黄贤金

（1.南京大学自然资源研究院，江苏 南京210023；2.南京大学国土资源与旅游学系，江苏 南京 210023）

构建城乡统一的建设用地市场体系，是中国进入21世纪尤其是近10年来国家土地政策改革的重大部署。从中共十七届三中全会提出 “逐步建立城乡统一的建设用地市场”，到十八届三中全会进一步明确农村土地制度改革的方向和任务，并在全国范围内开展农村土地制度三项改革试点，再到十九大报告提出“实施乡村振兴、建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系”，城乡统一建设用地市场体系建设已经成为全面深化经济体制改革、更好发挥市场在资源配置中的决定性作用、不断提升国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近年来，围绕城乡统一建设用地市场体系的建设，理论界和实务界进行了持续的讨论和争论，目前争论的焦点已经从要不要构建转移到如何构建，并已逐步认识到构建城乡统一的建设用地市场体系的最终目标是要实现“同地”“同权”“同价”“同责”（以下简称“四同”），但对于“四同”的内涵及其实现机制等相关问题，目前在政策层面还存在一些不清晰的表述，在学术研究层面还存在诸多模糊的观点。鉴于此，本文在总结中国城乡统一的建设用地市场体系建设的实践过程的基础上，重点围绕“四同”政策内涵及学术观点，分析城乡统一的建设用地市场体系的理论圈层特征，并提出实现“四同”的具体路径建议。

1 城乡统一的建设用地市场体系的实践过程与理论探讨

城乡土地产权制度改革尤其是农村土地制度改革的深化有力地推进了中国城乡融合发展。可见，“中国经济改革正在广泛地改变资源利用的产权形式与效率”，“20世纪80年代的中国农村改革，一方面是政府集中控制农村经济活动的弱化，另一方面是农村社区和农民私人产权的成长和发展”[1]。随着对于农村土地权益实现机制更为广泛的关注，城乡统一建设用地市场体系的理论探讨与政策实践也得到推进和发展。

20世纪80年代，以广东南海、江苏苏南等为代表的经济发达地区乡镇已经开始出现自发性的农村集体建设用地进入市场现象；随着20世纪90年代中期土地用途管制制度的建立，农村建设用地能否进入市场成为管理部门重点关注的问题，同时也引发了学术界两极化的观点争议；随着对中国农村土地制度改革的系统设计，尤其是农村集体土地征收制度改革的深入推进，进入21世纪，“四同”的城乡统一的建设用地市场体系建设得到了更多的政策与学术认同。但如何推进这一市场体系的建设，无论在政策实践领域还是学术理论方面，都存在诸多争议及不同的观点。为此，本文结合城乡统一的建设用地市场体系认知的不同阶段加以论述。

农村家庭联产承包责任制改革的成功，推进了农村工业化发展区域集体建设用地制度的建设与改革。1987年江苏省南通市试行乡镇企业集体非农建设用地使用制度[2]，1992年广东省南海市开始全面推行农村集体经济组织股权化改革，1993年江苏省宜兴市实行农村集体建设用地长约短租制度[3]，这些农村集体建设用地流转的实践探索拉开了以农村土地还权赋能为导向的改革大幕。2000年前后浙江省湖州市、安徽省芜湖市、江苏省苏州市等地先后被列为农村集体所有建设用地流转试点[4]，但由于1995年原国家土地管理局发布了《非农建设的集体土地交易应征为国有试点方案》，尤其是1998年新《土地管理法》的实施，实际上压缩了农村集体建设用地进入市场的空间。因此，从农村土地权益实现来看，虽然农村集体尤其是农民对于这一改革抱有很大期待，但在实践中集体建设用地却与日益繁荣的国有建设用地市场制度建设大相径庭。可见，“产权的强度不能不涉及政府所供保护的有效性”[5]，而“产权可以通过纳税来购买政府保护”[6]，这是中国国有建设用地市场得到积极推进的原因，也在城乡统一的建设用地市场体系建设中得到了充分的体现。

