浅析“网约车”的发展及监管

2019-09-10纪璇

大东方 2019年4期

纪璇

摘要：当前，网约车这一新兴行业的迅速崛起和蓬勃发展，这引起了公众的广泛讨论和有关政府的高度关注。首先，网约车确实在很大程度上迎合了市场的需要，方便广大群众的出行。而且与出租车同台竞争，牵制了出租车行业一家独大的现况。但是网约车属于新兴产业，处于规则空白地带，由此导致的监管问题尤为突出。我们应客观的分析网约车与出租车之间的关系，结合传统优势与现代特点形成切实可行，并且行之有效的监管模式，促进网约车的良性发展。

关键词：出租车；网约车；监管；困境；对策

对着互联网时代的到来，智能手机的移动终端几乎囊括了我们生活包括衣食住行的方方面面。借由网络信息平台打造建成的网络约租车，例如滴滴打车，优步，一号快车等，在给市民带来便捷的同时，对我国长期停滞不前的出租车行业造成了不小的冲击，同时社会各界对网约车的合法存在问题以及监管问题展开了激烈的讨论。本文认为网约车地位的合法化趋势已经相当明显，对其安全监管的规则制定也迫在眉睫，笔者将对此进行探讨，并提出合理化建议，希求为中国法治建设做出自己的努力。

一、对公共交通概念的分析及出租车和网约车的定位

对不同交通概念区别定义，可以帮助我们更清晰的界定出租车行业的本质属性，明确该行业在社会中发挥的作用及地位。我国目前的一些文件当中，将出租车界定为城市公共交通的补充，可以推测这样一种定位目的在于方便政府监管，但是实际中情况明显要复杂许多，很容易引起歧义。

通常我国城市交通政策是按照公共交通和私人交通来区分的。有的学者认为“实际上，客运可以大致划分为私人交通、准私人交通（主要是单位自有车辆服务，如班车等）、集体公共交通共和准公共交通四大类，分别对应用小型车为自己服务、用中大型车为限定人群服务、用大型交通工具为社会服务和用小型车为社会服务。”[2]准公共交通领域也就是为乘客出行私人定制的非私人交通，我国的出租车行业其实属于这一领域。根据网约车在社会中所发挥的作用来看，网约车行业同出租车一样，同属于准公共交通领域。但是由于我国长期以来对公共交通分类的认识不足，缺乏对该领域的研究，导致出租车等这一范围内的交通发展相对滞后。“黑车”的发展速度早已超过正规出租车，正因为有这样的市场需求，“黑车”发展的颇具规模后逐步形成一定的系统，造就了今天的网约车。

二、对网约车发展概况的介绍

1.网约车的兴起

首先在我国发展起来的滴滴出行网约车，坐拥上千万辆车，注册使用用户数量达到2.5个多亿，覆盖城市范围超过几百个，并且开展了多元化的网约车形式。其主要的竞争对手优步，一个从旧金山起家互联网公司，在中国的业务扩展呈现出井喷态势，以一线城市为主辐射二三线城市。而这些公司的网约车业务发展的重要原因之一就是强大的市场需求。我国目前的交通工具主要是由城市公共交通，轨道交通，出租车和私家车，但是目前看来这一市场还未出现饱和征兆。因此，网约车这一新兴行业快速发展还将持续。

2.有关网约车合法化的必然性研究

法律来源于生活却也高于生活，法律规则规范着人们的生活，保证社会秩序的正常运行。但是法律由于其规范性和权威性，就导致法律往往落后于社会生活的变化。网约车降低了成本，提高了出行效率，改善了用户体验，也带了新的这就业。根据艾瑞咨询的最新报告，截至到2015年底，中国移动端出行服务用户乘客数量总计接近4，达到3.99亿；2015年移动端出行服务司机数量1871.4万，其中专车司机555.5万人。同时，网约车的发展正符合了当今我國大力宣扬的分享经济原则。

2016年7月28日，交通运输部正式发布《网络预约出租车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）这一举措表现出交通运输部对网约车问题的高度重视。其实从几年前开始针对网约车的兴起所带来的新情况和新问题，“按照国家全面深化改革的总体部署，交通运输部就于2014年7月份开展调查和研究，2014年11月份正式表明了对网约车发展鼓励和包容创新的态度。2015年1月，正式成立了改革工作小组，联合有关部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车的政策，着手进行了顶层设计，全面启动了行业的改革工作。”[3]

三、我国目前网约车监管进程

2015年5月27日北京三部门约谈滴滴：快车、专车违法。北京市交通委运输管理局、交通执法总队和公安局公交。2015年6月2日保卫总队共同约谈“滴滴专车”，明确指出专车、快车违反现行法律法规规定。

