【摘 要】 本文基于大量的调研，在总结昌平区党建引领社区治理主要工作做法和分析存在问题的基础上，提出了未来党建引领社区治理创新的方法与措施：基层党组织要提高政治站位，强化责任担当，牢牢把握社区治理方向;创新基层组织设置，扩大基层党组织覆盖面和影响力;健全多维整合机制，夯实党领导社区治理的社会基础;优化精准考核机制，激发党组织领导基层治理的内在动力。

【关键词】 基层党组织;社区治理;体制机制创新;“党领共治”模式

党的十八大以来，习近平总书记高度重视和关心首都规划建设发展，圍绕城市规划建设和冬奥会筹备工作两次视察北京并发表重要讲话，总书记在讲话中深刻阐述了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代课题，同时也为如何破解北京“大城市病”提出了新的要求。

昌平区作为人口高度集中的城市发展新区，近年来随着城市快速发展，大量人口流入到“回天地区”，据统计目前这块区域常住人口总量已经达到83.6万，形成了京北超大规模人口居住社区。伴随着城市快速发展带来的人口高度集聚，居住不平衡、交通拥堵现象愈发严重，当地的公共服务配套和基础设施短板突出，社区居民呼声诉求强烈，是昌平乃至全市发展的一个痛点。全面优化提升“回天地区”公共服务和基础设施，是破解大型居住区治理难题、推动城市高质量发展的一项攻坚工程，也是社会各界密切关注、广大居民热切期盼的一项民心工程。为进一步推进基层精细化管理，增进民生福祉，昌平区根据市委市政府要求，以党建引领街镇管理体制机制创新为抓手，坚持党组织领导社区治理，充分发挥街镇积极性、主动性，实行扁平化管理，推动重心下移、力量下沉、服务基层，建立健全工作机制，形成工作合力，解决基层治理“最后一公里”难题。

一、充分认识新时期党建引领基层社区治理的重要意义

1、深化党建引领社区治理，是坚持党对一切工作领导的基层实践

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这里讲的“一切”自然也就包括基层社会治理，党对基层的领导主要是通过党对地方党委和基层党组织的领导来实现的。实现党的领导方式主要体现为，通过思想引领和决策指引将党的政策意图贯彻到基层。基层社区治理作为首都超大型城市治理的基础单元，当前这一领域还存在“社会矛盾和问题交织叠加”等突出问题，围绕这一问题党的十九报告又作出深刻阐述，“要建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。特别是围绕首都城市治理习近平总书记提出了明确的指示，要求“看北京首先要从政治上看”，“要处理好都与城的关系”，“城市治理要像绣花针一样精细”，为首都城市发展和社会管理提供了治理遵循，指明了未来的发展方向。随着改革发展进入攻坚期深水区，人民对美好生活的向往与社会不平衡不充分的发展已经升级为当前社会主要矛盾，基层社区治理作为城市治理的最基础单元，现在面临的治理形势任务更加严峻复杂，人民群众需求不断提高，带动社区治理的功能性不断丰富，但同时也显露出了基层治理面临的诸多困境和问题。习近平总书记多次强调，要调整和完善不适应的管理体制机制，推动重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和责权对称下沉到基层，把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力和号召力。

2、把坚持以人民为中心的发展思想体现在社区治理中的各个环节

把群众满意作为检验工作的最高标准，长期以来我们党执政的根本宗旨就是全心全意为人民服务。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，这是把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动的生动实践。社会治理尤其是城市基层治理直接关系到广大百姓的切身需要和实际利益。这就要求社会治理必须坚持以人民为中心，重视人民群众在社会发展中的主体地位，以人民群众的利益和需求为出发点，切实提高公众的满意度，让公众有更多的获得感、幸福感、安全感。[1]

