提炼出的行政法一般理论思考，来反哺行政法学总论研究。

其五，可以考虑不同行政法分论之间的相互学习，将某一分论领域生成的概念或制度予以抽象化，去探讨是否可应用于其他领域；或将不同行政法分论对类似概念、制度的处理加以相互比较，进而得出更具普遍意义的学术见解，来丰富行政法学总论。