杨猛

内容提要宣统年间责任内阁议题始终与军机大臣卸责积习相关联。日俄协约签订后，朝野对军机大臣尸位误国更加不满，呼吁从速设立责任内阁。皇室亲贵中的少壮派意识到设立责任内阁的紧迫性，推动促成内阁改制的提速。在组阁过程中，载沣主用新制，突出内阁责任，奕劻主用旧制，重权轻责，致使新阁制延宕不定。对于内阁总理一职，奕劻、载泽顾及担负责任或对个人政治利益不利，接连推辞不就。载沣为如期颁行新内阁最终选定奕劻为总理暂作过渡，并认可了奕劻为推卸责任而炮制的暂行章程。皇室亲贵本已意识到统治危机，却在组阁关键时刻纷纷卸责，致使内阁改制草草收场，最终将清廷推向高危。

关键词皇族内阁亲贵宣统朝清末立宪

〔中图分类号〕K252〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2019）08-0103-11

设立责任内阁是清末立宪的重要内容。丙午官制改革期间，责任内阁制一度被慈禧太后否决;宣统改元后，摄政王载沣在内外促动下重新将其提上日程。宣统二年十月初三日，清廷发布“预即组织内阁”上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，广西师范大学出版社，1996年，第376～377页。正式启动组阁程序，至次年四月初十日颁布新内阁官制，皇族内阁登场，清廷的组阁过程历时半年，主要包括厘定阁制与选任首脑两方面。责任内阁制自清廷立宪伊始便开始酝酿，丙午官制改革中被慈禧太后否决后，清廷内部关于设立责任内阁的动议仍一直存在，但正式启动组阁程序则是在宣统二年十月初三日上谕后。时论总结清廷组阁历程有谓：“责任内阁为立宪政体必不可少之机关，吾国预备立宪已涉数年，宣统二年十月始有组织内阁之谕;十一月又谕将内阁官制详慎纂拟;至十二月宪政馆奏准修正筹备清单，遂定宣统三年颁布内阁官制……至四月初十日而内阁官制果宣布，并任命国务大臣亦同时发表。”见《论新内阁官制》，《法政杂志》1911年第4期。故此，本文中组阁过程的研究时段定在宣统二年十月上谕后，在此之前清廷内部对责任内阁制的讨论不在本文重点考察范围内。国会、宪法与责任内阁是清廷立宪极具象征意义的三大关键环节，在国会期限未能满足舆论期待，宪法又须“钦定”的情况下，在皇族内阁出台之前，清廷已下令将国会缩短至宣统五年召集，拒绝了立宪派宣统三年即开国会的请求，并任命载泽、溥伦两亲贵为纂拟宪法大臣，剥夺了宪政编查馆的修宪权。责任内阁便成为各界对立宪的唯一指望;皇族内阁的登场使这一指望最终破灭，人心急剧离散，对武昌起义爆发后清王朝迅速垮台有重要影响。

过往关于皇族内阁的研究主要集中在考辨阁员身份上，得出清廷假立宪、重满抑汉、亲贵专权等结论。此类代表性的研究有：刘广志：《“皇族内阁”考辨》，《开封教育学院学报》1983年第2期;杜家骥：《清末“皇族内阁”小议》，《历史教学》1989年第6期;董丛林：《“皇族内阁”人员成分问题辨析》，《历史教学》2006 年第9期。近年来学界注意到清廷内部各派围绕责任内阁展开的权力纷争，一般认为新阁制方案的出台与总协理大臣的选定是清廷内部各派势力，尤其是皇室亲贵之间争权夺利的结果。相关研究如，李细珠《论清末预备立宪时期的责任内阁制——侧重清廷高层政治权力运作的探讨》（《明清论丛》第8辑，紫禁城出版社，2008年，第1～59页）考察了皇族内阁出台的前因后果，注意到以载沣为首的少壮亲贵与奕劻派围绕责任内阁进行的明争暗斗，认为奕劻派在斗争中占据优势。彭剑《“皇族内阁”与皇室内争》（《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第2期）认为皇室内部政争对内阁制度文本及辛亥年阁制运行产生重要影响。李凤凤《清末“暂行阁制”的制定与权力纷争》（《近代史学刊》第13辑，社会科学文献出版社，2015年）一文考察了暂行阁制的出台过程，认为由于清廷内部存在的新旧之争与派系之争，内阁官制被派势力向着有利于自己的方面修改，而非立宪国标准，以致出现“非驴非马”的暂行阁制。熊元彬《论清末内阁协理大臣的增设及朝野之反应》（《史学集刊》2019年第1期）一文指出，增设内阁协理大臣与朝野各方矛盾有密切关系，存在围绕内阁协理的名额之争。责任内阁不仅意味着“掌权”，还强调“担责”。清末内政外交极为棘手，而行政中枢——军机处责任不明，军机大臣推诿卸责的积习不断遭到诟病，在这种情况下，新内阁能否担负行政责任便成为时人关注的焦点。惜过往研究多关注内阁“掌权”的一方面，对“担责”面相的探讨尚付阙如。

