□ 卢智增，江恋雨

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

从全面协调可持续的科学发展观到加快建设资源节约型、环境友好型社会，从党的十八大提出“加快建设生态文明”，到推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，从党的十九大提出坚持人与自然和谐共生的新时代中国特色社会主义基本方略，到2018年全国两会将“生态文明”写入宪法，组建生态环境部，推动构建人类命运共同体，等等，都充分说明了我国越来越重视生态文明建设，越来越强调政府环境责任。因此，加强我国环境问责制度创新研究，对于着力解决突出环境问题、合理约束公共权力、全面协调可持续发展、加快社会主义生态文明建设都具有重要的理论意义和现实意义。

一、环境问责制的内涵及其发展历程

（一）环境问责制的内涵

1.环境责任

“环境责任”一词缘起于世界各国在经济发展和社会转型过程中对环境问题的关注。环境责任由“环境”和“责任”二词组成。“环境”即自然环境、生态环境。现代汉语词典对“责任”一词的解释通常包括两个方面。一是承担某项职务或职责二是未履行相应职责所承担的后果。在传统认知中，人们多将责任一词理解为一种事后责任，即消极的责任追究[1]。随着社会发展，其涵义也逐步扩充为以未来为导向、更具前瞻性的事前责任和未能积极履行职能的无作为责任。我们可以将环境责任定义为，在社会发展过程中，政府、企业、社会组织、公民个人等不同社会主体维护生态环境所应承担的责任以及未履行或没有履行好相应职责所承担的后果。

2.政府环境责任

政府环境责任即“政府”这一社会主体在环境维护与治理中所应承担的责任。《中华人民共和国环境保护法》对政府环境责任的规定主要包括：保护和改善环境、环境监督与管理、防止污染和其他公害、推进生态文明建设和对造成生态环境损害的履职状况承担的法律责任。

3.环境问责制

环境问责制即环境领域的问责制度，是法律规定的问责主体对各级政府部门及其行政人员、企事业单位、公民在职责范围内所应承担的生态环境责任进行监督，并依照一定程序对其生态环境履职状况进行责任追究的制度。其问责对象主要为政府，但随着社会经济的发展和环境问责制内涵的丰富，环境问责范围也逐步扩大，环境问责对象不仅包括政府行政机关，还应包括与生态环境活动相关的地方司法机关、地方党组织等。

（二）我国环境问责制的发展历程

自从2005年松花江水污染事件以来，党和国家愈发重视政府环境责任，也积极推进环境问责制度建设。以2006年出台的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》为起点，我国先后颁布了《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等一系列生态环境责任追究政策文本，环境问责逐步朝着法制化迈进。由于我国环境问责属于行政问责的一部分，故本文将通过查找比较中央及地方有关环境问责的法律法规和政策文本，结合行政问责重要规范政策统一分析，探讨我国环境问责制的发展历程。

笔者通过“中国法律检索系统”，并结合“中国政府法制信息网法律法规数据库”与“中国人大网”中的“中国法律法规信息库”，以“问责”为关键词进行检索，截至2018年4月，共搜索到649件有效法律规范文件，包括行政法规1篇，部门规章18篇，团体规定5篇，地方政府规章11篇，地方规范性文件606篇。以“环境问责”“环境责任追究”等关键词搜索，仅搜索到15篇部门规章、3篇团体规定和26篇地方规范性文件。鉴于环境问责法律规范多分散于其他法律中，许多立法资料难以做到全面与科学的收集考查。同时，由于法律规范受相关性、效力大小等因素的影响，笔者以上述数据库检索为基础，将中央和地方政府所发布的法律法规信息作为重要补充，手动筛选环境问责关键性政策，并以此作为我国环境问责发展阶段划分阶段的标准。

1.缓慢发展阶段：2006年以前

2006年以前，我国环境问责制处于萌芽起步阶段，发展缓慢，有关环境问责的法律规范更是屈指可数。建国初期，我国大力发展工业、复苏经济，环境保护工作尚未开始。1972年6月，中国首次出席联合国人类环境会议，在对世界生态环境问题分析探讨的同时，深刻认识到环境污染的严重性，对我国环境问题开始予以重视。1973年8月，我国将“环境保护”一词写入宪法，从法律层面规定了政府在环境保护中应承担的职能与责任。在1982年至1990年期间，中国相继制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等8部不同领域环境保护相关法律。1989年，《中华人民共和国环境保护法》正式颁布实施，我国环境保护法律法规标准体系初步建立，但《中华人民共和国环境保护法》相关规定相对简单。

2002年，香港特别行政区推行“主要官员问责制”改革，“官员问责”这一概念被引入内地，激发了学者对于“问责”这一概念的探讨研究。同时，以2003年“非典”事件、2004年四川沱江重大水污染事故、2005年松花江水污染事故等为代表的环境领域公共危机事件频繁发生，引发了政府和社会公众对环境问题的重视以及对“官员问责”或“环境问责”的关注，推动了我国环境问责制的发展。2004年，《党政领导干部辞职暂行规定》出台，明确规定了领导干部在环境保护中应承担的职责，各地也纷纷制定了《环境污染行政责任追究办法》，如《山东省环境污染行政责任追究办法》。

