□ 王造兰

（中共南宁市委党校，广西 南宁 530007）

党的十八大以来，党中央高度重视易地扶贫搬迁工作，将其作为新时期推进供给侧结构性改革、补齐贫困地区发展短板、打赢脱贫攻坚战的重要抓手。习近平总书记强调，易地扶贫搬迁不仅要改善人居条件，更要实现可持续发展。随着精准扶贫的深入推进，贫困户“脱贫摘帽”后可持续发展对打赢打好精准脱贫攻坚战具有重要理论意义和实践价值。笔者运用可持续生计框架（SLA），通过对贫困户“脱贫摘帽”后脱贫实践的成效开展评估研究，从学术层面阐述贫困户“脱贫摘帽”后与可持续生计之间的理论基础和经验模式，为实现基于可持续生计的脱贫工作提供理论支撑和经验案例。从实践上看，广西南宁市隆安县易地扶贫搬迁震东集中安置区（以下简称：震东集中安置区）是目前南宁市乃至广西易地扶贫搬迁人数规模最大的安置区，深入研究该安置区的可持续发展问题，将有利于高质量推进易地扶贫搬迁工作，确保搬迁群众搬得出、稳得住、能致富。同时，通过探索建立完善震东集中安置区可持续发展体制机制，为南宁市乃至广西其他易地扶贫搬迁安置点可持续发展工作提供有益的经验借鉴，对打赢打好脱贫攻坚战具有深远意义。

一、贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计分析框架

（一）研究区域概况

隆安县是国家级扶贫开发重点县，也是全国14个集中连片特困地区之一的滇桂黔石漠化区县。震东集中安置区作为隆安县探索统筹落实中央、自治区易地扶贫搬迁、生态移民、新型城镇化三种政策的试验田，是探索石漠化片区治理县扶贫搬迁和生态移民集中安置的重大项目。震东集中安置区位于震东新区中心，与主城区隔江相望，地理位置优越。该安置区占地368.6亩，计划接纳5970户约2.4万扶贫搬迁人口，其中移民搬迁户来自9个乡（镇），119个村（社区）。目前安置区规划建设了昌泰茗城、和鑫佳园、东森悦府3个安置房住宅小区，建设安置房43栋，共5970套。项目把易地扶贫搬迁集中安置区、县城新区开发、宝塔产业园区统筹规划建设，努力探索实现“一个家、一个学位、一个岗位”安置发展路子，确保搬迁群众“搬得出、留得住、能致富”。

（二）可持续生计框架下的脱贫思路

本文基本思路是采用可持续生计框架（SLA）研究方法，通过对震东集中安置区贫困户“脱贫摘帽”后生产生活经验事实的分析，从可持续生计指标体系中自然资本、物质资本、人力资本、社会资本、金融资本等五个维度对贫困户可持续生计进行系统科学的分析，以期完善相关贫困地区稳定脱贫工作方案，提炼和共享贫困户“脱贫摘帽”后的经验与模式，具体技术路线见图1。

（三）本文生计资本相关概念的界定

在SLA框架中，生计资本主要包括自然资本、物质资本、人力资本、社会资本、金融资本五类。五类资本主要包括以下几方面内容：

1.自然资本。根据英国国际发展署（DFID）的SLA框架分析，自然资本主要包括土地及其产出、水资源、大气、野生动植物、生物多样性等内容，贫困户可持续发展对自然资本的依赖性普遍较强，很多环境上的贫困多为自然资源匮乏所造成[1]。由于本文侧重于贫困户“脱贫摘帽”后的可持续生计分析，因此，这里主要采用搬迁户搬迁后所处的区位情况来分析自然资本。

2.物质资本。物质资本一般而言是指维持生计的基本生产资料和生活资料，不包括消费品，它是维持生计和提高贫困人口生产力的重要组成部分。本文的物资资本主要包括交通、水利、能源、通信、住所、教育、卫生等基础设施建设，及就学、就医等公共配套服务。

3.人力资本。代表知识、技术、劳动能力、健康水平等，它是人们追求不同生计目标的重要动力，也是实现自我发展的核心内容[2]。人力资本的高低直接影响人们如何充分利用其他四种资本的水平，是最为基础的生计资本。本文中的这一概念包括了以家庭为单位的劳动力数量和质量。