宣统年间亲贵用事，掌握权柄的皇室亲贵参与筹划阁制并且多出任内阁要职，他们在关键时刻的进退抉择对皇族内阁的出台有直接影响。本文试就其在组阁期間围绕内阁责任问题所进行的政治实践本文所谓“实践”是指布尔迪厄所谓的“实际活动”（pratique），即有目的的活动，包括认知、主张、策略、行动等等。做一番考述，以期加深对皇族内阁的认识。

一、从“宪政归宿”到“救亡亟图”：内阁改制的确定与提速

探究皇室亲贵在组阁中的所作所为首先须阐明清末政坛亲贵的派别分野及其主要政见。彼时政坛亲贵可分为元老与少壮两派，元老亲贵是首席军机大臣奕劻，他长期把持枢机，党羽遍布朝野;少壮派包括载沣、载泽、载洵、载涛、溥伦、善耆、毓朗等年轻亲贵，他们在预备立宪开始后相继出任要职，属于政坛“新势力”。《北京政界之推测》，《时报》1910年10月24日，第2版。就双方政见而言，奕劻较为保守，遇事多主维持或缓进;少壮派则相对开通，积极追新求变。详见孙燕京：《清末立宪中少壮亲贵的政治心态》，《史学月刊》2016年第7期。

清代不设宰相，雍正以后军机处是行政体系的中枢，至清末已被时人视作“政府”所在。“各国之内阁，即各国之政府，若吾国之军机处，非吾国之政府乎，虽名不同，语其实则无以异，则吾国向来以军机处为政府。”见《新内阁之人物》，章开沅、罗福惠、严昌洪主编：《辛亥革命史资料新编》第5册，湖北人民出版社，2006年，第209页。但军机处不能直接向各部院发号施令，从制度上仍是皇帝的秘书机构，“不幸而有失政之咎，且得以自解免而为卸责之地。”《论今日之军机处与将来之责任内阁》，《湖北官报》1910年第153期。这种体制与君主立宪宫府分离、行政统一、权责分明的基本宗旨相悖。彼时内政外交极为棘手，而军机大臣们“事事推诿，但曰恭候圣裁，名虽尊君，实则尸位，以谕旨为脱卸地步”，《论责任内阁贵得重臣》，《兴奋》1910年第24期。日益为人诟病;随着立宪的开展，朝野内外要求设立责任内阁的呼声日渐高涨，清廷内部围绕责任内阁制的分歧也始终存在。支持者看重其责任明确，行事统一，可一改旧军机敷衍推诿的积习，反对者则担心阁权太大，出现架空君主的权臣。支持者如端方、戴鸿慈所谓：“所以必以阁臣负其责任者，一则使之忠于职位，无敢诿卸以误国……使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸，如此则行政之大本立矣。”见《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第367页。反对者如赵炳麟奏陈：“内阁大臣权势既重，责任又严，任限过久，恐其有专横之忧。”见赵炳麟：《谏院奏事录》卷3，台北：文海出版社，1969年影印版，第23页。最高决策者势必要在两者之间反复权衡，并结合内外局势决定设或不设、速设或缓设。老少亲贵对责任内阁的态度亦随着光宣之际朝局的变动而改变。