2.提速发展阶段：2006年-2012年

这一时期，我国生态环境责任追究制度加速发展。2006年，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》出台，是环境问责迈入法制化建设的第一步。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》较为详细地界定了政府公共部门及相关工作人员的生态环境保护职责和未履行或未正确履行环保职能所承担的责任与处分形式，但由于其法律位阶较低、条例规定较为笼统，效力不足。由于公共危机突发事件频发，国家相继出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法试行》等行政问责文件，对行政问责内容、问责程序等行政问责构成要素做了较为全面的规范，并将履职状况作为评判领导干部工作情况的重要标准之一。与此同时，地方政府也同步推进环境问责法制化建设，如《广西壮族自治区党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》。

3.深入发展阶段：2012年以后

党的十八大、十九大以来，党和国家日益重视生态文明建设。随着行政问责的发展，环境问责也向前推进。2014年以后，我国环境问责法律规范明显增多，环境问责体系逐步完善，环境问责制进入深入发展阶段。这一阶段的环境问责制主要有以下几个特点：

一是环境问责法律规范数量多。相关数据显示，2014年至今，我国共出台了30余件代表性环境问责政策文本，其中包括4份中央文件，20多份地方性法规规章。二是环境问责法律规范针对性强。地方政府立足实际，针对本地区存在的环境问题出台相应的法律规范，如《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（试行）》《云南省环境保护行政问责办法》。三是环境问责法律地位有所提高。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，明确写入了“生态文明”的内容，为我国生态文明建设提供了根本的法律保障。同时，在国务院机构改革方案中，整合原环境保护部、国家发展与改革委员会、国土资源部等七部门组建成立生态环境部，明确权责划分，有利于生态文明建设的发展。四是环境问责制度体系不断完善。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》突出强调了政府环境责任，规定了问责主体、问责范围、责任类型等。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《环境保护督察方案（试行）》出台，详细规定了25种生态环境责任具体追究情形，坚持行为追责和后果追责相结合的原则，将生态环境追责对象聚焦于党政领导干部，突出强调党政主要领导干部的环境责任，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。2017年11月28日，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》颁布实施，对领导干部自然资源资产离任审计作出具体要求和制度性安排，有助于构建量化刚性的环境问责体系。

二、我国环境问责制的实施现状

（一）我国环境问责制的实施成效

1.环境问责力度不断增强

一是我国环境问责逐步常态化。随着环境问责制度化推进，我国环境问责制度不断完善，环境问责也逐步成为常态化机制，环境问责制度实施效果明显。从全国范围来看，我国环境处罚状况从2006年的9.2万件上升至2016年的12.4万件左右环境处罚力度稳步增强。从地方层面来看，截至2017年1月3日，中央环保督察共约谈领导干部18448人，问责18199人。相关数据表明，首轮环保督察共受理13.5万余件生态环境问题，对2.9万家违法违规企业进行了处罚，并处罚款约14亿3000万元。同时，对1518例环境损害案件进行调查，1527人被拘留。我国环保督察已于2017年实现31个省（区、市）全覆盖，成为环境问责的重要力量。

二是环境问责范围不断扩大。一方面，环境问责的对象范围不断扩大。在环境问责制度实施早期，环境问责对象主要局限于政府行政人员，对党政领导干部的责任追究少之又少。随着我国环境问责制的完善，环境问责对象逐步向国有企业、其他与生态环境相关部门和事业单位扩展。据中央第一批、第二批环保督查数据反馈统计，问责人员分布以地方党委和政府所属部门为主，共问责1310人，占问责总人数的86.4%。另一方面，环境问责的内容不断扩充。问责内容范围由最初对生态环境公共危机事故的事后问责扩大到对国有企业、事业单位、党委和政府部门日常生态环境职能承担状况的问责。根据第二批中央环保督察数据统计分析由于不作为、乱作为、工作推进不力等失职失责行为所造成的生态环境问题占比约95%，生态环境履职状况成为环境问责的主要内容。

三是环境问责方式多样化。环境问责已逐步从单一的政府部门内部问责向以政府内部问责为主社会主体多方参与的多元问责制度转变。从环境问责社会参与状况来看，据生态环境部统计，2017年全国环保举报管理平台共接到环保举报618856件。环保举报以“12369”举报热线电话为主，占比66.2%左右。在调查核实的社会举报生态环境事件中，59万余件已完成办理，其余2.9万件正在办理中。同时，生态环境部以全国环保举报联网为平台，对各地区群众举报的生态环境问题及办理情况进行数据统计和分析监督，对社会集中反映的重点案件进行挂牌督办，全年累计督办80件重点环境案件，均已按时办结。

