文/钟庭军

一、德国国有企业概况与分布

（一）大多数国有企业是市级国企

德国2016年统计年鉴显示，在2015年度报告中，共有16206家具有商业会计的公共基金、公共机构与公共企业，其中14252家（88%）为市级级别。剩下的机构分属于州（10%）与联邦（2%）。在德国，联邦、州、地方三级政府都拥有各自的国有企业，并按行政隶属关系实行分级独立管理，上级政府无权干预下级政府直属国有企业的经营活动。一般而言，联邦政府拥有的国有企业主要经营全国性交通运输、邮电通讯等产业以及煤矿开采、钢铁、电力、军工等工业；州政府所属国有企业主要经营区域性银行、供电公司、特别医院、无线电广播电视公司以及地方能源、公路港口等基础产业与基础设施；地方政府（市级别）管辖的国有企业则主要经营与当地居民生活密切相关的水电煤气等生产企业、近距离交通运输公司、住宅供应公司和一些服务机构等。

国有企业分为营利性国有企业与非营利性国有企业。政府对营利性国有企业有政治性要求，如必须支持政府的经济区域结构与行业结构政策，支持政府对外贸易政策目标的实现等。对非营利国有企业，只要求企业在回收成本的基础上，为社会经济的发展尽可能提供良好的服务。如果存在政策性亏损，政府一般通过以下两种途径进行弥补：一是由财政列为支出，二是用部分税收弥补。

（二）大多数国有企业是有限责任公司

大多数德国国有企业的法律形式为有限责任公司（占比59%）或者自营公司（占比22%），大约7%的国有企业是特定目标协会。德国的基本原则是只有在事关国家或市镇的重大利益，并且以其他方式不能够更好地或者更经济地达到目标的情况下，才可以建立公共企业。在与私人企业发生竞争的领域，要让位于私人企业，这是社会市场经济的原则。

国有股份公司除股东为政府外，在其他方面与私有公司完全相同，而决定这种同质性的根本标志是企业的法律地位，即国有企业具有同样的独立法人地位。换言之，《股份公司法》或《有限公司法》同样适用于国有公司。

（三）房地产国有公司占比最高

2015年德国公共基金、公共机构与公共企业在各行业分布分别为土地与房屋占比12%，能源供应占比11%，供水占比11%，废水处理占比9%，企业与工厂的管理和运营、管理咨询占比7%，公共管理、国防、社会保障占比7%。

表1 德国国有企业在各行业的分布（2015年）

二、德国国有市政房地产公司起到压舱石的作用

（一）国有市政房地产公司住房约占租赁性住房的10%

从数量看，就德国全国而言，在出租房总量中，国有市政房地产公司所有的住房占比10%，住房合作社占比9%。显然，国有市政房地产公司的出租性住房起到引导与压舱石的作用。

图1 德国租赁性住房所有者构成

譬如柏林市政房地产公司的公共住房虽然在住房存量中仅仅占15%，但是在受到租金限制的出租房中却占比27.6%。

图2 柏林市的住房结构

图3 柏林市租金受限的租赁性住房结构

国有住房（公共住房）在不同城市分布不均。根据德国城市大小的不同，国有住房分布差异较大。德国联邦住房-城市和空间发展研究所（BBSR）每三年进行一次地方政府住房普查，其2011年的数据显示，72%的地方政府拥有的房屋不足100套，25%的地方政府拥有100套-500套住房，只有极少数地方政府（3%）拥有大量住房的产权（500套以上），西部德国地方政府拥有房产较东部地区略多。在调查的339家政府拥有的住房公司中，91.7%是有限责任公司，上市股份公司只占其中的3.3%。

地方政府拥有大于50%住房产权的占多数。2011年的BBSR数据还显示：德国政府直接或者间接拥有、部分拥有约230万套房屋。德国政府直接拥有房屋全部所有权的比例略低，只有3%，绝大多数都是以参与拥有大部分产权的形式控制拥有的房产，地方政府拥有大于50%产权的住房大约为141.90万套，约占国有住房的89%。

表2 德国地方政府（市、镇）拥有住房产权情况

（二）配租结构倾向于中低收入者且租金相对低廉

配租结构倾向于拥有WBS资格人员。根据柏林市六大市政住房公司的合作协议1：针对2017年7月1日开始建造的新建项目，市政住房公司原则上有义务将至少50%的新建住宅提供给WBS资格人员。每年市政住房公司的库存住房中用于重新出租的住房中，约有六成是按照当地水平的租金出租给拥有WBS资格的家庭。而这六成用于重新出租的住房中又有25%出租给具有特别住房需求的资格群体。其中包括专项拨款福利领取人员、无家可归人员、难民、特殊监护人员、学生以及具有类似需求的群体，以此确保每个家庭的租金负担不高于家庭净收入的30%。在房屋出租时，市政房地产公司将在考虑柏林市民融合以及无差别出租的前提下，负责对享有租房资格的人员实现均衡的社会分配。这种形式对柏林其他租赁市场的租金价格起到抑制作用。如果收购的住房建筑的净冷租金超过了6.50欧元/平方米/月，那么最高净冷租金6.50欧元/平方米/月中的一半由拥有WBS资格的家庭承担。