丙午官制改革期间，袁世凯提议改军机处为责任内阁。彼时奕劻权势正值巅峰，若设责任内阁，势必以他为总理;若不设，他依然是首席军机，权势并无影响。奕劻年迈昏聩，并不热衷新制，但提倡此事的袁世凯是其政治盟友，不便明表反对，于是他的态度是“无可无不可”，听其他大臣意见。陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社，1979年，第30页。少壮派中载泽刚刚在政坛展露头角，出洋考察宪政后眼界大开，极力支持责任内阁制，声称：“中国历代惟未曾（有——引者注）责任内阁，故千年来不能有长治久安之国”，《泽公责任内阁之伟论》，《大同报（上海）》1907年第12期。并为此上折试图打消慈禧太后对“总理之任太专”的顾虑。《奏为申明厘定官制要旨恭折》，中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第33辑，中华书局，1995年，第52～53页。载泽的主张在时人看来是相当急进的，其时京师政界有评价载泽谓：“泽为留学生所迷，极力推陈出新，专为沽名钓誉起见。”见陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社，1979年，第28页。慈禧太后责其出洋后受人蛊惑，未予采纳。《泽公见疏之原因》，《大公报》1906年11月20日，第3版。载沣当时尚未在朝中担任要职，他有感于袁世凯的专横跋扈，担心其借责任内阁上位，因而坚决反对，甚至对袁拔枪相向。杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》上册，社会科学出版社，1981年，第49页。丙午年责任内阁制虽被慈禧太后叫停，但责任内阁是立宪的应有之义，关于它的动议在朝野内外并未中断。光绪三十四年八月，清廷颁布了逐年筹备立宪事宜清单，規定于筹备期的第二年开始厘定新内阁制，第五年颁布，第七年试办，第九年正式实行。《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第62～67页。

此后不及三月，光绪皇帝和慈禧太后便相继死去，清廷权力格局发生剧变。年轻的载沣摄政，大量起用少壮派掌权，奕劻势力遭到削弱，时人注意到：“自慈禧殡天，今上嗣立，监国摄政，洵涛两邸继握大权。庆邸为宗室辈行之长，而年又最高，不便与洵涛辈相昵，故其权渐杀。”《京朝势力消长谈》，《民立报》1911年8月31日，第2页。在将袁世凯开缺回籍后，载沣已无须顾虑“不臣之人”借责任内阁上位，于是表示要继承两宫遗志，按照原定步骤筹备立宪，“仍以宣统八年为限，期在必行。”中国第一历史档案馆：《光绪宣统两朝上谕档（第34册）》，广西师范大学出版社，1996年，第274页。针对军机大臣权责不一的状况，载沣采纳赵炳麟的建议确立了军机大臣副署谕旨制度，在时人看来这已然有向责任内阁过渡的用意。例如《顺天时报》对此评论称：“由军机署名以表襄赞摄政王之政务也，按东西立宪体制，虽经皇上办事亦须有国务大臣署名，而摄政王适值立宪之时仿照东西立宪国体办法，以昭守信。”见《上谕军机署名之原因》，《顺天时报》1908年12月22日，第7版。《大公报》认为：“军机大臣者即立宪国所谓国务大臣也，国务大臣在宪法上之特色副署而已矣。今之军机大臣署名与立宪国国务大臣之副署其意正同。”见《论监国摄政王钤章军机大臣署名之制度》，《大公报》1908年12月24日，第3版。虽然清廷明谕称此系恢复乾隆旧制，不过赵炳麟奏折言及“署具衔名，责有攸归，政本自能清肃。东西国副署之制，亦同此意”;《奏为三请规复署名旧制恭折》，《赵柏岩集》卷5，台北：文海出版社，1969年影印版，第8～10页。另据报载，载沣曾交谕军机大臣：“现值摄政时代，所有一切谕旨均须钤章署名，良由重大责任非仅监国一人所应担负。嗣后凡遇谕旨署名，均须详加斟酌，如有不合之处，务必剀切陈奏，另行增删，勿得随声附和，委弃责任。”《监国谕军机勿弃责》，《广益丛报·纪闻》1910年第230期，第1页。据此可知载沣命军机大臣副署谕旨显然有使其担负行政责任的用意。