表1 近年来我国生态环境行政处罚情况

2.规范了政府失范行为

党的十九大以来，习近平总书记从生态文明建设的战略布局出发，反复强调必须制止和惩处一切破坏生态环境行为，强调以环境问责常态化促使政府履职到位，对生态环境行政违规行为零容忍，对生态环境责任监管落实不到位进行严肃问责，发挥环境问责威慑警示作用。2018年，生态环境部对宁夏回族自治区秸秆焚烧行为问责处理情况进行通报。相关数据表明，此次问责对相关人员共446人进行了责任追究，经济处罚148个责任单位。在自治区农牧厅、环保厅强化问责的高压态势下，秸秆焚烧反弹态势得到有效遏制。因此，环境问责制规范了党政领导干部以及政府各部门行政人员的失范行为，提高了党政官员的自律意识和责任意识，激发担当精神，增强了政府公信力。同时，环境问责制利用倒逼激励的方式，使党政领导干部自觉履行职责，将生态环境责任内化于心、外化于行。

3.生态环境持续改善

生态环境关系人民福祉、民族未来。生态文明建设是一项系统工程，必须常抓不懈，稳步推进。环境问责制的实施，有效解决了生态环境突出问题，切实维护了环境安全和人民群众环境利益。相关数据表明，针对第一批中央环保督察移交的100个生态环境问题实施的493项整改方案已完成357项，其余整改任务正稳步有序推进中。如广西壮族自治区强化研究部署，积极推进污水排放治理工作，九洲江、南流江等水环境质量得到改善，使得全区环境质量和环境管理效果显著提升。第一批中央环保督查推进整改任务的同时，将地方生态问题整改典型案例和整改方案向社会公开，并通过开展环保督察“回头看”，确保生态环境问题不反弹。

从全国范围来看，生态环境部还根据不同地区生态环境污染状况制定了多项环境保护专项行动，如2018年5月至6月启动的打击固体废弃物环境违法行为责任追究“清废行动2018”和城市黑臭水体整治环境保护专项行动等，并取得了很好的效果，如“清废行动2018”调查核实了2097处固体废物贮存场所，发现1011处堆存点存在问题，对存在的49个重点问题进行挂牌督办，并向社会公开问题清单，追踪报道整改情况。不仅如此，人民群众身边的一些具体环境问题也得到了改善和解决。据生态环境部发布的全国“12369”环保举报办理情况数据统计，仅2018年12月共接到群众举报环境问题38308件，已受理32951件，其余生态环境事项正在逐步办理中。

（二）我国环境问责制的实施特点

制度的实施状况离不开实践的反馈。本文以生态环境部分别于2017年11月16日与2018年3月29日发布的第一批中央环保督察8省（区）和第二批中央环保督察7省（市）公开移交共191个生态环境损害责任追究问题及两批环保督察公开的共136个具体案例处理情况为依据分析我国环境问责制实施的特点。

第一，问责人数多、问责力度大。生态环境部公开的191个生态损害责任追究问题中，两批中央环保督查分别同步移交了100个和91个生态环境问题。在此基础上，各省（区）共公开了136个典型生态环境损害问题具体案例及相关处理情况。其中，第一批中央环保督察公开生态环境损害问题典型案例58个，第二批第一批中央环保督察公开生态环境损害问题典型案例78个。相较于第一批中央环保督察而言，第二批中央环保督察环境问责信息公开更明显。从问责人数来看，两批中央环保督察共问责2178人，环境问责人数多，且分布于生态环境督察各省市，生态环境责任追究力度大。

表2 环境问题与问责人数总计

第二，问责对象以地方党委、政府及有关部门人员为主。从问责人员分布状况来看，两批中央环保督察被问责的人员中，地方党委和政府所属部门人数最多，约占60.1%；地方政府紧随其后，共问责508人，占比23.3%。国有企业、其他有关部门、事业单位及基层工作人员问责人员数量占比较低。综合来看，两批环保督察问责人员分布以地方党委、政府及有关部门人员为主，其被问责人数是其他人数的6倍以上，生态环境问责“督政”特点明显。

表3 问责人员占比分布情况

表4 各省（市、自治区）问责人员级别人数统计

此外，生态环境问责范围广，环保、水利、国土、林业、安监、城管、市场监管等相关部门都有所涉及，实现了环境保护各环节的全覆盖。在两批中央环保督察问责人员分布中，环保部门人数最多，为328人，比水利部门多157人，比国土部门多183人，比林业部门多199人，比工信部门多219人。

第三，问责对象的级别以处级和科级以下干部为主，省厅级干部也有所涉及。从干部级别分布来看，两批中央环保督察共问责省级干部3人，厅级干部289人，处级干部968人，科级及科级以下干部931人。被问责的领导干部以处级、科级及科级以下干部为主，省级、厅级干部各省（区）都有所涉及。在2014年之前，我国对高级领导干部的环境问责少之又少。在此次环境问责中，共问责省级干部3人，占比0.1%，厅级干部289人，占比约为13.2%。省级、厅级干部问责人数的增加，体现了党和国家对领导责任的重视，强化了领导干部环境责任追究。但我们也应该看到，在被问责人员中，处级占比44.2%，科级及以下占比44.5%，问责人员聚焦于处级以下基层干部为主的现状仍未改变。