进入21世纪以后，根据不同地方的土地区情，尤其是城乡一体化发展的需要，一些地方开展了构建城乡统一建设用地市场体系的积极探索。广东省于2003年试行，并于2005年10月1日开始正式施行《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》，提出了“推动国有土地与集体土地实现‘同地、同价、同权’”，引起了学术界的广泛讨论。与此同时，原国土资源部开展了集体建设用地使用权流转试点，探索建立城乡建设用地增减挂钩这一非完全市场竞争下的以集体建设用地发展权为核心的集体建设用地市场制度。

中共十七届尤其是十八届三中全会后，全国层面的城乡统一建设用地市场体系政策实践得到加速推进。中共十七届三中全会决定提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“农村集体建设用地与国有建设用地同地同价同权”。中共十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地有形市场，提倡有序流转”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。为此，2015年2月正式在全国首批15个区县开展农村集体经营性建设用地入市改革试点，并取得了积极的成效。

中国农村土地改革的推进，尤其是农村建设用地入市改革，是政府、集体与农户之间权益分配博弈的结果。农村“三块地”改革特别是建立城乡统一的建设用地市场制度是这一关系调整的核心内容，也是政府、集体与农户关系调整的难点所在。在集体社区及农户权益更具决策影响力的地区，如珠江三角洲地区，这一改革相对更为彻底和深入；在注重行政等级制或晋升激励的苏南农村，这一改革更多地体现在“点上”的成功。随着农村土地权益主体意识的不断增强，政府、集体与农户在农村集体土地权益方面的关系也向着更为符合市场机制决定资源配置的改革方向积极调整。

2 “同地、同权、同价、同责”及其理论架构

“同地、同权、同价、同责”是中共中央关于农村土地制度改革的重大决策，也是地方“三块地”改革实践所关注并坚持的改革方向，更是城乡统一的建设用地市场体系构建的重要内容，对于“同地、同权、同价、同责”的认知与理解是制度建设的关键。

2.1 同地及其观点分析

同地，即区位条件、规划用途等条件相同或相近的城乡建设用地空间。事实上实践过程中的“同地”往往难以实现，存在理论同地与实践同地的矛盾，主要体现在规划用途、增量扩张、存量挖潜等方面，所以，即使是同样区位的城乡建设用地空间也存在较大差异。从理论同地来看，只要符合规划用途，农村集体土地可用于各类建设用地，但从实践同地来看，虽然上海、北京等地开展了集体建设用地上建设公共租赁住房，但是大多地区农村集体建设用地入市主要是存量建设用地，较少被用于商品住宅建设。虽然实践上未能完全实现同地入市的目标，大多学者对同地仍然有很高的期望，如认为允许农地农房入市并不会引起“天下大乱”[7]，市场机制对于城镇土地的配置为中国城镇化和工业化完成了资本的原始积累[8]，这为集体建设用地入市奠定了坚实的基础，并且当前乡村振兴迫切需要土地资本化。但从实际管理者或地方政府来看，可能担心已被征收集体或农民土地权益的不对等，以及地方政府财政的可持续性等问题，并没有实现真正意义上的“同地”。这也进一步验证了政府对于产权保护是以其利益实现为基础，而国有土地从土地产权性质上保证了这一利益基础。