宣统元年五月，考察宪政大臣李家驹奏陈日本责任内阁情形，极言“立宪官制，首明责任”。《考察宪政大臣李家驹奏考察立宪官制录缮成书敬陈管见折》，《政治官报》1909年第602号，第6页。载沣颇为所动，认为责任内阁是“宪政之归宿”，不满诸臣“屡议无成且多有以暂从缓者”，要求“按期筹议，及早成立，以促宪政之进行。”《摄政王对于新内阁之提议》，《大公报》1909年9月26日，第5版。他认为新阁制与现行制度迥异，告诫军机大臣们修订时无须牵引旧章，《新内阁与旧内阁之分》，《大公报》1910年1月2日，第4版。并责令修订阁制不可仅专重日本一国，还应参仿英德。《监国催订新内阁制》，《大公报》1910年2月22日，第4版。在载沣看来，责任内阁是宪政告成的基本标志之一，务必在筹备期内将各项事宜做到实处，极力告诫臣工不得敷衍延缓，旨在按照既定节奏切实完成。

宣统二年六月，日俄两国就瓜分中国东北签订协约，随后日本正式吞并朝鲜，东北形势岌岌可危。严峻的民族危机强烈刺激了中国上下，立宪救亡的呼声愈加高涨，朝野对尸位素餐的军机大臣更加不满，强烈呼吁从速设立责任内阁。在时人看来，只有明定行政大臣的责任，使称职者上，不称职者下，才能防止诸臣苟且偷安，朝局才有望转危为安。《论责任内阁当与国会并行》，《新闻报》1910年10月11日，第1张第1页。为此，君宪派在国会请愿的同时提出了设立责任内阁的要求;如宣统二年九月请愿代表孙洪伊等向资政院上书称：“今国势之危，过于汉季者且将十倍，出万死以求一生，惟恃国会与责任内阁之成立。及今急起直追，犹惧已迟，更复荏苒数年，后事何堪设想？”见《国会请愿代表孙洪伊等上资政院书》，《申报》1910年10月19日，第1张第3版。各省督抚连续上折奏请速设责任内阁，指斥军机处与各部院遇事“非相争执，即行推诿，顾此失彼”，声言“内阁不成立，则诸事涣散”。《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总59号，中国社会科学出版社，1985年，第86页。随着外患日益紧迫，责任内阁已成为时人眼中“救时之要策”“今日必不可缓之图”，《忠告新军机》，《大公报》1910年8月19日，第4版。这与载沣对责任内阁“宪政之归宿”的定位有明显差异。

严峻的外患也刺激到皇室亲贵中的少壮派，加之君宪派与地方督抚的吁求，迫使其重新检视宪政改革节奏。其时载涛自国外考察军政归来，他既有感于国势危急，不满军机大臣保守推诿，又羡慕各立宪国行政有序，极力呼吁速设责任内阁，声称：“第一须组织责任内阁以为提纲挈领之办法，否则互相掣肘，互相推诿，国事决无转机之一日。”《涛贝勒提议组织责任内阁》，《申报》1910年8月15日，第1张第3版;《组织责任内阁之伟议》，《广益丛报·纪闻》1910年第22期，第3～4页。载涛为此促动载沣将世续、吴郁生两名政见保守的军机大臣开缺，代之以相对开通的毓朗、徐世昌。溥伦向载沣建言：“责任内阁为统一行政机关，关系甚重，亟宜速简国务大臣组织一切，未便日久延缓。”《伦贝子亦重速立责任内阁》，《大公报》1910年10月2日，第4版。载洵意识到，中国不仅海陆军力落后于列强，行政、立法等事亦极度混乱，“极力主张从速组织阁会，措词极为痛切”，声言：“再迟一二年后，恐吾国将无以自存。”《国会缩短年限之余谈》，《申报》1910年11月14日，第1张第3、4版。毓朗认为“内政外交同处繁困之时，非有新内阁不足以专责成而定国是。”《朗贝勒李侍郎之新内阁谈》，《大公报》1910年9月2日，第4版。其时有老臣认为责任内阁可以设立但政务处、军机处不可裁撤，毓朗坚决反对，声言：“既有责任内阁即不能再有多数同一性质之衙门。”《政务处之责任内阁谈》，《申报》1910年10月28日，第1张第3版;《会商责任内阁》，《新闻报》1910年10月28日，第1张第2页。善耆向载沣奏请：“设立责任内阁，外间人民期望甚殷，究竟何日方能实行，请即明降谕旨，以慰众望。”《肃邸关于新内阁之奏请》，《大公报》1910年12月11日，第4版。可见，少壮亲贵们对日俄协约后清廷所处的危境有较清醒的认识，他们意识到设立责任内阁的紧迫性，视之为危机中改良行政、挽回人心的一剂良方，并着手从内部推动改革提速。少壮亲贵深处统治集团的核心部分，位高权重又深得最高统治者信赖，其政见往往能得到载沣的支持，对清廷的决策走向有重要影响，时论注意到“责任新内阁提议数载，迄今始得解决，其原因虽由于朗贝勒之极力主张，亦实系涛贝勒从旁鼓动之力。”《责任新内阁议决之述闻》，《大公报》1910年9月30日，第4版。