第四，问责内容聚焦于行政结果环节，多为工作失职渎职。通过对收集到的实际案例统计分析结合《党政领导干部生态环境损害追究办法》，本文将环境问责内容分为行政违规、监管失职、决策落实不力、审核把关不严、工作推进不力、领导不力、履职不力、违反政策、决策失误和缺乏重视等10类。从统计数据来看，所有类别当中，问责内容主要集中在工作推进不力、履职不力、监管失职、行政违规和决策落实不力上，分别占比20.2%、19.5%、17.6%、16.9%和9.0%。审核把关不严、缺乏重视、领导不力和违反政策所占比例较小，构成比例不明显。

从移交问题问责原因具体分析来看，生态环境工作推进不力、监管不到位、决策落实不力等问题占比约40%，违反决策、违法审批等行政违规等问题占比30%，不担当、相互推诿等失职失责问题占比25%，其他问题占比5%。综合来看，问责内容多聚焦于行政结果环节，多为工作失职渎职。

表6 问责处理结果分布情况

第五，问责结果党政纪处分和诫勉谈话居多。从两批中央环保督察具体问责情形来看，问责结果以诫勉和党政纪处分为主，通报批评、组织处理、组织审查、移送司法机关等问责情形构成比例较低。其中，诫勉531人，占比23.79%；党政纪处分1539人，占比68.95%。从公布的191个典型环境问责案例的具体处罚结果统计状况来看，行政记过219人；诫勉谈话478人；行政警告247人，党内警告225人。问责结果以诫勉谈话、行政警告、行政记过和党内警告为主，免职、行政撤职、行政记大过、停职检查、追究刑责、行政降级、党内严重警告、通报批评、开除党籍等其他行政处罚都有所涉及。

三、我国环境问责制实施中存在的问题

（一）环境问责立法滞后

1.法律位阶较低，权威性不够

目前我国环境问责制针对性较强的立法规范仅限于政府部门规章和地方性法规规章，环境问责法律地位仍较低，权威性不够。具体来看，环境问责制发展至今，国家仅出台了以《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（2006）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（2015）、《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（2017）为代表的5部中央规范性文件和50余部地方政府代表性法规规章。以《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》为例，二者虽是专门的环境问责立法规范，对环境问责做出了较为明确的规定，但都属于国务院部门规章，法律位阶较低，效力不足。同时，以《四川省党政领导干部生态环境损害贵任追究实施细则（试行）》《广西壮族自治区党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》等为代表的地方性法规规章只能在相对应的行政区域内使用，具有较大的局限性。第十三届全国人大代表大会通过的宪法修正案虽将“生态文明”明确写入宪法内容，提高了生态文明的法律地位，但并没有提及环境问责制的相关内容。

2.法律规定分散，系统性不足

我国环境问责立法零散，以法律位阶为标准可将我国环境问责法律规定作以下划分：一是以《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等为代表的法律对环境问责制的规定。其中，2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第六章“法律责任”第68条明确规定了环境问责的具体内容和与之相对应的处罚结果。《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等不同领域的环境基本法都在不同程度上规定了相关环保部门工作失职的责任追究处罚办法，如《中华人民共和国水污染防治法》第69条规定了“环境保护主管部门或者其他行使监督管理权的部门，存在不依法履责或不作为的行为，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。”二是以《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等为代表的行政法规和部门规章对环境问责制的规定，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》共19条，分别从生态环境损害的立法主旨、追责主体、责任情形、追责形式、追责程序、责任终身追究制等方面作了较为具体的规定。三是我国地方性法规对环境问责制的规定。由于环境问题的日益凸显，各地立足当地实际，制定了具有区域特点的环境问责规范性文件，如贵州制定了《贵州省林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》，明确了责任形式、问责方式、问责程序等具体内容。由此可见，我国环境问责的法律规范分散，缺乏系统性、统一性，实际操作过程中难以协调。同时，我国环境问责缺乏配套法律法规，如保障公众监督权力的《环境公益诉讼法》的缺失，限制了社会公众对环境问题的问责与监督。

3.法律规定笼统，可操作性不强

大部分环境问责法律政策文本原则性规定居多，且规定单一模糊，缺乏可操作性，如《中华人民环境保护法》第六十八条规定，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分。”但是对于“造成严重后果”的具体情形没有其他说明与规定，导致在实践中操作困难。在地方政府环境问责法规中同样存在着此类问题，如《广东省党政领导干部生态环境损害责任实施细则》第十一条规定，“情节较轻的，给予诫勉、责令公开道歉；情节较重的，给予调离岗位、引咎辞职等组织处理；情节严重的，给予责令辞职、免职、降职等组织处理。”但对“情节较轻”“情节较重”“情节严重”等亦没有具体说明。