3、推进党建引领社区治理是构建首都现代化城市治理体系的现实需要

随着城市化进程的不断推进，基层社会治理也面临很多新形势和新问题，社区治理难度不断加大，基层群众利益诉求向多元化发展，过去靠行政命令，组织管理式的治理模式已经不能适应社区治理要求。当利益诉求发生变化时，理顺主次逻辑关系是推动社区治理工作增质提效的基本前提，要以新时代全面从严治党向基层党组织延伸向全体党员覆盖为突破口，从巩固党的长期执政地位高度出发，深刻理解基层党建对引领社会治理发挥作用的重要性，明确基层打造服务型党组织角色要求和责任定位。在当前形势下党领导基层社会治理，主要体现在牵引、领导、启发而非突出管理约束，要通过街乡体制机制改革，深化党领共治管理体系，实现基层党组织引领社会治理创新发展的社会共识。

二、昌平区党建引领基层社区治理机制建设的先行实践和工作探索

为将大型社区治理工作引向深入，昌平区在创新镇街管理体制机制上下功夫，推进街道行政体制和机构改革，搭设执法部门到镇街开展综合执法的工作平台，建立高效运行工作机制，强化镇街统筹协调职能，引导各部门强化服务基层的意识，推动各方力量下沉到街镇，搭设驻区单位和在职党员参与镇街基层治理的平台，以深入群众，服务群众。

1、以政治建设为统领加强党的领导，充分发挥党组织的优势

为了更好提高基层镇街党委的决策水平和工作效能，全区扎实推进镇街赋权工作，强化顶层设计，从协调责任分工入手，建立职能部门与镇街双向畅通的联系协调机制，印发了《昌平区关于落实街镇相关职权的实施方案（试行）》，明确了双向征求意见清单共七大类71项具体内容，同时将各职能部门配合街镇开展工作情况纳入年终绩效考核。加强党建工作协调委员会建设工作，建立镇街党建协调委员会20家，村（社区）党建协调委员会448家。霍营街道华龙苑北里社区依托党建工作协调委员会，着力打造“党建引领、五方共建”，实现党支部引领和带动居委会、业委会、物业公司、社会组织共同参与社区治理，顺利完成新老物业交接、市政水改造等民生工作。强化镇街党（工）委对下沉执法力量的组织领导。6个试点镇街均成立了综合执法中心党支部，下沉执法党员组织关系完成转接，隶属镇街党（工）委领导。

2、创新基层治理体制机制，提高城市精细化管理水平

针对“12345”热线反映和媒体曝光的回龙观地区环境、交通、基础设施等热点难点问题，运用吹哨报到机制全力服务保障回龙观天通苑地区社会治理和公共服务提升，回龙观镇先后吹响社会治理“重点哨”和“攻坚哨”，区领导包片督导，建立日会商、日销账、日反馈机制，组织城管、消防、公安、环保等执法力量，协调区国土规划、水务、住建、交通等多部门集中开展行动，确保群众反映的问题及时解决。

线上线下同时发力推进镇街实体化综合执法平台建设。线上，扎实推进“多网融合”工作，区网格化二期平台技术已投入试运行，实现了区、镇街、社区（村）三级平台案卷流转及手机终端方式上报案卷功能。线下，建立镇街实体化综合执法中心，公安、消防、城管、安监、食药、环保等执法力量已下沉到试点镇街办公。

以落实“门前三包”责任制为重点，扎实推进街巷长及小巷管家队伍建设工作。各镇街依托党建工作协调委员会，重新签订“门前三包”责任书，督促辖区内党政机关、学校、商铺、企事业单位带头落实“门前三包”责任制，每月月末开展“环境清洁日”系列活动。各镇街在建立“街巷长”机制基础上推广精细治理“四长一户”制，即街长、巷长、院长、楼门长和党员先锋户。探索推行城乡结合部治理“五化”工作法，即，基层党建聚合化、基础工作数据化、出租房屋宾馆化、日常管理网格化、村庄管理物业化。