租金增长控制在不超过家庭收入的30%。对于自2017年7月1日开始的新建住房，国有住房（公共住房）租金水平被控制在平均10.00欧元/平方米/月。市政住房公司确保，存量房租房合同约定的租金每年增长不超过2%，在进行现代化改造时，确保社会可接受的租金。净冷租金的增长最高不得超过改造费用的6%。为了把租金增长控制在一定范围内，市政住房公司采取建筑构件的标准化与类型化等综合性措施以降低建筑成本。

（三）加强租户法律保障且居住环境良好

租户往往由于拖欠租金而被驱逐，为改善这种情况，柏林市市政房地产公司拟通过与从事福利事业的独立组织和地区办事处的合作，为有需求的租户提供帮助，以避免其被迫搬出而导致失去住房，并在拥有300套住房以上的居民点建立租户咨询委员会或类似机构。

为改善住房供应、优化住房分配，在柏林市市政房地产公司内部以及相互之间创建了用于房屋交换的平台。市政房地产公司将在新建项目中建造足够的商业空间，以确保业态多样化，这也有利于充分发挥商业设施作用，同时有利于稳定城区的社会结构。

三、市政房地产公司租金水平明显低于市场租金

（一）租金水平甚至低于成本租金

柏林市Gewobag市政房地产公司租金水平甚至低于成本。一般而言，租金定价有两种模式，一种是租金指数定价，另一种是成本定价。Gewobag市政房地产公司曾以成本租金为基础考虑租金，但如果现在租金仍然以成本为基数，则对于租户而言，价格太高，无法实行。因为近年来，德国建设成本上涨较快，仅算建设成本，则成本租金相对于弱势群体的支付能力而言过高。有关法律法规规定，市政房地产公司拿到政府补贴以及低息贷款修建社会房，在建设之前即需确定租金。目前Gewobag市政房地产公司收取的租金水平比新建成本略低，仅为6.5欧元/平方米，难以覆盖成本。政府规定，德国家庭最多只能将收入的1/3用于住房，因此政府将房租定为普通居民收入的1/3。中低收入群体不仅仅住便宜房（公共住房），还可以得到社会局的住房补贴。由于租金相对较低，Gewobag市政房地产公司住房空置率低，2018年住宅空置率不足2%。

图3 柏林市Gewobag市政房地产公司租金调整情况

Gewobag市政房地产公司出租住房租金较低，主要是出于履行社会责任的需要。从净收入看，2018年公司净利润不超过3000万欧元，具有显著的社会服务公益性，具有非常浓厚的非营利性质。尽管该公司经济效益有限，但是在社会责任、社会服务方面均有不错的表现，在整个德国乃至欧盟十分有名。截至2018年6月，Gewobag再次由穆迪和标准普尔评为A级信用标准，这在德国较为少见。

（二）分类申请公共住房

在分配公共住房方面，Gewobag市政房地产公司负责人表示，他们主要遵循以下原则：一是分类进行申请。现在人等房，而非房等人，等候申请公共住房的队伍越来越长。申请人分为两类：一类是拥有社会局开具的低收入证明的申请者，一类是普通住户。为了防止暗箱操作，将两类人群分开。二是注意混合，如果这个居住区已有大量德国国籍住户，一定要加入外国住户。此外，如果低收入阶层占比多，则一定要加入中等收入甚至高收入阶层，这可以起到社会融合的作用。三是排队时间长的申请者优先。如果申请者已经排队三年，一般会提前安排，而等了四年的申请者则更应该优先轮候，这样会显得相对公平。

四、服从柏林市住房发展规划要求

（一）增加新房供应以满足供需缺口

2018年柏林市GDP增长率约为2.5%，高于全国平均水平2.2%。经济繁荣带来对住房需求的增加，加剧了供求矛盾。如图5所示，红色、蓝色分别代表柏林市近十年房租、房价上涨情况，柏林市房价从2008年平均1567欧元/平方米上涨至2017年3706欧元/平方米，而房租从5.59欧元/平方米上涨至2017年9.79欧元/平方米，房价几乎翻了两倍，而房租才涨了一倍，但是普通市民收入没有跟上增长步伐。柏林市住房供应太少，而购买住房进行出租难以从根本上解决供求矛盾，因此新建住宅成为Gewobag市政房地产公司的主要战略。