（二）环境问责主体狭窄

1.同体问责不足

问责主体可理解为“由谁来问责”。按照权力的配置与性质的标准，可将问责主体划分为同体问责和异体问责两种。从广义上说，同体问责是指问责主体与问责客体同属一个行政系统，可将其狭义地理解为政府体制内的组织和人员。结合《中华人民共和国环境保护法》第六十七条、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》第三条和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第十一条、第十三条关于环境问责主体的规定，我们可归纳出我国环境同体问责的主体为各级政府及其环境保护主管部门、任免机关、监察机关及组织（人事）部门。由于我国环境问责主体较为单一，多以“上下级问责”为主，在实践中具有较大的主观性，存在权责不清、相互推诿、问责随意等现象使得环境问责的功能不能得到有效发挥，而且政府既当“裁判员”又当“运动员”，难以保证环境问责的公平性。

2.异体问责缺位

异体问责是指行政系统外的问责主体，是同体问责的重要补充。依照我国实际，异体问责主体主要包括全国和地方各级人大、人民政协、司法机关、民主党派、社会组织、新闻媒体、社会公众等。当前我国环境异体问责缺位问题较明显，如人民政协和民主党派行使的是参政议政的权力，对于生态环境问题只能向有关部门反映，而无法参与到问责过程中；多数环保组织发展尚不成熟，且缺乏自主性，环境问责作用不明显；新闻媒体主要针对影响程度较大的环境问责事件，而对一般性环境事件的问责较少涉及；生态环境部虽在2014年开通了“12369”热线，群众可通过来电和网络反应环境问题，但由于环境问题短时间内得不到有效解决，加之行政诉讼中“直接利害关系”规定的限制，影响了导致公众环境诉讼的效果。

（三）环境问责效率低下

1.环境问责程序模糊

2006年颁布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》虽明确规定了环境问责主体、问责客体、责任认定等一系列实体性内容，但未涉及程序规范问题。2015年颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第十一条规定“各级政府及负有生态环境资源保护的监察部门按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查在根据调查结果依法做出行政处罚决定或其他处理决定的同时，对相关领导干部应付责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门”。该《办法》虽对问责程序有所提及，但仍是模糊性规定，对于环境问责程序的启动、调查核实、问责时限、问责申诉等没有具体说明。比如，在中央两批环保督察中，各大门户网站只公开了案例概况和处理结果相关新闻媒体也只是对案例进行抽象化跟踪报道而对于问责案例的责任追究程序、实施进度等各环节均没有具体说明。

2.问责主体缺乏独立性

根据委托代理理论，政府作为“有限理性人”，当行政权力受到威胁时，易出现自由裁量权滥用的情况。当前我国环境问责制仍以同体问责为主，受传统政治体制惯性的影响，党政部门可通过行政手段干预、甚至主导问责过程，致使环境问责过程具有极大的行政依附性，环境问责主体缺乏独立性，问责效率低下。比如，祁连山自然保护区环境损害问题早在2014年媒体就予以曝光，社会群众对祁连山生态环境污染反映强烈，但直到2017年3月，中央环保督察组对其进行专项督察才得到解决，此次专项督察共移交11个具体环境损害问题，问责100人，对3名省级干部和21名厅级干部进行严肃追责。

3.环境问责监督体系整体功能不强

统计数据显示，生态环境部公布的两批环保督察移交问题中，因监管不力造成的环境问题占比17.6%，在10个类别中排名第三，这说明了我国环境问责监督体系整体功能不强。究其原因，一是我国环境问责法律规定分散，缺乏统一的规定与标准，导致问责实施过程中存在着法律条例标准不一、部分条例相互矛盾冲突、难以协调等问题。二是我国环境保护行政管理机构繁杂、职能重叠，难以实现统一的监督管理，导致环境问责监督低效、高耗、低产。三是我国环境问责外部监督作用发挥不够，虽然中央环保督查是隶属生态环境部的直接环境问责机构，具有相对高的独立性。但除中央环保督查机构之外，受行政体制影响，多数环境问责建设机制存在行政依附性[2]。目前我国尚未建立相对独立的外部环境问责监督体系，立法机关、公民、环境社会组织等主体的外部监督功能没有得到充分发挥。

（四）环境问责相关制度建设不完善

1.环境信息公开程度低

环境信息公开是社会和公众了解和参与生态文明建设的重要途径。《中华人民共和国环境保护法》规定了国务院及各级人民政府应定期（一般为每年）向公众公布环境状况公报和环境统计年报。环境状况公报的内容一般包括环境立法、各领域的生态环境状况、自然资源、环境工作重点以及环境执法等内容。《环境信息公开办法》则对政府环境信息公开的内容做出了进一步规范，要求县级以上人民政府的环保部门根据实际状况对相应的环境信息予以公开。近年来，我国环境信息公开程度有所扩展，除定期发布的环境状况公报和环境统计年报之外，还包括法律法规、环境质量、人事信息、资金运转、政府采购等信息，公民还可根据需要依照《环境保护部信息公开指南》提出环境信息公开申请。

