摘要：梳理了民办高校监察体系建构情况，分析民办高校监督监察体制机制的现状，认为目前我国民办高校在监督体制机制方面还存在上位法“缺位”、监督效力“缺失”等亟待解决的问题。为此，要加快监督机制上位法的建设;探索构建民办高校多维一体监督机制;及时厘清决策、执行、保障机构之间关系，引导民办高校健康发展。

关键字：民办高校;监督监察;体制机制

中图分类号：G648.7    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）12-0088-04

建构科学高效的民办高校监督监察体系是我国民办高等教育发展的内生需求，对完善民办高校法人治理结构，规范化办学，提高教育质量，都具有十分重要的意义。本文从民办高校监督监察体系模型的构建，S学院监督监察现状分析入手，对民办高校的有效监督提出对策与建议。

一、民办高校监督监察体系模型建构

一个完善的法人治理机构应当由权力、决策、监督与执行机构四个部分组成，四者之间相互关联，互为制约，协调发展，才能实现一个单位的可持续发展。在民办高校，权力机构指的是由举办者组成的股东会，决策机构是由股东会选举出的董事会，监督机构也是由股东会选举产生，一般称为监事会，独立建制，履行监督监察职责，而执行机构则是由董事会遴选聘任的以校长为首的校务委员会，这是一个完全结构。但在实际运行过程中，民办高校多是非完全结构，缺失部分多为监督监察机构。据调查，目前在民办高校治理结构中设有监督监察机构的学校少之又少[1]。但也有学者指出，国内民办高校在法人治理结构上并不缺少监督监察机构，只不过是在党委参与、董事会领导下的校长负责体制中运行了“单层制”监督监察模式。所谓“单层制”模式，也称为“一元制”模式，就是在股东会下只设董事会，而不设监事会，董事会集决策与监督监察职能于一体，董事会的监督监察职能的履行，主要依靠董事会下设的有关委员会或聘请的外部董事顾问等。相对于“单元制”模式的是“双层制”模式，即二元制模式，即民办高校在股东会下设董事会的同时，又设有独立于董事会外的监督监察机构，一般称为监事会，履行监督监察职能，监督监察决策机构和执行机构，监督董事会决策，监督校长办学等。

以上是股东会下的监督监察机构一般设置情况，其实在民办高校还有另外一条监督监察线路，就是民办高校的党委和纪委，党委的主要职责是参与民办高校建设与治理，引导监督民办高校规范化办学，确保社会主义办学方向，并充分发挥党组织在民办高校办学中的政治核心作用。纪委主要是在党内履行纪检监察职能，是党内监督的专门机关。民办高校党委一般隶属地方教育工委，纪委在上级纪委和同级党委领导下开展工作，党委对民办高校治理有着参与权、建议权，这就是上面为什么把民办高校管理体制叙述为党委参与的董事会领导下的校长负责制的原因。

在党委参与、董事会领导下的校长负责制管理体制中，一般还会设置内部监督监察机构，与学校内设职能处室同级建制，在校长领导下开展工作。这里暂称为监察处。在民办高校内部治理精简高效原则与监督监察属性相近要求下，民办高校大多会将校长领导下的监察部门与纪委领导下的工作部门合署办公，实行“一套班子，两块牌子”。这样的设置有一个问题，就是根据民办高校纪委设置要求，纪委书记一般由上级纪委派驻，其人事关系与工资福利均与学校没有关联，但纪委下设的工作部门，这里暂称为纪委办公室，其工作人员却多为民办高校内部员工，人事关系与工资福利均在学校，即纪委书记编制是独立于外的，而纪委办公室工作负责人及工作人员的编制却是由学校核定的，这样的编制机构对纪委的监督监察工作存在着怎样的影响，是一个值得思考的问题。

综合归纳，笔者归纳了民办高校监督监察体系结构模型图（如上图）。图中为什么将监事会这一块用虚线框出来，是因为在民办高校的实际运作过程中，这一块是相对缺失的。据调查，在现有的民办高校办学章程中，鲜有对监事会制度作出过明确说明。而内部设置的监察处、纪委办公室等，也只能算是名义上的监督监察机构，因为其体现不出监督监察机构的独立性。