10 月 8 日北京、上海、深圳率先发出了当地的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），内容不仅涵盖了网约车车辆限制内容，北京上海等地甚至提出了更为严苛的户籍要求。网络上戏称为“史上最严限制规定”。

车辆资质在《办法》中规定为：应当符合 7 座及以下乘用车、满足运营安全标准、安装相关设施设备、车辆性质登记为预约出租客运、使用年限 8 年等规定。驾驶员资质为取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有 3 年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续 3 个记分周期内没有记满 12 分记录；无暴力犯罪记录。

《办法》中同时规定允许各地区权力机关对车辆资质和驾驶员资质增加限制性条款，各地正是以这一条为依据制订了更加细化的网约车要求。

例如，北京规定，今后在北京从事网约车运营的驾驶员和车辆都需具有“北京户籍”。具体要求是：网约车驾驶员是北京户籍，取得北京市核发的相应准驾车型驾驶证。对车辆的要求是：北京号牌车辆、满足北京市公布实施的最新机动车排放标准。

上海市在车辆资质上又增设了网约车应在本市注册登记，达到本市规定可予以注册登记的机动车排放标准，燃油车辆轴距达到 2700 毫米以上、新能源车辆轴距达到 2650 毫米以上，投保营业性交强险、营业性第三者责任险和乘客意外伤害险等条件。并且在网约车驾驶资质这一项中增加了户籍要求。[5]

深圳市的征求意见稿中另外对车辆轴距和排量进行了要求，并且驾驶员在《办法》规定件之上还应当具有本市户籍或持有有效的《深圳经济特区居住证》；网约车驾驶员从业资格考试绩合格；自申请之日前三年內无被吊销出租汽车驾驶员从业资格证件的记录。[6]紧接着北京、上海、深圳三地，武汉、成都、南京等城市也相继公布了征求意见稿。

四、我国现行网约车监管中的不足

相比较出租车而言网约车纵使具有大量的优势，但还是不可避免的存在一定弊端。2016年5月发生的一起事件：深圳市一名女性乘客独自夜间乘坐网约车被抢后遇害，引起了社会舆论对网约车安全性问题的广泛关注。

1.监管缺少完善的法律法规

我国目前尚未出台专门针对网约车行业的法律法规，可以说处于法律空白地，并且目前我国使用的出租车行业管理规则也过于陈旧。2016年颁布的属部门规章性质的《出租汽车经营服务管理规定》虽然名义上肯定了网约车的合法性地位，但是缺乏实际操作指导，无法真正实施。细数我国各地现行的交通法规和地方规章，例如1995年制定的《上海出租车管理条例》、1998年制定的《北京市出租车管理条例》、2003年实施的《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》等，距离现在已经过去十余年，显然已经无法适应当今社会交通运输事业的发展，包括2015年交通运输部发布的关于网约车问题的两篇征稿意见稿由于，由于规则过于严苛，不慎合理，故未能正式发布出台。各地区自己制定发布的细则，规范等文件相比于法律也缺少权威性和普适性。

2.政府监管过于严苛，辐射范围过大

《行政许可法》第十三条，通过下列公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，以上方式能够予以规范的，可以不设行政许可。然而行政许可地方和中央的政府使用最多的监管手段。但是深处如此一个“互联网+”的时代，沿袭传统的，常规的监管方法未必仍能起到预期的效果。我国政府应作为服务政府形象出现在监管问题当中，把空间更多的留给市场自身。对新兴的行业设施太多的障碍会阻碍社会的发展，或许从微观上是显得井井有条，但过于规范化又会导致新的问题出现。

3.具体监管部门不明确，缺乏专业性

《暂行办法》颁布之前，没有任何一条法律规范或网约车行业准入条件限制注册司机资格。有的司机甚至有数十次的违章记录未处理仍继续上路接单，互联网平台没有任何监管方式和处理规范。由于其审核力度小，准入门槛低，网约车司机成为很多有犯罪前科人员的工作首选。这些都对乘客的人身及财产安全造成严重的威胁。《暂行办法》第十四条虽然对这些问题都有相应的规范出台，但是太过泛泛。

此外，对于已经注册的网约车司机身份真实性的监察还需要进一步审查，这是因为注册过程全部在网上操作，包括车辆及司机身份信息填写后就可以成为正式成为网约车司机中的一员，如果这一环节缺乏监管，会导致一些被投诉次数多的司机用亲友或淘宝买来的信息重新注册继续接单。另外尽管说乘客是消费者，是需要重点维权保护的一方当事人，但不乏有网约客的动机不纯，而网约车一般是没有加装防护网的私家车，对司机来讲也是一定的安全隐患。