虽然我国环境信息公开程度有所增强，但与国际相比，仍处于较低阶段，主要围绕“被动公开”展开，存在信息公开主体范围狭窄、政务公开不足、公众参与程度较低、缺乏有效监督和救济等问题。多数生态环境部门对影响较大的环境突发事件或环境污染事件的处理状况予以公布，但公布的信息一般仅包括事件概述、问责原因、问责干部级别、相关事件说明与处理结果等内容，而对环境问责的程序、过程等内容涉及较少，一定程度上影响了环境监督和问责功能的发挥。

2.环境问责配套制度不完善

环境问责不是单一的制度体系，它需要通过环境审计制度、环境影响评价制度、环境公益诉讼等一系列配套制度协调运行，共同发挥作用。首先，当前我国环境审计主要以相关法律法规及规范性文件为标准，以环保部门财务收支为重点，而多数法律规范存在着审计范围模糊、具体内容不明确等问题，导致环境审计可操作性和科学规范性明显不足。其次，我国环境影响评价制度和环境公益诉讼制度均未走上健全发展的轨道。一方面，环境影响评价制度与环境公益诉讼制度不完善，缺乏程序运行、评价标准、独立审批等相关实体性法律规定，如我国提起环境诉讼要求具备“直接利害关系”，且诉讼主体必须是行政管理相对人的一方的公民、法人和其他组织三者之一，这一规定限制了公民的环境诉讼权力；另一方面，两种制度均存在严重的公民和社会参与不足的问题，公民进行环境诉讼的资格受到严格限制。

3.环境损害责任终身追究制度不健全

环境损害责任终身追究制度主要针对行政决策问题，是严格的生态环境源头保护制度。环境损害责任终身追究制度让党政领导干部为决策失误“买单”，强化了环境问责力度，有利于党政领导干部转变执政理念，科学决策。但我国环境损害责任终身追究制度仍然处于探索阶段，制度建设不完善，很多问题有待解决。如由于我国领导干部任职具有一定任期，而环境问题具有滞后性，导致环境损害责任追究缺乏延续性。因此，如何划分生态环境损害责任范围、认定领导干部责任对象是待解决的难题[3]。此外，科学合理的环境绩效与审计指标是环境损害责任终身追究制度实施的前提，而当前我国环境绩效的“负载表”侧重于强调环境保护、环境资源消耗、耕地资源保护等自然资产指标，较为单一，难以保证环境绩效考核的公平公正。

四、我国环境问责制的创新路径

（一）完善环境问责法律体系

1.明确环境问责法律地位

首先，在相关法律中明确环境问责的地位。党的十九大以来，习近平总书记曾多次提及生态环境问题。十三届全国人大通过的宪法修正案将“生态文明”明确写入宪法内容，体现了党和政府对生态文明的重视。我们应该以此为契机，在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国公务员法》等相关法律中明确环境问责的相关内容，提升环境问责的法律地位，增强环境问责的权威性。其次，整合现有法律，制定一部全国性的、统一的、专门的环境问责法。当前，我国立法模式更倾向于单行法模式，就环境问责立法而言，不同环境单行法中的规范条款存在规制不统一、难以协调操作的问题。因此，整合中央及地方的环境问责相关法律规范，制定全国性的环境问责法，详细规定各条款的效力大小及适用范围，不仅能有效解决环境问责法律条款碎片化、交叉化的内在冲突问题，还能提高环境问责法律位阶，增强其法律效力。

2.完善现有环境问责制度规范

首先，要加强立法，填补空白。我国环境问责虽有一定发展，但环境问责立法规范还不健全，当前我国环境问责立法规范更倾向于环境责任追究惩戒等方面的规定，而对于问责客体救济诉求、问责官员复出机制等利益诉求相关规定则较少。因此，健全环境问责立法规范，必须在《行政诉讼法》《国家公务员法》等相关法律中填补环境问责客体利益诉求的立法空缺。其次，要弥补体制漏洞和法律规范。当前我国行政体制和立法规范多存在着“重权力、轻责任”的现象，我们应该完善《中华人民共和国信息公开条例》《中华人民共和国环境影响评价法》等配套法律制度，并对其他环境问责相关单行法律规定进行修订完善，将环境问责纳入制度化、法制化轨道。

3.细化环境问责相关规定

虽然我国环境问责相关规定逐渐完善，但由于我国环境问责相关法律规定大多是实体性规范，条款内容规定不具体、不明确，在实际操作中自主性大，环境问责实施效果并不明显。因此，环境问责立法应坚持实体性规范与程序性规范并行，在不断健全环境问责实体性规范的同时，加快程序性立法，明确环境问责对象、问责主体、问责范围、问责程序、责任形式及后果承担等具体内容，对环境问责程序的发起、启动、调查取证、责任认定、做出决定、处理结果等各环节进行科学规范，联系环境问责实际，不断细化与完善相关规定，规范自由裁量权，保证环境问责制度有效运行。