4.社会资本。在SLA框架背景下，社会资本意味着人们所拥有的包括信任与互动关系、组织和团队关系等社会联系。社会资本的存在使得人们的利益诉求得到及时的反应与给予。本文的社会资本侧重于社区基层党组织建设及其形成的社区人际关系。

5.金融资本。金融资本主要涵盖储蓄、信贷、劳务报酬及其相关资产性收入，它既包括现有的存量，也包括定期的资金流入[3]。本文中的金融资本主要是指搬迁户从政府提供的就业创业服务中所获得的金钱资本。

二、贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计资本分析

（一）自然资本

隆安县属于滇桂黔石漠化县之一，石漠化及潜在石漠化面积占土地总面积的38.12%，主要分布于都结、布泉、乔建、屏山、南圩、城厢、丁当等乡镇。这些乡镇因石漠化导致生态系统变得脆弱，生态功能退化，土壤稀薄，水土流失严重，农业生产条件恶化，群众基本生存条件受到威胁。此次搬迁户很大一部分曾居住在地质灾害的多发地带，大多数地质灾害隐患是因切坡建房、修路等不规范人类活动引发的，特别是每年进入主汛期（6月至9月），降雨容易诱发泥石流、崩塌、滑坡等地质灾害，严重威胁这部分群众生命财产安全。“十三五”期间隆安县扶贫生态移民搬迁任务原定为42648人（其中建档立卡对象38695人，同步搬迁对象3953人），期间中央、自治区进行了政策调整，决定先实施易地扶贫搬迁工作，并下达隆安县搬迁任务为：24867人（其中建档立卡对象24678人，同步搬迁对象189人）。因此，隆安县采取了以县城集中安置为主，乡镇分散安置为辅易地扶贫搬迁方式。安置区的选址，震东集中安置区地处城厢镇震东与宝塔片区之间的震东新区中心，范围西至南百高速公路隆安出入口引道，南至右江河岸，北至点灯山山岭，东连自治区A类产业园区宝塔医药产业园，处在隆安县城总体规划核心范围内，与县城建成区形成“一江两岸”城镇构架，有着较好的自然资本。安置区按照县城新区的标准规划建设，新区和宝塔产业园连接，形成产城融合区，可以说，震东集中安置区是隆安县政策洼地，同时享受着国家、自治区以及南宁市各类相关优惠政策。

（二）物质资本

物质资本是贫困人口赖以维持和生存的基础设施及基本生产资料。目前，震东集中安置区各安置小区的安置楼房已全部封顶，安置房大部分已抽签分房交钥匙。但是，由于安置小区内配套设施及周边水、电、路、消防、环保等市政配套设施尚未全部完善，一定程度上影响了搬迁户搬迁入住的质量。尤其是教育、医疗、就业、养老等配套设施建设滞后，安置区就学、就医、就业等公共服务功能配套还不完善，物质资本稍显匮乏。

1.基础设施建设较为滞后。当前，昌泰茗城、和鑫佳园、东森悦府3个安置房住宅小区虽已全部竣工，但相关配套功能设施仍未完善，建设进展缓慢。例如，周边规划建设的13条道路3座桥梁，目前仅完成了一期路网7条道路建设污水处理厂尚未建成，污水管道尚未全部成网燃气管道过江工程尚未开工，安置区尚未埋设燃气管道，搬迁户只能使用液化燃气罐，不符合“高层建筑内必须采用管道供气”规定。规划配套建设的粤桂小学2018年5月开工建设，计划于2019年秋季学期才能投入使用。规划建设隆安县第五中学目前已落实建设用地，正进行总平规划设计等前期工作，等待资金筹措到位后才能开工对于2019年搬迁户子女入学问题，教育部门只能结合县城就学实际给予一年级新生入学的保障，其他年级学生如转学到县城就读就无法给予保障此外，基层医疗卫生服务配套设施尚未完善，小区电动自行车消防充电桩建设和停放场所等生活配套设施尚未建成。