二、民办高校监督监察体制机制现状分析

（一）民办高校监督监察体制机制现状

依据民办高校监督监察体系结构图，并结合民办高校S学院现状，分析当前民办高校监督监察体制机制。民办S学院创建于2002年，2014年正式获教育部批准成立。创办时学院就设有党委，由地方党委直属，起初没有设立纪委，直到2010年才设有纪委，并由党委副书记、副校长兼任纪委书记，党委副书记由市委派驻，人事关系转入学校，工资等由学校承担。2017年学校召开第一次党代会，市委正式按照有关文件规定派驻纪委书记，并将纪委书记的人事关系从学校转离，工资福利等也均与学校脱钩。学校纪委接受市委、上级纪委及同级党委双重领导。在民办高校中，党组织一般由地方教育工委派驻，而S学院则由市委派驻，直属市委。这里将其认为是政府加强对民办高校规范化办学监督的一种体现。S学院的内部行政管理监督监察机构，查阅S学院年鉴，按时间为序部门名称为审计处、纪检审计处、监察审计处、审计处、纪检监察室与审计处等。目前设立的是监察室，与纪委办公室合署办公。监察室与纪委办公室负责人由纪委副书记兼任，实施的是“两块牌子，一套班子”的建构。监察室在校长领导下开展工作，纪委办公室在党委和纪委的双重领导下开展工作。这是S学院监督监察体制机制基本情况。在人员配备方面，纪委设有纪委书记1人，由市委派驻，其人事关系与工资福利均与学校脱钩，纪委副书记1人，同时兼任监察室与纪委办公室负责人，为学校内聘人员，人事关系隶属学校，工资福利由学校发放，科室工作人员1人。

（二）民办高校监督机构存在问题

1.民办高校监督体制的上位法“缺位”

所谓上位法的缺位是指涉及民办高校的法律法规还不够健全、不够完善。在日本和我国台湾地区，对私立高校设立独立的监督机构是有明确的硬性要求，是写入私立学校法的。如日本的私立高校的监事会制度，我国台湾地区《私立学校法》中的监察人制度。查阅我国《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《民办高等学校办学管理若干规定》等法规文件，发现对民办高校设立独立的监督机构没有明确的规定。可见我国在民办高校内部监督机制的建设上重视程度还不够，法律法规还不够健全，不夠完善。陈伟鹏指出，现行的法律法规中对民办高校监督机构设置的回避，使得民办高校法人治理结构先天不足[2]。

2.民办高校内部监督机制“缺失”

全国工商联民办高等教育协会曾对所属的45所民办高校进行过问卷调查，在这45所院校中，设有独立监督机构的院校仅有8所，占比约为18%;未设立监督机构的院校有37所，占比高达82%[3]。监督机构的缺失，尤其是独立性监督机构的缺失，制约着民办高校完善的法人治理结构权力制衡体系的形成[1]。巩丽霞认为，“民办高校作为公益性法人，科学决策和民主管理没有组织保障，规范有序的管理便难以形成”[4]。

3.民办高校现有监督机制“失能”

所谓民办高校现有监督机制的“失能”，指的是当前民校内部监督机制的运行不能获得预想的效果，在实践中起不到应有的监督作用。如民办高校党委的建制虽然起到了一定的监督作用，规范了民办高校内部的实际运行，但是成效有待提高;少数设立独立监督机构，如监事会、监察会并未有效履行职能，处于形同虚设状态;教代会的民主监督作用不能有效发挥等。董圣足指出，当前，民办高校设置的所谓“监督机构”，很大程度上附属并服务于学校的决策机构，其职能很不完善，没有与决策和执行机构形成彼此的独立、相互制衡关系[3]。近年来，民办高校在学校章程建设方面取得明显进步，但却普遍存在制定程序不规范、规定事项不完整、权责不清晰等问题。众所周知，章程是民办高校内部治理的最高“宪章”，章程的不完善，无疑制约着民办高校监督体制与机制的科学设置和有效运行。

三、关于民办高校有效监督的对策

（一）加强民办高校监督机制上位法建设

董圣足指出，当前和今后一段时期内，国家应大力倡导和推进民办教育立法工作，健全完善民办教育政策，加强并充实民办教育管理力量，其在民办高等学校的监督和管理应重点聚焦在理顺监督管理的体制与运行机制，建立健全民办高校办学信息公开制度、资产和财务监管制度，完善民办高校危机预警和干预机制等[3]。王英等也指出，应借鉴其他国家的私立高校治理经验，着手逐步完善民办高等教育的相关法律法规，为民办高校健康稳定发展提供良好的外部制度环境[5]。

1.国家层面

制（修）订符合当前国情的民办教育法律法规，借鉴一些地区民办高校监督方面的成功经验，加强我国民办高校上位法建设，使我国的民办高校监督工作有法可依。如借鉴我国台湾地区的私立学校法的监察人制度等。

2.学校层面

修订完善民办高校办学章程，将监督体制机制作为民办高校办学章程的一项重要内容，且要落到实处，因为章程是学校的“宪法”，章程不完善，监督就很难有效，并影响着民办高校监督体制和机制的科学与有效运转。

（二）探索构建多维一体的民办高校监督机制

从图二可以看出，具有監督职能的机构有独立的监督机构、董事会、校党委、校纪委、校监察委员会和校教代会等。其中，独立的监督机构是目前民办高校办学治理中相对缺失部分;董事会是决策机构，同时履行监督职能，监督以校长为首的执行机构对董事会决策的贯彻落实情况;校党委的监督职能主要是对执行机构的监督层面，保证校长治校过程中的社会主义办学方向;校纪委是党内的纪律监察机构，在同级党委领导下开展工作;校监委会则是校长治校的内部监督机构，主要职能是监督民办高校内设机构的工作落实与勤政廉政;校教代会是民主监督机构，在多维的监督体系中是不可或缺部分[6]191。为此，笔者思考提出具有多维性的民办高校监督机构图。