2.2 同权及其观点分析

中国城乡二元的土地所有制结构造成了集体土地与国有土地在所有权方面的根本差异，也导致了土地产权歧视[9]。因而，同权的内涵实际上是赋予不同所有权的城乡建设用地统一且平等的权能，而不是只有实现农村集体建设用地的国有化才能实现真正的同权。但问题的关键在于如何突破《宪法》《物权法》《土地管理法》等相关法律法规的束缚，为赋予集体建设用地与国有建设用地同等的使用、处分、收益、抵押等权利消除制度障碍。例如，《宪法》规定“城市土地属于国家所有”。从理论上来看，这是针对20世纪80年代初期城市土地产权性质所作出的规定，以改变原本较为复杂的城市土地关系。此后，城镇化建设的实践，尤其是国家有关征地制度、“三块地”改革、多主体供地等一系列重大改革部署也明确地证明了这一点。当前城乡建设用地的不同权，尤其是权利结构不完整、产权权能不一致、产权安全难保障，也导致了农村集体建设用地难以实现同价。正如有关研究所揭示的，与国有建设用地相比，试点集体经营性建设用地在权能实现上仍存在入市范围、抵押条件等方面一些差异性因素[10]。例如，江苏省海门市、昆山市农村集体建设用地评估价值一般只有市场价值的1/6左右，抵押贷款额度也仅为同等国有土地的1/2左右[11]。

2.3 同价及其观点分析

同地、同权，则同价，这已成为地价确定的理论共识。但当前有结果同价、过程同价两种观点。结果同价是指同区位、同基础设施、同用途，在同时期具有相同的价格实现。而过程同价则要求按照自然资源部门统一管理城乡用地的要求，实行统一的收购储备、统一的市场出让、统一的交易机制、统一的价格体系、统一的市场平台、统一的价格监管等。当然，就集体建设用地价格而言，本质上是要形成以集体经济合作组织为主导的土地市场决策机制以及相应的价格形成机制。中国农村集体经济合作组织，大多是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的合作经济组织。因此，其自身具有拥有土地所有权权能并依法开展土地资源配置的权利。可见，形成与国有建设用地价格机制一样的过程同价，若符合农村集体经济合作组织的意志要求，从理论上是可行的，但更需要重视结果同价。当然，也有研究认为，集体建设用地入市后并未受到与国有建设用地“同价”的待遇，其原因主要是由于村集体作为土地交易代理人利用或故意导致信息不对称而产生机会主义行为引起的[12]。其实这与国有建设用地市场中所存在的土地收益流失一样，是难以避免的。但在制度建设层面，应强化集体对于其建设用地价格形成的决定权。

2.4 同责及其观点分析

国有建设用地的价值实现体现了较强的公益性特征，包括在城市基础设施建设、教育等公共事业发展、涉地农民或居民生计保障等方面。农村集体建设用地市场实现价值如何体现同责？有学者认为应该在允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时，在土地增值归公和税费义务上也实行同等对待，进而实现同权同价[13]。为了建立兼顾国家、集体与个人的土地增值收益分配机制，2016年4月财政部、原国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，规范了农村集体经营性建设用地土地收益管理。但是，与国有建设用地出让收益在一定区域内的共享平衡机制不同，农村集体建设用地入市收益主要归属于各个农村集体经济组织，农村集体的公益性建设也着重体现在集体区域。因此，国有建设用地具有地方政府所有特征，实现“区域同责”；而农村集体建设用地应该实现“村域同责”或“集体空间区域同责”，不需要也不应该过度扩大农村集体土地资产价值实现的责任，这样才能体现同责的公平性。

2.5 “同地、同权、同价、同责”的理论特征

“同地、同权、同价、同责”不仅是城乡统一的建设用地市场体系的构建目标，更体现了城乡建设用地市场配置的核心内涵。而“同地、同权、同价、同责”所体现出的理论内涵、实现路径、目标内涵都具有圈层性特征，且相互关联（图1）。

（1）内涵层次性。“同地、同权、同价、同责”中，同权是核心，是同地、同价、同责的基础。通过实现同权，才可能增强集体建设用地产权主体的权益维护意识，从而推进同地；通过实现同权，才可能构建平等竞争的市场机制，从而推进同价；通过实现同权，才可能创新集体建设用地产权主体的决策参与意愿，从而实现同责。

图1 城乡统一的建设用地市场体系的理论圈层Fig.1 The theoretical circle of integrated urban-rural construction land market system