2.配套公共服务尚未完善。据调查，震东集中安置区现有教育资源远远不能满足搬迁户子女入学需求（见表1），师资力量短缺，影响到安置区的教育服务水平。基层医技人员尤其是临床医生和中医类医生较为紧缺，难以满足新增搬迁人口就近就医所需。搬迁户由农村居民转变为城镇居民后，如果缴费也按照城镇居民标准执行，因生活成本增加、家庭收入不稳定等因素，可能会影响到居民的社保费用的缴纳。调研发现，很多搬迁户也不愿意将户口迁至安置区，“人户分离”的现象使得民政、卫生、计生、社保、就业培训等产生诸多问题。社区缺乏指导居民进行文体活动的骨干人才缺乏专门的文体设施管理人员，小区文体活动有待丰富。

表1 震东集中安置区搬迁户子女2018年秋季学期就读情况统计表

（三）人力资本

人力资本作为重要的生计资本，可通过教育培训提高贫困户的文化水平和知识技能，是培育壮大内生动力的重要因素[4]。“十三五”期间，震东集中安置区搬迁5970户，搬迁人口24410人，其中，搬迁户劳动力14114人，男性7657人，女性6457人。经调查统计，未搬迁前贫困劳动力就业情况为：在家务农（含打零工）5103人，县内长期转移就业务工2358人，县外务工6653人；参加过职业技能培训725人。搬迁户劳动力到集中区入住后，计划返回老家务工（含打零工）2640人，计划在县内务工转移就业6364人，计划到县外转移就业5110人，愿意接受各类职业技能培训4583人。调研发现，搬迁群众的思想受传统观念影响较深，例如，“故土难离”的传统农耕思想根深蒂固，尽管安置区条件比原居住地要优越，但很多群众认为“金窝银窝不如自己的土窝”。部分群众不愿意搬迁，舍不得离开故乡，尤其是家里的老人要守住老屋、祖坟，不愿改变现状。有的搬迁户既想获得安置房，又不愿意拆旧房，既想获得安置区城镇居民的福利，又想保留原居住地的农村既得利益。有的搬迁群众一时未能改掉农村的生活习惯，难以适应城市小区的集中管理。同时，搬迁户劳动力普遍存在年龄偏大、文化水平偏低、无技能、观念落后等情况，要提升其就业创业能力工作难度十分大。此外，对于长期离县外出就业创业的搬迁户劳动力，扶贫政策宣传难覆盖，各项就业创业培训等后续扶持服务难开展。

（四）社会资本

阿玛蒂亚·森指出，贫困不仅是收入水平，更重要的是机会和能力的平等[5]。搬迁户的社会资本主要体现在与社区周围人群及社会组织之间所建立的较为可靠稳定的地缘及信任关系。由于受到结构性贫困因素的制约、教育水平的限制，搬迁户的人际交往能力普遍较弱，交往层次比较低，社会关系网络基本以血缘关系、亲缘关系为主。随着搬迁户进入安置区后，其血缘关系构建的社会资本遭到分解，新的社会网络尚未搭建完善，搬迁户社会融入感较低。

1.基层组织建设亟需跟进。据统计，搬迁户中的中共党员共有283人，来自9个不同乡镇、几十个不同的村屯，其中61岁以上老党员134人，占党员总数47.52%。目前安置区仅是建立了临时党支部，对于干部的历练培养、未来党建工作的衔接等方面的格局相对较小。由于安置区党建将完全改变过去“一村一阵地”的村党支部组织模式，以城市社区模式进行综合治理，如何按照城市基层党建工作要求推进基层党建工作，尚未形成清晰明确的工作方案。同时，安置区的社区管理、物业管理、服务保障等也尚未建立完善，服务管理工作主要由工程指挥部和县移民搬迁专责小组来承担。目前，物业公司虽已入驻，但还未收取物业费，公司以亏本形式运营，今后物业费收缴问题是有效管理的一大难题。

2.小区社会网络复杂无序。震东集中安置区的搬迁人口数量多、成分复杂（其中，刑满释放人员15人、社区矫正人员11人、精神障碍患者133人、吸毒人员18人，4类特殊人群共计177人，占总人数的0.98%），搬迁人口来自不同乡镇、不同村（社区），在风俗习惯、生活习性、姓氏宗族等方面存在较大差异，集中统一搬迁到城镇生活，容易引发新的社会矛盾问题，给安置区维稳工作带来前所未有的压力。随着安置区入住人口增加，警力难以满足安防需求，社会资本难以形成。