部分网约车平台的结算方式还是司机输入金额，乘客支付这样一种模式。这就对司机的道德修养水平是一种极大地考验。“条条大路通罗马”，司机自由选择行车路线方式有可能造成同样的绕路问题。长此以往，这一市场自然是要走向萧条。

五、国外网约车发展的借鉴意义

1.美国监管网约车现状

随着网约车发展的势头已经不可抑制，很多国家转变了最初对网约车的否定态度，例如美国的华盛顿、加州、特拉华州等相继通过了新法律，承认了网约车的合法性。这些地区之所以改变抵制态度，是因为认识到网约车行业对社会发展产生的积极影响，即使继续组织也无法阻止网约车的继续发展。既然承认了网约车的合法身份就必须制定相应的法律规范进行监管，不能让它处于监管的盲区，规则的空白地带。首先应将网约车与出租车置于同一法律地位，消除歧视，而不是单纯的介入数量、价格和安全的控制和监管。具体来说，华盛顿特区法律规定网约车辆只能通过网络数字平台接受预定后出车接单，完成乘客要求的运送服务，而不得与出租车一样采用“巡游”的方式招揽生意。这一规定一方面承认了网约车的合法地位，当也对网约车进行了一些限制保证，一定程度上缓和了与出租车之间利益冲突。另一方面，它将网约车与正规营运的出租车区分开来，明确了法律规范的对象。其次，美国一些的地区的法律为网约车服务承运人企业下了定义。例如加州与特拉华州规定，为网约车提供具体使用营运的网络数字调度平台的公司形式，可以是法人公司、合伙企业及个体企业。这与传统的出租汽车营运平台不同，该数字平台只提供数字信息，说到底是个信息平台，并不实际掌控注册下的个独立车辆及司机。从这一项立法可以看出，美国法律当中已经将网约车信息平台确定为重点的监管对象。政府与平台联手，由政府制定有关标准，规范网约车辆、网约车司机和其他问题。

加州规定第一，对司机的要求及TNC的核查义务，最大幅度减少司机侵害乘客的危险发生。第二，对于车辆的要求及TNC的核查义务，要求TNC或者取得权威认证的第三方机构实施并确保，私家车辆接入平台提供服务之前，必须依照规定进行包括19个车辆部件在内的全面安全检查（19-point vehicle inspection）。此后，TNC有义务确保车辆每年进行这样的检查，并保留检查记录以供审查。第三，对车辆和司机的保险要求及TNC的义务。CPUC要求TNC确保接入其平台的每辆车，在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险。第四，对乘客的其他保护。比如说TNC应当向司机和乘客明确告知或者披露基于TNC平台预约的运送服务是由私家车进行；TNC应当向乘客显示前来服务的司机及其车辆（包括车牌号码）的照片；接入TNC的车辆只允许提供预约服务，不得沿路巡游揽客；TNC车辆每次载客不得超过7人等。

据有关数据统计，截至到2015年上半年，美国有18个州为网约车设立了专门的立法。美国是个判例法国家，判例是重要的法律渊源，美国的司法层面上，在接受相关诉讼后，也通过判例不断的丰富和发展，达到对网约车进行规范的目的。

2.对我国的启示

不能只将网约车限制在一个为出租车提供便利的辅助行业，而应当革新政府以往的监管模式。与网约车相关的法律问题涉及到，私家车受雇用于运营，车辆安全、驾驶员与乘客的安全该如何保障，出租车与网约车的冲突该如何协调，制定何种法律规范才能既保证社会需求又平衡社会利益。笔者通过对我国网约车吸纳国外经验，提出自己的思考。

第一，合理制定网约车市场准入标准。网约车行业虽然需要一定得准入门槛，但是这一门槛不宜设定的过高。过高的准入标准很容易打击市场活性。虽然降低了准入门槛，在其他一些安全等问题上严格规范，加强监管。既明确监管目标对象，也要选择合理的监管手段，转变监管模式。借鉴美国经验，交通部门建立与其他部门合作，共同协调配合监督网约车行业。第二，加强网约车的保险服务。保障从订单成立之时到结束止，都有合理并且清晰明确的保险项目。争取最大程度保护乘客与司机共同德权益。

六、我国网约车监管改进建议

1加快网约车立法工作的推进，明确规则标准

网约车才经历了几年的发展时间，仍属于新生事物，因为发展的不够成熟还需要法律法规的监管与制约，引导网约车朝正确可持续的方向发展。遗憾的是，我国目前现行的法律条文及规范并不能全面细致的覆盖网约车监管的各个方面，所以当纠纷影响范围扩大，影响程度加深到需要法律介入加以调整的时候，有关部门并不能找出切合的法律规范，作为解决纠纷的依据。于此同时，各地对于网约车的监管力度和深度也不一致。一些网约车纠纷监管不到位问题，最后即使启动了司法程序也得不到合理的解决。因此，明确各部门的监管责任与权力清单，加快相关立法工作推进，对监管模式进行新的探索。其次还要重视分析各地方差异，做到具体问题具体分析，针对各地区差异制定差别化的规则。