（二）构建多元的环境问责体系

1.严格行政机关问责

从发展历程来看，我国环境问责制正逐步由同体问责主导向同体问责与异体问责统筹协调发展转变，但目前仍然以同体问责为主，因此，加强行政机关问责仍然十分重要。首先，加强上下级问责建立环境保护行政问责层级体系。我们要科学划分环境责任，统一管理、分工负责，按照危害大小影响程度、涉及人员等指标将环境问题进行级别划分，根据环境问题级别大小划定环境问责各层级主体并问责。同时，可采取同等层级的问责主体对环境问题交叉问责的方法，以增强环境问责的独立性，提高环境问责效率。其次，设置专门的环境问责机构并将其常规化，形成部门问责合力，既对重大环境事件进行专门的行政问责，也对一般环境事件进行问责，有效规制环境违法行为。

2.强化立法机关问责

就环境问责而言，立法机关问责具有最高法律效力。全国人民代表大会是我国的立法机关，具有吸纳民意的作用，拥有监督、审查、质询、罢免等权力，还可以组成专门的调查委员会，对特定问题进行专门调查，根据调查报告做出决议。因此，为了充分发挥立法机关的问责作用，我们要强化监察委员会的问责功能，同时在全国人大代表大会专门委员会下成立专门的环境问责机构，成立生态环境调查小组，对中央及地方的生态环境问题进行专项调查与监督。

3.健全司法机关问责

相对于行政机关而言，司法机关问责具有较强的独立性，主要通过行政诉讼和行政审判进行，能最大限度地保证环境问责结果的公正公平。健全司法机关问责，要做到放权与规制相统一。一方面，要增强司法机关的独立性，可建立环境法庭，针对公共行政行为造成的环境损害问题进行专门问责，拓宽生态环境行政诉讼渠道、扩大诉讼范围、增加诉讼类型，加大对公共部门领导干部及工作人员环境损害行为的审查力度。另一方面，要规范司法机关审判程序，并将审判过程、审判结果等各环节信息及时向社会公开，接受社会监督，增强环境问责的透明度。

4.加强政党问责

党派监督是环境问责制的重要组成部分。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，党派问责主体包括中国共产党、民主党派和人民政治协商会议。首先，要以实施《中国共产党问责条例》为契机，将环境问责与中国共产党的问责相结合，落实党政同责、一岗双责的要求，协调完善党政领导干部环境责任追究、领导干部自然资产离任审计、环保督查和环保约谈等相关制度，推动压力传导、责任层级落实[4]。同时，建立部门协调联动机制，加强党内问责，形成问责合力。其次，要强化民主党派的环境问责作用，明确民主党派问责权限，为民主党派问责权力、问责方式等提供法律保障，同时建立环境问题民主评议机制，为人民政协参与问责创造条件，充分发挥人民政协的参政议政和监督问责功能。

5.扩大社会问责

社会问责主体主要由社会公众、新闻媒体、环保组织、环保咨询机构等组成。首先，公民是最根本的问责主体，要强化公民的环境问责作用，增强公民的环境权力与责任意识。我们要在不断健全信访、书信、来电等传统监督方式的同时，积极探索公众参与环境问责新渠道，如建立环境公益诉讼制度，对环境影响较大的项目决策举行听证会，利用微博、微信等新媒体平台对环境问题进行揭发，设立环境问题举报奖惩制度等，充分调动社会公众参与环境问责的积极性。其次，要强化媒体问责，不仅要加大环境信息公开力度，提高环境行政行为透明度，还要营造良好的媒体运营环境，建立《新闻媒体舆论监督法》，给予新闻媒体更多的监督权。再次，要加大政府投入，给予环保组织、环保咨询机构等社会团体资金及技术支持，建立社会团体公益诉讼制度，加强环保组织人才队伍建设，充分发挥环保咨询机构在行政决策与项目建设中的环境保护作用，形成社会问责合力。

（三）建立有效的环境问责运行机制

1.合理设置问责程序

有效的环境问责运行机制依赖于一套灵活、设计合理完备、可操作性强的程序。依据我国环境问责相关法律规范及西方发达国家的环境问责程序设计，环境问责程序应包括以下几个环节：一是环境问责的启动程序。环境责任追究的启动不能局限于发生重大环保事件，还应包括热点网络和环境执法平台的环境监管信息、“12369”群众举报环境问题投诉受理问题、环保部门工作作风问题、环境监管部门环境数据虚报瞒报等，而且责任追究机关应于做出受理决定起3个工作日内将事件受理情况予以公开并成立专项小组进行事件状况调查。二是环境责任的调查及认定程序。根据环境事件所涉及的人员开展详细调查，将调查结果交由责任追究决定机关，共同商议并认定问责对象责任归属，使认定结果趋向科学合理。三是环境问责决定程序。启动纪检、监察、组织和人事协调机制，对环境问责调查结果与问责对象责任归属状况进行再次审查认定，确保责任认定的公平公正。四是回应救济程序。将环境问责结果交由问责对象查阅，并听取申辩意见，允许问责对象在法定规定时间内对处理结果提出异议，必要时启动抗辩申诉与救济机制。五是问责结果公示程序。将问责处理结果在政府网站、各大新闻媒体予以公开，接受社会监督。