图4 柏林房租和房价上涨情况

Gewobag市政房地产公司准备到2021年将住宅数量增加至6.62万套，到2026年增加至7.46万套，其中包括购买4150套，新建房屋11400套，新建量占比73%，购买量占比27%。Gewobag市政房地产公司从前住宅供应量较小。未来，为了缓解柏林住房供不应求的矛盾，Gewobag市政房地产公司将开发一些大型项目，即开发成片小区。该公司也有托管房源，约12000套，主要是私人与基金会的住房，有少量的赢利。

住房发展规划中要求柏林房地产市场增加供应。2013年Gewobag市政房地产公司住房数量之所以有较大涨幅，原因在于作为柏林六个市政住房协会之一，Gewobag市政房地产公司2012年加入了“社会住房政策和经济适用房房租联盟”，目标是为城市中的社会弱势群体创造和保有经济适用房。柏林市六大市政房地产公司而言各自制定了住房发展目标，见表3。

（二）获得土地渠道多样

Gewobag市政房地产公司负责人解释，共有三类方法拿地建房。第一，在原来住宅用地基础上进行加建。柏林土地价格最近十年上涨非常快，原有住宅加建是成本最省的方式2，图5中的红色部分均为加建部分。第二，土地性质转化。现在有些非住房用地，价格较为便宜，Gewobag市政房地产公司欲和地方政府合作，将其转化为住房用地。第三，与私人建房企业合作，相当于组成合资企业，如生产出1000套住房，可以分给合作方600套，自己得400套。这些合作方多为以赢利为目标的私人企业。

图5 Gewobag市政公司马琳多夫小区加建情况

五、承担较多社会责任

Gewobag市政房地产公司负责人特别强调国有企业的社会责任。根据承担社会责任的大小，可把德国房地产企业分为三类：一是私人企业，主要以赢利为目标；二是国有企业，如Gewobag市政房地产公司，公益性质浓厚，而赢利性较弱；三是住房合作社，赢利性处于二者之间。

Gewobag市政房地产公司不仅与柏林市政府交流合作，还与柏林市12个区展开深度合作，影响较大。除为市民提供低租金住房（租金水平较低，只有私人公司的50%或2/3，导致公司净收入低），公司还承担其他的社会责任，譬如为许多社会机构提供活动场所，许多项目具有半公益性甚至完全为公益性项目。

由于国际移民增多，Gewobag市政房地产公司在住宅小区积极促进社会融合。在柏林有一百多个民族、具有不同国家背景的移民，Gewobag市政房地产公司帮助他们互相融合。目前，已完成两个难民项目，入住了一千余户。

此外，为解决邻里矛盾，Gewobag市政房地产公司不仅建立邻里中心，而且建立了基金会。随着2013年5月柏林生活基金会的成立，Gewobag承诺促进邻里发展。该基金会旨在促进艺术和文化，其旗舰项目是URBANNATION，重点是培养年轻都市艺术家，活动包括展览、工作坊、设计公共空间、创造社区经验，为社会参与提供激励，并与柏林KomischeOper等知名文化机构合作，促进儿童、年轻人与老年人一起体验艺术和文化，以克服国别之间、男女之间、邻里之间的障碍，促进更好的理解。

此外，Gewobag市政房地产公司还在建筑节能方面作出了突出的表率作用。例如，马琳多夫小区拥有一个能源中心，每层楼下有供暖设备，可以进行能源交换，电能与余热可以得到利用，同时在外墙利用风力与太阳能发电，还开发电动汽车与充电柱以促进生态利用。此外，照明改用LED节能灯。据称，每年节约的能源相当于从柏林到上海约500个航班往返所耗能源。

六、小结

笔者认为应进一步发挥国有企业在租赁市场中的压舱石作用。一是国有房地产企业可采取多种方式如新建、配建、改造或者收储（包括采取有效措施盘活闲置公有住房、闲置厂房改性）等扩大房源，并建议将此列入国资委国有房地产企业年度考核目标而加以细化。二是鼓励机构尤其是国有房地产开发企业建设自持型租赁住房。国家应进一步细化金融、税收支持政策，如借鉴德国对企业提供长期的低息甚至无息贷款，所得税免税等，鼓励企业建设租赁住房并要求其在较长的租期内稳定租金。三是建议在国有房地产企业在自己开发的保障性住房（如公共租赁住房）进行物业管理时，扩大物业管理内涵，拓展物业管理范围，譬如针对弱势群体，采取多种措施实施精准扶贫战略等。

注释

1 “经济实惠的租赁，新建住房和社会福利住房供应”——与柏林市政住房公司的合作协议。

2 根据德国央行的数据，2017年，柏林规划新建的住房单元数量首次下降。新建住宅之外，柏林的房地产开发者也在尝试利用别的途径增加住房供应。9月5日，柏林参议院公布了一项改造计划，通过“顶层加盖”的方式改造原有的公寓楼，改造的对象是社会主义东德的“遗产”——Plattenbau。