奕劻虽权势大减，但作为四朝元老首席军机，其立场仍是清廷决策的一项重要考量。设责任内阁，奕劻领班的军机处是改革的直接对象，朝野要求速设便直接源自对军机大臣尸位的不满。奕劻年逾七旬，早已习惯于掌权而不负责的状态，加之少壮派常借改革对其“抢班夺权”，因而对责任内阁一事态度消极。据时论披露，载沣摄政伊始初议责任内阁，奕劻即认为不宜速设，当三年以后再行筹划。《枢臣议设责任内阁》，《申报》1908年12月23日，第1张第3版。日俄协约发生后，内阁改制提速已是大势所趋，奕劻无奈表示：“我已老了，甚么新内阁，甚么内阁总理大臣，我不明白。”《庆邸之恶牢骚》，《民立报》1910年11月13日，第2页。为争取奕劻的态度，载洵亲自前往庆王府游说，力言责任内阁不可不速设，奕劻声稱组阁事关重大且缺乏总理人选，须从缓筹办，载洵向其解释：“总理大臣之职任即等于军机领袖，况责任内阁制制度，各部大臣皆担重任，总理大臣不过总其大成，似较领袖军机清闲。”奕劻被说动，遂在载沣面前支持速设责任内阁。《庆内阁将要出现》，《民立报》1910年11月26日，第2页;《庆邸总不失政界领袖》，《申报》1910年11月25日，第1张第4版。至此，清廷决策层对速设责任内阁基本达成一致。宣统二年十月初三日，清廷发布“预即组织内阁”上谕，组阁正式开始。

二、“定制”与“试办”：内阁官制与暂行章程的出台

内阁官制草案由宪政编查馆负责厘定，其时军机大臣兼任着宪政馆中职位最高的馆务大臣，直接领导该馆工作。基本程序是：先由宪政馆馆员起草官制草案，完毕后交馆务大臣核订，馆务大臣认为不妥可发还馆员继续修订并给出自己的意见，草案经馆务大臣通过后再由其上呈摄政王或交政务处讨论。军机大臣（馆务大臣）在整个过程中起到枢纽作用，而四名军机大臣中，那桐、徐世昌不过“伴食宰相”，毓朗系军机新人，馆务重权实际操诸奕劻，官制草案更多反映的是奕劻的意图。摄政王载沣对官制草案做最后的准驳，其他各亲贵则通过政务处会议与向摄政王建言等方式发表阁制政见，影响朝廷决策。

按1908年筹备立宪事宜清单的构想，内阁官制分厘订、颁布、试办、实行四期完成，中间相距各两年。十月初三日上谕后，内阁改制提速，亟须赶在宣统五年召集国会之前一律办理完毕。中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，广西师范大学出版社，1996年，第376页。不久，清廷公布了新修订的筹备立宪事宜清单，进一步明定于宣统三年颁布内阁官制，设立责任内阁。《宪政编查馆王大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜折（附清单）》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第90页。责任内阁议题始终与军机大臣卸责积习缠绕在一起，适逢资政院议员与军机大臣频起纷争，资政院上折弹劾军机大臣责任不明，难资辅弼，奏请从速组织责任内阁，并于内阁成立之前明定军机大臣的行政责任。溥伦等：《奏为据实沥陈大臣责任不明难资辅弼事》，中国第一历史档案馆馆藏，宫中全宗，档号：04-01-02-0112-006。资政院对军机大臣一再问责使载沣更加关注新阁制的责任问题，据报载，载沣“每日办事后必特召枢臣或宪政馆员详细讨论其中权限与责任，并与现在之军机内阁等处果有何分别垂询极详。”《监国注意新内阁制成立》，《盛京时报》1911年1月10日，第2版。