3、聚合资源服务基层，探索“党领共治”的社区治理新路径

回龙观社会组织服务协会积极搭建“回社平台”，从提供优质服务资源和便捷的活动组织工具两个方面发力，帮助社区方便、快捷、高效的开展社区活动。推行“两社三向一体化”项目，即回社协与居委会合作，以社区固定活动场所为硬平台，以回社协运营管理为软平台，在文化、健康、体育三个方向为社区提供活动的外部资源对接和活动运营支持。入驻社会组织孵化基地的社会组织先后开展了青年职业规划讲座、社区居民应急救助、社区老年服务、社区青少年服务、社区文化服务等700多场次的公益服务活动，覆盖群众 10万余人次。目前，已在龙泽苑社区、龙城社区开展试点，社会反响良好。

积极推动在职党员回社区（村）报到服务工作。各村、社区党支部制定服务活动计划23大类3787项，涉及环境清洁、综治维稳、家政养老、政策解读、医疗服务等内容。截至目前，已开展服务3000余次，服务惠及群众40余万人次。工作中，创新推行“两队一星”工作机制，成立在职党员心愿认领队826支，在职党员组团服务队1309支，评选第二季度在职党员“最闪之星”559名。

4、建立基层简约高效的保障机制，有效激发基层行政效能

綜合设置街道各类机构，稳步推进大部制改革，提出街道“6+3”部门机构调整方案，涉及综合保障、党群工作、社区建设等6个行政机构和党建活动、治理平台和服务窗口3类事业单位，科学核定街道人员编制。着力解决基层党务工作力量相对薄弱问题，按照区招、镇管、村（社）用原则，分批组织招聘农村党建村务助理员和社区工作者加强基层党务工作力量。

在财政经费方面，强化街道自主经费保障，提高基层资金使用效能。区级财政财政支出稳步提升，各镇街根据具体情况推进社区经费打包下放，将城乡基层党组织服务群众经费、社区居委会公益事业费、社区居委会办公经费等统一打包下拨社区，解决基层“打酱油钱不能买醋”的难题，目前7个社区已开展试点工作。

三、推进党建引领基层社区治理需要进一步研究解决的几个问题

1、走出主观思想误区和修正工作偏差

存在的思想误区主要表现为两方面：一是认为基层党建是党组织的自身建设，基层治理是社会多元主体的自治与共治，二者并无直接联系;二是认为党建引领社区治理就是党组织包办代替，片面强调党的一元化领导，认为只要基层党组织全面加强管控，社区治理就能良性运行，忽视了社区治理需要多元化进行。由于思想认识上出现误区导致实际工作存在偏差，比如社区治理过度依赖行政化，制约了党领导基层治理的活力，过度依赖行政化的社区治理模式必然会带来一个很大的问题就是工作精力和时间大量都是在对应上级，忙于各种资料、台账、报表、迎检，没有时间和精力深入一线做群众和社区治理工作，严重影响了社区治理工作成效。

2、着力解决党建引领社区治理工作成效不高的问题

基层党组织在推进社区治理工作时存在不平衡，例如街镇实体化综合执法平台建设已基本完成，但是综合执法平台人员力量不足、机制运行不畅，明显平台作用发挥还远远不够;再例如公安、工商、交通等“多网融合”、“小巷管家”队伍招募上岗推进速度相对较慢，协管员队伍整合以及队伍内部管理考核评价制度尚不健全;另外在门前三包、社区减负等方面工作还需加大力度推进，建立街巷长制度在协调解决环境问题方面作用发挥还不到位，部分街巷长只专注顾忌镇街内部工作，外部工作投入精力时间明显不够，没有很好地履行街巷长职责。

3、纠正基层党建工作队伍能力不足与本领恐慌现象

在深入推进社区治理工作中，一些基层党组织主责主业意识不强，职责职权划分不明，统筹协调功能不足;一些社区党组织缺乏组织力，政治功能和服务功能不突出，难以有效领导辖区内的治理工作，同时，不少基层党组织干部存在本领恐慌，领导社区治理的能力不足，陷入了“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的困境。一些基层干部年龄偏大，对通过互联网平台开展社区工作不太熟悉，一些基层干部做群众工作经验不多，在工作方法上，存在着以“给予”替代“需求”的现象，在实际操作过程中听取群众意见不够，乐于领导决策，缺乏科学决策、民主决策，不能真正做到问计于民。