（五）金融资本

金融资本的拥有量很大程度决定贫困户所采取的行动，在制度框架下推动贫困户实现脱贫致富[6]。根据《隆安县易地扶贫搬迁后续扶持工作方案》（暂行），隆安县政府积极落实相关后续扶持政策和工作措施，探索“一个家、一个学位、一个岗位”产城融合发展路子。通过“一户一策”“一户一帮”等方式，引导搬迁户制定产业发展计划，每户落实1项产业扶持。根据搬迁户的就业需求，有关部门还积极提供相关就业岗位和培训机会，通过园区企业吸纳、劳务输出带动、公益岗位兜底、发展服务业带动就业等方式，确保每个搬迁户至少有1人实现就近就业创业。震东新区产城融合的定位和思路是好的，但在统筹各级资源，加强协调配合，联动推进上还没有形成强大的合力，群众就近就地就业压力较大。截至2018年底，震东集中安置区搬迁5970户24410人，其中劳动力人数为13290人。这些劳动力主要是在家务农（含打零工）、在县内长期转移就业务工、在县外务工（见表2）。

可以预见，搬迁后县内的劳动岗位需求量将新增加约3771个。目前产城融合区（宝塔医药产业园区）企业已招用工947人（计划用工2808人，还可以提供就业岗位约1861个，但岗位条件与搬迁群众就业意愿和能力不一定相符），尚有2824个劳动力就业需要县内就近解决。另外，这些搬迁户劳动力普遍存在年龄偏大、文化水平偏低、无技能、观念落后等情况，要提升其就业创业能力工作难度大。

表2 震东集中安置区搬迁户劳动力就业情况一览表

三、提升贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计的对策

（一）做好搬迁户农村权益保障工作

自然资本是贫困人口赖以生存的重要资本，搬迁户迁到县城后，搬迁户在农村享有的各项自然资本权益应保持不变，保留搬迁户在农村的土地承包权、林地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等[7]。一是保障土地承包经营权收益。可以考虑暂时保留搬迁户的土地使用权，设立过渡期，优先把各项强农惠农政策和项目资金向迁出区安排，推进搬迁农户承包地、山林地有偿流转，支持农业产业化龙头企业对迁出地土地进行集中开发经营，使搬迁户继续享有土地承包经营的各项收益。二是保障政策性林权补助收益。搬迁农户迁出后，按照相关政策享受的公益林补助继续予以保障。搬迁农户对符合条件的承包地进行退耕还林或对未利用地进行植树造林的，优先享受政策规定的退耕还林或植树造林补助。三是保障宅基地复垦收益。开展搬迁农户旧房拆除和宅基地复垦试点工作，以点带面，分阶段全面深入实施。尊重搬迁户意愿，按规定及时兑现旧房拆除奖励，在搬迁后两年左右的时间内完成拆除旧房工作，推进土地“增减挂”步伐。农户宅基地复垦的土地和其他土地应当享有同等权益。

（二）加快推进功能配套设施建设

贫困户的物资资本大多较为贫乏，生存发展的基础设施较为滞后，更需要地方政府加大资金、项目的投入力度，加快完善安置区功能配套设施。一是推进市政项目设施建设。突出抓好安置区燃气饮水、学校等群众迫切诉求的民生重大项目建设稳步推进道路、桥梁以及管网、管线、给排水、通信等项目建设，逐步完善医疗、卫生等其他相关配套公共服务设施。二是推进教育配套设施建设。加快推进震东集中安置区“1123”教育工程项目建设，即建设1所高中、1所初中、2所小学、3所幼儿园。加快推进投资1.6亿元的粤桂扶贫协作项目——粤桂小学建设进程，按计划实现2019年9月进行招生；加快推进隆安县第五中学建设，第五中学占地面积为110亩，设60个班级，预计可满足3000人就读。通过“1123”教育项目落地，解决搬迁进城建档立卡贫困户子女上学问题。三是推进卫生配套设施建设。加快推进隆安县妇幼保健院搬迁项目，解决安置区搬迁群众就近就医问题；加快推进健康养老中心建设，建设现代化的中医院，建立养老院、残疾康复中心等养老服务体系，提高安置区服务基层群众能力；完善健身体育活动中心等，推动便捷体育健身设施在安置区广覆盖。