（2）目标多元性。“同地、同权、同价、同责”体现了城乡统一的建设用地市场构建的多元目标。同权，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的价值目标，即体现了“在一个正义的社会里，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡[14]”这一价值准则；同地，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的空间目标，为促进城乡融合发展提供了国土空间政策工具；同价，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的利益目标，即有利于促进国家、集体、个人利益协调的产权市场机制；同责，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的社会目标，集体建设用地产权主体权能的实现和保障，增强了对于集体这一共同体的价值认同，为集体公共事业发展提供了实现路径。

（3）“四同”关联性。以“同权”为核心，形成“同地”“同价”“同责”的内涵圈层，不仅三者与“同权”都有正反向的关联性，而且“同地”是“同价”的基础，“同价”是“同地”的表征；“同地”是“同责”实现的基础，“同责”是实现“同地”的保障；“同价”为“同责”提供了有效支撑，“同责”为“同价”提供了共同监督机制。

（4）路径互促性。以“同权”为核心，形成了权益维护、市场平等竞争以及产权主体参与的“同地”“同价”“同责”实现路径。权益维护机制是平等竞争的有效保障，平衡竞争是对权益维护机制的有效促进；市场平等竞争保障了产权主体共同参与的利益基础，产权主体的共同参与为实现市场平等竞争的社会目标提供了可能；权益维护机制是产权主体共同参与的基本保障；产权主体共同参与又增强了权益维护的力度。

（5）目标制衡性。“同地、同权、同价、同责”构建了相互制衡的目标体系，即以“价值目标”为核心，形成了“空间目标”“利益目标”“社会目标”的目标圈层，“价值目标”为“空间目标”“利益目标”“社会目标”提供了正义基础。而“空间目标”的实现，有利于协调“利益目标”，实现“社会目标”；“利益目标”的实现，也保障了“空间目标”“社会目标”的实现；“社会目标”的实现，维系着“空间目标”“利益目标”的社会正义。

3 城乡统一的建设用地市场体系实现路径

前述分析可知，对“同地、同权、同价、同责”内涵理解的差异，导致了城乡统一的建设用地市场体系内涵的差异。本文结合对“四同”内涵的理解，进一步阐述城乡统一的建设用地市场体系的实现路径。

3.1 同地：以国土空间用途管制为依据，去除内外有别的差别空间

同地，是全域空间建设用地格局优化的基础。针对城市规划圈内外、城乡地区以及不同经济发展水平地区所存在的“不同地”规定，尤其是不少地区仅对城市公共租赁住房开展了集体建设用地入市，出现选择性同地等问题，需要以实现人地和谐的国土空间用途管制为规则，去除内外有别的差别空间，构建规划同地、城乡同地、发展同地的政策体系。

（1）规划同地：改变城市规划圈内征为国有土地、规划圈外可保留集体建设用地的政策惯例，实现城市规划圈内外按国土空间规划确定用途管制方式，并避免地方政府利用规划权过度扩大城市规划圈，从而使得集体建设用地也可以更多地分享城市发展“红利”。

（2）城乡同地：改变城市空间过度集聚、农村建设用地空间局促、乡村振兴用地需求保障难的用地状态，以基础设施合理均等化为引导，区别不同村庄建设类型，有针对性地增加农村建设用地供应，以满足农村公共基础设施、农产品加工、乡村休闲、农民住房条件等改善之需要。

（3）发展同地：改变经济发达地区过度集聚、经济欠发达地区建设用地空间过度减少的状况，以资源环境承载力为约束，确定经济集聚地区基于人口规模、环境容量、资源约束等的建设用地规模，在增强经济集聚地区持续竞争力的前提下，引导不同发展水平区域适度均衡发展。

3.2 同权：以各类土地产权权益平等为准则，去除国有与集体的歧视产权

产权平等是培植市场竞争、促进社会进步的基础。国有土地与集体土地的产权平等是土地产权绩效持续提升的基础。中国40多年农村改革发展的过程，也是逐步摈弃土地产权歧视、农村集体土地产权权益不断得到增强的过程。