1.探索构建具有独立性、权威性的监督机构

借鉴国内外成功经验，如我国台湾地区的监察人制度，日本的民办高校监事会制度等。建构由各方面代表参加的独立性监督机构，可由民办高校举办者代表、省级主管教育机关代表和地方政府代表及由民办高校教代会选举出的教职工代表等参加。并以此为中心，统筹各方监督力量，建立内外沟通、点面结合、上下通达的监督体系[5]。建立监督机构章程，确保监督职能的有效履行。

2.探索构建校内监察委员会

监察委员会接受校长和独立性监督机构的双重领导，由纪委代表、教工代表和学生代表等组成，其职能主要对学校的机构及人员进行监察，监察学校机构及人员在遵守与执行学校规章制度与决定中的问题，受理处理学校机构及人员违反校规校纪举报等。监察委员会对校长和独立性监督机构负责，设立学校监察室作为办事机构。

3.完善民办高校教代会制度

探索构建以教代会为基本形式的民办高校内部民主监督制度，是民办高校完善内部监督机制的有效路径和重要内容，是确保民办高校内部权力正确行使的迫切需要，也是完善现代大学制度的本质要求和基本保障[1][7]。制订教代会章程，并按章程开展工作。

4.充分发挥校纪委职能

依据党的章程和党的法规，协助民办高校党委加强党风廉政建设等，推进预防和惩治腐败体系建设，保障民办高等教育事业健康发展。探索校纪委与民办高校独立性监督机构、校监察委员会之间的合作共建关系，创新监督形式与监督体系。

（三）厘清民办高校决策、执行、保障机构之间关系

如何实现监督、执行、决策之间的权力制衡，实现监督到位不越位，就必须厘清民办高校决策、执行与保障机构之间的关系，从而有效地履行监督职能。

1.厘清决策机构与保障机构之间的关系

决策机构与保障机构之间的关系，即董事会与校党委之间的关系，董事会是民办高校的最高决策机构，党委是地方教育工委派驻民办高校的组织机构，其主要职责是确保民办高校的社会主义办学方向，引导和监督民办高校合法办学，并抓好民办高校的意识形态工作。党委监督民办高校合法办学，就必须参与学校的决策，如果发现董事会有违规违法办学行为，在建议与意见得不到有效采纳的时候，及时向上级党委和主管教育行政部门反映。根据中国式领导权论，民办高校正确处理决策机构与保障机构之间的关系，其实就是处理好董事会负责人与民办高校党委负责人之间的关系。所以处理好董事会董事长与民办高校党委书记之间的关系，也就是处理好民办高校决策机构与保障机构之间的关系。董事会要充分尊重听取吸收采纳党委的意见和建议，党委也要充分信任董事会决策，全力提供保障与支持。

2.决策机构与执行机构之间的关系

即董事会与校委会之间的关系，也可以理解为董事会与校长之间的关系。民办高校实行的是党委参、董事会领导下的校长负责制，董事会是民办高校办学的最高决策机构，以校长为首的校委会负责民办高校的具体办学，是执行机构，董事会除了制订决策，还有一项重要的职能，就是监督以校长为首的校委会的工作，在董事会之外没有设立独立的监督机构的情况下，董事会除了负责决策，还要负责监督。

3.执行机构与保障机构之间的关系

即以校长为首的校委会与校党委之间的关系，与公办高校不同的是民办高校的校党委主要履行的是保障、监督与引导职能，以引导和监督民办高校合法办学为主，党委不是最高决策机构，在董事会领导下的校长负责制办学过程中，校党委主要是参与和保障决策，提出意见和建议。

参考文献：

[1]金保华，顾沛卿.民办高校规范化办学内部监督机制：问题与对策[J].黄河科技大学学报，2014（5）.

[2]陈伟鹏.民办高校监事会制度的建设问题研究[J].法制与社会，2012（18）.

[3]董圣足.浅论民办高校监督制度的构建[J].教育与职业，2010（2）.

[4]巩丽霞.民办高校内部管理机制的法律思考[J].教育发展研究，2008（5-6）.

[5]王英，金保华.民办高等学校监事会制度研究[J].北京教育（高教），2013（12）.

[6]胡大白.民办高校现代大学制度建设[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[7]毕顺宪.教代会制度：民主监督的基本形式[N].中国教育报，2011-01-31.

作者简介：夏飞（1983—），男，汉族，江苏沭阳人，宿迁学院信息工程学院办公室主任，硕士，助理研究员，主要研究方向为教育管理。

（责任编辑：李直）