（三）丰富提升搬迁户人力资本内涵

强大的人力资本能够确保贫困户通过自身的知识、技术、能力去追求不同的生计目标，实现贫困户的可持续发展。一是搭建安置区“三大课堂”体系，提升移民户自身素质。结合新时代讲习所和道德讲堂等工作，借力“三大课堂”提升安置群众能力素质。通过开设“政策理论”课堂、“致富经验”课堂、“技术就业”课堂，结合农村实际集中宣讲十九大精神和农民群众关心关切的热点问题根据企业的用工需求和贫困户培训需求，举办实用技术、职业技能培训班，引导贫困户更好地接受新事物、新技能、新政策，让他们在脱贫路上奋勇争先、齐头并进。二是保持社会保障工作衔接性，逐步构建完善社会保障体系。完善最低生活保障制度，将所有符合条件的搬迁对象纳入低保范围。搬迁后转为城镇居民的，与当地城镇居民享有同等养老保险、社会救助、社会福利等社会保障政策。搬迁后仍保留农村户籍的，在原住地享受的最低生活保障、医疗救助、养老保险等政策不变。对符合条件的搬迁困难群众实施临时救助和医疗救助，帮助搬迁移民解决突发性、临时性、紧迫性生活困难，确保搬迁移民享受迁入地同等救助保障待遇。

（四）着力完善社区管理服务机制

社会资本意味着贫困户在追求生计目标过程中有着丰富的社会资源，通过社会关系网络实现利益的可持续发展[8]，可充分利用社区及其基层党组织来构建覆盖面广泛的社会网络资本。一是加强基层党组织建设。理顺临时党组织的管理，切实加大指导力度，确保集中安置区在完成整体入住前临时党组织能发挥作用。搭建起“城厢镇党委—社区党委—小区党支部—楼栋党小组—单元党员户”的组织架构，确保党组织建设全覆盖。二是加快完善社区管理工作机制。整体搬迁入住后，参照城市社区居民委员会标准成立安置区社区居民委员会，设立社区公共服务站，建设党群综合服务中心，落实办公用房和工作人员，为搬迁群众提供一站式服务。三是加强安置小区物业管理。尽快落实物业服务企业，由政府按市场化模式加快引进信誉好、管理水平高的物业公司入驻服务。制定小区管理规约，每个安置小区要组建一个业主委员会，选一位责任心强的人担任楼栋长，建立楼栋长信息管理机制，配合小区物业公司管理好小区。

（五）全力推进后续产业发展和就业扶持

金融资本的累积可通过发展后续产业，提高就业扶持力度实现搬迁户获得稳定的收入来源和增收渠道。一是依托产业园带动就业创业。以农民工创业产业园为平台，集中发展劳动密集型产业，争取引进更多投资规模大、关联度高、带动作用强的产业项目落户宝塔园区。加大对园区企业扶持力度，对落户园区的企业（不限于来自广东的企业），都应在吸纳就业、社保缴交、岗前培训等方面给予享受奖补政策。打造创建农民工（移民）创业园，落实好各类政策扶持措施。二是做好震东集中安置区周边产业规划布局。规划建设商业街、市场、酒店及商铺摊位等，就近安排搬迁群众就业。重点发展县城商品经销、物业管理、餐饮、加工等服务业，特别是加大震东新区内社区、环卫、绿化、安保、交通协管等公益性岗位开发力度，向搬迁贫困户提供公益性岗位。三是成立就业社保服务机构，做好创业就业服务。结合社区党支部、社区建设相关工作，成立集中区就业社保服务工作站，负责集中区内日常就业社保服务指导和就业社保政策落实等各项服务工作。定期开展针对性劳动技能培训，有计划、有组织地输出劳动力到外地就业。引导支持有文化、有技能、有经营能力的搬迁户劳动力自主创业。四是继续加大产业扶持力度。加快现代特色产业发展，培育壮大以香蕉为主导的水果产业、以肉牛肉鸡为主导的养殖业，不断提高搬迁群众种养效益。加快农村土地流转，促进搬迁群众获得土地租金和务工收入。