（1）结构同权：产权具有权利束的特征，针对集体建设用地权利结构与国有住宅用地权利结构的不对等，需要结合集体建设用地特征，形成包括占有、使用、转让、抵押等完整的权利体系。例如，赋予农村宅基地流转、抵押等权利内容，从而为农户实现权能提供制度保障。

（2）权能同权：针对农村集体建设用地与国有建设用地“权同”但权能不同的问题，通过将集体建设用地纳入统一的建设用地市场体系，规范政府供地机制，构建体现市场规则的农村集体建设用地权能实现机制，不断发挥农村土地资本在支撑城乡融合发展、乡村振兴等方面的积极作用。

（3）安全同权：构建集体建设用地入市的农户参与机制，以及市场公开机制，禁止地方政府对农村集体建设用地市场的不当干预，并形成相应的制度性或法规性规范，从而实现集体建设用地与国有建设用地的安全同权。

3.3 同价：以市场决定为基准，去除政府行为的地价干预

同价，是城乡土地要素市场发育、要素资源高效配置的基础。虽然从城市中心到边缘乡村存在着土地收益场的梯度差异[15]，但同地、同权的国有与集体建设用地应该具有同样的收益地价或市场地价。

（1）制度同价：以同权为基础构建城乡统一的建设用地市场同价保障机制。重点是构建城乡统一的基准地价体系，建立集体建设用地交易价格、抵押价格、租赁价格等公开制度，从而为实现同价提供制度保障。

（2）市场同价：通过国有建设用地与集体建设用地的公平市场竞争实现市场同价。创建政府主导、集体主导、第三方主导等多类型并行的集体建设用地市场交易体系，并赋予农村集体土地产权主体以选择权，从而逐步构建体现市场竞争、市场实际价值的同价实现机制。

（3）同地同价：同地是同价的根本特征。修订“城市土地国有”等相关法律规定，同时，在国土空间规划或详细规划涉及到农村集体建设用地用途时，赋予农村集体以更多的选择权，避免集体建设用地只能或主要用于城市租赁住房建设的限制，从而构建同地同价的国土空间规划保障基础。

3.4 同责：以合理承担为支撑，去除过度安排的空间责任

同责是国家、集体、个人利益关系均衡的实现路径。土地价值的实现也是基础设施等各项建设的结果，是维系经济社会可持续发展的支撑。土地产权主体承担一定的社会责任是“涨价归公”的具体体现，但要求集体建设用地按照国有建设用地承担同责，会在一定程度上导致过度担责。

（1）差别同责：集体建设用地收益需要更多地体现集体建设用地对于农村集体空间基础设施建设的责任，据此，可以借鉴征地补偿分配中集体与农户的分配比例，探索建立集体建设用地基金制度，为促进农村集体社区建设、推进乡村振兴提供资金保障。

（2）生计同责：借鉴国有土地出让金保障被征地农户生计的制度，积极发挥集体建设用地收益在保障集体建设用地产权主体的生计中的作用，探索构建有利于持续改善集体农户生计的集体建设用地产权实现路径。例如，苏州通过农户租赁不动产以及不动产入股等方式，有效改善并持续保障了农户生计[16]。

（3）服务同责：发挥政府尤其是主管部门在保障集体建设用地市场公平方面的作用，不断完善集体建设用地市场监督的制度体系，为集体建设用地市场运行提供产权登记、违法处置等公共服务，从而保障集体建设用地市场健康发展。

“四同”是城乡统一的建设用地市场体系构建的关键所在。为此，本文探索性地构建了城乡统一的建设用地市场体系的理论圈层，分析了“四同”的相互关系，并据此提出了促进城乡统一建设用地市场体系构建的“三同地”“三同权”“三同价”“三同责”机制，为协调国家、集体及农户关系提供了政策框架。

致谢：感谢南京大学国土资源与旅游学系戴垠澍、袁苑、宋娅娅、漆信贤等研究生在资料整理等方面的帮助。