此外在制定网约车行业规则标准上，法律法规所指定的标准只是网约车行业所必须遵守的，最基本的内容。但是，任何行业想要持续健康的发展都需要行业内部制定该比法律条文更高规格的原则标准，当然包括高标准的执行。法律规定网约车车辆的硬件标准以及网约车司机的基本条件。但事实上，行业规范甚至会对道德问题加以适当的考量，一般高于法律标准。例如规定司机违约单超过一定实现未处理的将中止其接单资格，直至违约问题处理完毕。另外对于有犯罪前科或不良记录的人员，进行更为严格的审查，并设定担保条件作为准入资格。为了避免社会歧视保证公平公正，不应禁止有违法记录的人员从事网约车事业。此外，对网约车司机进行定期的心理健康测试，安排车辆检测，能够提高乘客对网约车的信任，更有助于网约车行业的发展。

另一方面，既然网约车平台是一个信息平台同时也是一个交易中介，那么构建一个司机与乘客可以提供双向评价的机制就十分重要。一定意义上讲，对于规范乘客行为，保证司机安全也起到了很好的保证作用。

2促进行政监管模式的转变

鉴于我国目前的网约车行业发展前景不明朗的现状，深入市场，全方位的调研，总结敬业和教训就显得尤为重要。学界对于网约车的监管模式上还存在很大争议。但是简单的讲网约车行业划归出租车行业，也不符合我国现阶段法治发展的需要和国情不符。因此，应当进一步分析，差异化管理。

所谓行政监管，是指运用国家权力对社会事务的一种监督管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政监管体系是一类组织系统，它是社会系统的一个重要分系统。对于如何监管网约车，一方面要加强管理力度，另一方面也要运用多元化的方式和手段革新行政监管模式。网约车行业自出现以来就备受争议，主要争议问题是网约车服务平台，究竟是应当归类于信息服务公司还是信息平台公司。这一点上前文我们已经讨论过就不在多作介绍。有学者认为，“对于网约车发展中带来的诸多问题的解决，主要存在两种观念，一种是套用出租车的相关监管模式和思路，彰显竞争的公平性，一种是为网约车建立新的监管模式，实现对传统出租车的改革。”[8]不断地探索新的监察管理模式，同时出租车行业的经营体制也必须尽快重新制定改革方案，制造网约车与出租车能够合作，共同发展的法律环境。建立监管模式时仍要严格遵循法律原则的精神内涵，依法办事，如职权法定原则等。

3.增强网络平台的责任意识，运用科学技术作为保障

对于互联网的网络平台，要落实责任制原则，摆正其地位并明确其作用。网约车平台必须首先取得合法的经营许可权限，并向有关部门报备登记备案。另外在互联网运营安全问题上，及时更新技术，以此保证消费者人身、财产安全。

对于目前网约车平台无法规避司机使用他人信息注册，而平台对此难以审核的问题。当下我国的互联网时代已经开启，如此背景下的大数据应用十分广泛，利用好大数据可以有效地解决网约车司机监管不到位的问题。司机注册的过程中不仅涉及到个人的身份信息还包括额联络通讯信息，银行账户信息等。通过比对各信息就可以很容易的控制网约车司机，监管司机账户注册情况。另外对于车程费用计算问题的解决，也可以主要依靠全球GPS系统，通过卫星网络信息收集，合理计算包括行使路程、历时时长等在内的费用。

参考文献

[1]华盛頓哥伦比亚特区议会.The vehi-for-hire innovation amendment act of 2014[EB/LO]

[2]加州公用事业委员会.Decision adoping rules and regulations to protect public safety while new entrants to the transportation industry[EB/OL]，2013

[3]刘慧萍，张帆.网络约租车的保险困境与法律应对[J].保险研究，2015（12）.

[4]周丽霞.规范国内打车软件市场的思考——基于Uber商业模式监管实践经验借鉴[J].价格理论与实践，2015（7）.

[5]韩建宇.我国区域经济协调发展的利益分享机制构建研究[J].管理现代化2013（1）.

[6]荣朝和，孙光，帅晓珊，李寒.出租车业的竞争、契约与组织[M].北京：经济科学出版社，2012.

[7]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016.

[8]邹伶媛.网约车合法化及其安全监管问题研究[J].法制博览，2016.

[9]荣朝和；王学成.厘清网约车性质推进出租车监管改革[J].综合运输，2016.

[10]张佳.打车软件的法律监管研究[D].2016.3.10

注释：