2.增强环境问责独立性

增强环境问责的独立性关键在于放权与社会监督。就党和政府而言，应加大生态环境问责顶层制度设计，完善环境问责的相关规定与实施细则，合理界定相关部门的环境责任，并在法律规定范围内，赋予环境问责机关更多的执行权与自主权。就环境问责制度本身而言，应将环境问责标准、程序规定、追究过程、处理结果等各环节的具体实施状况及时向社会公开，在一定时限内接受社会监督评议，将多方参与融入环境问责工作推进的全过程，增加环境问责的独立性与透明度。

3.整合优化环保督察制度

2016年1月4日，中央环保督察组成立，代表党中央和国务院对地方环境问题展开专项督察。如今，环保督察制度已成为环境问责的重要抓手。环保督察行使的是环境执法权，主要作用是对地方党委和政府生态环境问题的协调、管理与监督[5]。因此，党和政府首先应合理界定环保督察的职能和权力边界，并强化环保督察内部执法权，加强环保督察执法队伍建设，提高环保督察执法人员素质，坚持依法行政，做到既不失职又不越权。其次，要统筹中央环保督察制度，强化压力传导，及时报送信息，跟踪落实整改情况，要将环保督察与环保约谈、党政领导干部生态损害追究、领导干部自然资源离任审计等相结合，要将中央环保督察、部级专项督察和区域督察中心例行督察同时推进，要坚持“一岗双责、党政同责”，形成国家督察、地方监管和单位负责相结合的问责合力，增强环保督察制度的实效性。

（四）完善环境问责的配套制度

1.完善环境信息公开制度

环境信息公开是实现环境问责的重要基础，只有完善环境信息公开制度，才能强化社会参与，形成环境问责合力。因此，要进一步推动环境信息公开制度建设，明确政府环境责任，建立健全环境信息管理体系，建设环境信息数据共享平台，扩大环境信息公开范围，不仅对事件说明、处理结果公开，还要公开相关部门环境责任、履职状况、问责程序、实践调查、问责过程等信息。同时，要强化环境信息公开与社会参与联动，完善环境信息公开监督救济手段，加强公众参与机制建设，打破环境信息不对称格局，实现环境问责信息有效交流反馈[6]，尤其要积极推动新闻媒体和社会组织的问责参与，利用新媒体传播手段进行调查和舆论监督，实现环境信息资源共享。

2.构建环境经济制度体系

首先，实行“经济与生态环境协调发展”的绩效考核机制。我们要强化政府生态责任，建立环境绩效评估制度和绿色计算指标体系，把公共部门决策或实施项目所产生的资源损耗、环境损害、环境效益、环境质量变化、综合产出等要素纳入绩效考核指标，引入第三方环境评估，保障考核机制的独立性和科学性。其次，完善环境审计制度，建立健全生态环境损害责任终身追究制。我们要明确领导干部自然资源离任审计范围，综合不同地区主体功能定位、生态环境资源状况、自然资源承载能力等情况确定环境审计内容，加强环境审计人才队伍建设，提升业务素质，为环境审计提供专业技术支持和制度保障[7]。同时，要强化协调联动，注重纵向联动与横向协调，结合生态环境损害责任终身追究制度，加强统筹规划与方案设计，量化问责，落实生态环境责任。再次，健全环境影响评价制度和环境利益反馈机制。我们要扩大环境影响评价主体范围，拓宽社会参与形式，进一步发挥环保社会组织的作用，通过问卷分析、实地调查、专家咨询、座谈会、听证会等渠道对环境决策、环境项目进行平等充分的沟通协商，并将环境影响报告在一定时限内向社会予以公开，接受公众质询评论，提高环境管理和环境决策的科学性。

3.健全环境公益诉讼制度

健全环境公益诉讼制度，必须推动环境公益诉讼立法建设，对诉讼资格、诉讼范围、诉讼程序操作运行等要素予以明确规定，完善环境公益诉讼审判机制。一方面，放宽环境公益诉讼主体资格限制，将社会组织的诉讼条件拓展为所有依法登记的非政府组织，并允许公民个人进行环境公益诉讼另一方面，扩大环境公益诉讼范围，诉讼范围应涵盖环保部门和相关执法机关履职状况、不作为、乱作为的行政行为、公共部门管辖范围内的生态环境问题等，同时与司法部门、环保行政部门、监察部门合作推动环境公益诉讼制度，强化部门联动与制度衔接，提升环境公益诉讼成效。