四、进一步的理论思考和建议

加强和创新大型居住区社会治理，基础在社区，关键在党组织领导，以基层党建创新促进社区治理创新，形成二者融合俱进的良好局面。

1、基层党组织要提高政治站位，强化责任担当，牢牢把握社区治理方向

基层党组织是社区治理的“领头雁”，要始终把基层党组织放在社区治理的核心领导位置，发挥好党领导全局、协调各方的作用，充分发挥党领共治优势，将社会多元、分散的资源要素积极纳入到基层治理体系框架内，正确处理好党建引领与多元共治的关系，持续发挥党建引领作用，构建服务型党组织，在基层治理过程中避免因党组织大包大揽而出现的党进民退现象，通过改善党对基层工作的领导方式，回应百姓诉求，践行为人民的服务宗旨，走好群众路线，基层党组织要善于把党的主张通过社会协商等方式转化为社区治理工作实践，善于将组织意图通过多元共治，转换成各类组织参与治理的措施，引导社会各界力量深度融入社区治理和服务，共商区域发展、共同服务百姓、共建社区家园。

2、创新基层组织设置，扩大基层党组织覆盖面和影响力

坚持以创建、调整和优化为手段，积极探索更加务实管用的基层党组织设置形式，构建起纵向到底、横向到边的全覆盖组织体系，增强基层党组织对各种社会力量的统筹、整合、引领和带动作用。优化组织设置，各领域全面加强组织建设，没有党组织的建党组织、无法建党组织的建群团组织，推动提高党的组织领导力和工作覆盖的质量，在新兴领域积极推进党组织科学设置，引导社会单位参与到基层社会治理中来，打通联系机制，着力构建“双向联系”、“双向沟通”、“双向管理”的流动党员管理体系，[2]按照基层工作需要与党员具体特征，在不同范围内设置党小组，通过运用新型网络，创新党组织设置模式、建立“网上党支部”，推进党建工作信息化。

3、健全多维整合机制，夯实党领导社区治理的社会基础

促进主体整合，搭建各类党组织发挥作用平台。依托党建协调委员会、党政群共商共治等平台载体，充分调动辖区各类组织参与社区治理的积极性，引导各类组织共商区域发展、服务区域提升、服务社区群众。鼓励志愿者发挥作用，健全志愿者参与基层治理引导和激励机制，以党员干部为骨干，吸收群众广泛参与，通过开展“党日服务活动”，认领服务清单，推进志愿者服务常态化机制，普遍建立“小巷管家”志愿队伍，履行“每日巡、经常访、及时记、随手拍、实时报”等职能，及时反映群众诉求。

4、优化精准考核机制，激发党组织领导基层治理的内在动力

强化对党组织考核，建立由街乡党（工）委牵头，对街乡内设机构、区政府职能部门及其派出机构进行分类考核制度，并扩大群众的参与权、评估权。按照“背靠背”原则反馈考核结果，加大街乡考核权重比例;对重点工作进行考核，主要对“吹哨报道”重点事项完成情况进行考核，坚持结果导向，把有效解决群众家门口的事作为重要评价内容，把群众满意度作为重要评价指标;优化对党员干部的考核，按照新时代“五有”干部标准，重点考核党员干部完成工作實效性情况，严格考核结果运用，将年度考核结果与政府绩效奖励挂钩，实现党的工作路线和群众路线有效融合。

【参考文献】

[1] 周军，马贵侠.社会工作创新基层社会治理实践研究[M].北京.知识产权出版社，2018.

[2] 梁景和，田秀国.首都基层社会综合治理研究[M].北京：首都师范大学出版社，2017.

【作者简介】

李月亮（1986.5—）男，汉族，北京昌平人，中共北京市昌平区委党校讲师，主要从事社会治理、公共政策理论以及党的建设等领域的教学和科研工作.