胡向东

摘要：随着经济和人们生活水平的提高，城市规划是城市发展的蓝图，是建设城市的基础。以往的粗放式建设存在诸多不便，已经无法满足人民日益增长的物质需求。在城市规划建设中，设计者不但要充分考虑到社会活动、产业布局、资源规划的要求，还要考虑宏观层面，比如国家方针、政策等因素的影响。本文就城市规划建设中存在的问题进行讨论，希望对城市建设有所帮助。

关键词：城市规划；城市建设；规划问题

由于目前我国在城市总体规划（以下“城市总体规划”简称总規）实践中存在诸多问题。本文从总规制度发展历程出发，从历史角度探讨问题成因以及当前变革的诉求，在对成因的分析基础上，提出相应的解决措施从审批机制、规划体系、编制理念、成果形式等几方面提出总规变革对策。

一、目前城市总体规划所面临问题的成因分析

（一）全面性导致研究深度不足

起初，总规关注并服务于城市的建设和发展。在随后的发展中，总规拓展了关注面，研究的领域越来越广泛，其发展逐渐趋向复合化。如城市基础设施、历史文化保护、公众参与、城市更新、环境保护、住房规划、低碳城市理念、人口结构也都成了总规不可避开的话题。这就导致总规出现研究面广但研究不深入的现象。事实证明，过多内容使总规很难得到质的飞跃，面广但研究不深入难以发挥好“战略规划”及“发展控制性规划”的指导作用。

（二）多样性导致总规地位被质疑

多样性主要是指个体需求的多样和用地类型多样。这种多样性不仅会导致规划可控性下降，也会导致边界模糊性增强。当今社会，市场经济占据重要地位，从产业发展到商业开发都受市场规律的控制与影响。在这种情况下，总规精确到每一个社区和地块，但太过于“细化”和“一刀切”的方法会造成可操作性不强，此外，不确定性因素太多导致总规频繁变化也会削弱总规的法定效力和指导力。多样性导致边界模糊性增强，主要表现在在不同规划中相同性质用地可能会被划分到不同用地分类中，使已确定规划意图的用地边界逐渐模糊，随着模糊性特征的不断增强，《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）》等相关规范的准确性将大幅减弱，总规的地位被间接动摇，人们对它的指导作用提出质疑。

（三）编制时间久导致低效性

总规编制周期长，从编制到审查批准，再到发布实施，少则两年有余，多则数年，来回几经协调变更，使得总规指导作用大幅下降，只能是墙上挂挂，没有实际效用。目前，大多总规都是主动修改型。在修编过程中，旧版总规已无实际指导意义，城市政府通常不会按照旧版总规实施，在新版总规未审批之前，在城市建设过程中往往受利益的驱使，当新总规生效具有法律效应时，时间又过去很久，难以发挥效用，从而被迫再次修编，形成了一个恶性循环。

二、解决措施

（一）明晰城市总体规划与控制性详细规划的关系

规划的创新实践与规划法制有着密切的关系。规划学界、业界对总规和控规的清晰认识在2007年出台的《城乡规划法》中得到了较好的体现。从《城乡规划法》的有关条款中可以看出，对于规划建设管理所涉及的行政行为，诸如确定“建设用地规划条件”、核发“建设工程规划许可证”和批准“变更规划条件”等，均要以“依法批准的控制性详细规划”为依据，即控制性详细规划对于规划建设管理具有羁束作用。这是我国首次在国家法律中确立了控制性详细规划的法定地位—对开发许可行为的羁束作用，即已经批准和公布的控规是规划管理行政行为的基本依据，而不是根据总规、总图颁发规划建设许可证。相应的，总体规划应该聚焦于战略性、政策性、系统性的指引和管控功能—城市的空间结构和功能布局、道路系统、开放空间系统、生态系统要有确定性；而总规总图的规划用地分类则具有政策示意性、概括性（可由下层级的分区规划、控详规划等加以深化并作具体安排）。

（二）合理利用市场经济竞争性特征

市场经济和社会经济的发展，使城市发展具有市场经济竞争性特点，城市规划过程中必定会存在竞争，所以可以直接利用市场经济竞争性特点，激发城市规划者的竞争欲望个，进而实现城市规划水平的提高。例如，相关政府部门可以增添“加强城市全能化、生态化和特色化发展”城市建设标准，这样便可以促使城市规划者提高城市规划水平。

（三）增强总规的实效性和公众可参与性

现有总规的成果形式包括文本、说明书和图纸，均表现出较为强烈的技术性色彩，不能适应规划编制理念向战略性和政策性转变的趋势。城市总体规划的“文本”，其定义如果是对应英文单词“ordinance”，则是指法律条文，在国外仅用于区划法这类需要有较多确定性的微观规划层面。而总体规划的“文本”（不称为“ordinance”），一般不采用条文式写法，主要目的是表述战略性意图和体现政策性内涵，同时追求良好的“公界面”—具有可读性，让社会大众都看得懂。大城市、特大城市总规要弱化“图纸”概念，逐步向“图示”方式转变。现行的“图纸”是对未来建设用地方式的详细规定，往往不能适应快速变化的客观实际，应当结合编制理念的更新，逐步采用更能体现总规战略性和政策性意图的“图示”概念，仅对城市空间发展作结构性表述。

三、结语：

我国的城市总体规划制度已历经数十年的演进，城市总体规划寄予了厚望。我们有理由相信，经过改革和创新优化后的总规，必将在城市经济社会和空间发展方面发挥更为有效的综合引领和指导作用。

参考文献：

[1]易斌，翟国方.我国城镇体系规划与研究的发展历程现实困境和展望[J].规划师，2013（5）：86～90.

[2]赵民，郝晋伟.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨[J].城市规划学刊，2012（2）：86～96.