宪政编查馆以宣统元年李家驹等人参照日本阁制草拟的《中国内阁官制草案平议书》为底本厘定新阁制，“宪政编查馆现在赶办官制甚忙，京官官制大概不外以李柳溪侍郎所著之行政纲目为底本。”见《新官制将来记》，《时报》1910年12月11日，第2版。不久即有报道称新阁制草案已经拟定完毕，设总理大臣一员，副大臣二员，国务大臣十员。见《将来之国务大臣》，《大公报》1910年12月22日，第2张第1版;《内阁官制如此》，《盛京时报》1910年12月22日，第2版。另据《时报》披露，宪政馆制定的官制草案中只有总理一人，并无协理或副大臣名目（见《空中之内阁经营》，《时报》1911年3月1日，第2版）。笔者考察当时主要报刊的相关报道，多数声称有协理或副大臣，且清廷此时已经在商讨副大臣人选，故本文拟不采纳这一说法。该草案上呈后载沣极不满意，认为“责任与权限多有偏重”。《监国详询阁制大纲之解释》，《大公报》1910年12月20日，第4版。其中规定一切大事由总理大臣决定，各部大臣奏对须由总理大臣带领，总理大臣自行组织内阁，而关于内阁责任的规定少之又少。朝野呼吁速设责任内阁是看重其明确行政责任，杜绝敷衍推诿的功效，绝非为了扩张阁权，载沣显然不能接受这样重权轻责的方案，怒斥宪政馆直抄日本阁制成文，“直成总理一人天下之局”。《空中之内阁经营》，《时报》1911年3月1日，第2版。交下继续修订，并申斥主管该事的奕劻“仅知有权利而不肯负责任”。《庆邸恐欲罢不能》，《大公报》1910年12月13日，第5版。

十二月十三日，宪政馆馆员将阁制草案修改完毕，送军机大臣复核。《专电》，《时报》1911年1月14日，第2版。奕劻认为“宪政编查馆纂拟新内阁制度多类各国”，对草案大加修改。《专电》，《时报》1911年1月15日，第2版。修改后的阁制极其保守，时论披露：“宪政馆所编定之内阁官制，嗣经某枢臣删改，大致主张于军机处已裁、责任内阁未成立之时组织一过渡内阁。其一切办法则似军机非军机，似内阁非内阁。”《过渡内阁制述闻》，《盛京时报》1911年1月28日，第2版。这全然违背了立宪精神，参与草拟工作的汪荣宝对此极其不满：“阅枢改内阁暂行官制，殊有与狐谋皮之叹。”韩策、崔学森整理，王晓秋审订：《汪荣宝日记》，中华书局，2013年， 第236页。二十七日，奕劻等人第二次进呈内阁官制草案，载沣览后仍不满意，“其原因系为从中各项组织多牵混旧内阁及军机处制，权限重而责任轻，且多预为推诿地步。”《新内阁制又驳回》，《盛京时报》1911年1月27日，第2版;《新内阁制碰钉子》，《民立报》1911年2月4日，第2页;《议准新内阁成立之确期》，《大公报》1911年2月4日，第5版。草案中于内阁总理大臣之下设副总理大臣，奕劻给出的理由是“新内阁制并设之始，诸务纷繁，总理大臣恐难兼顾，且有因病请假不克办公等情，故须附设副大臣二人，以资辅助。”《内阁将设副大臣之志闻》，《盛京时报》，1911 年 1 月 22 日，第2版。但载沣认为如此难以达到权责统一的效果，仍不免相互推诿掣肘，反对设副总理。《监国主张不设副大臣》，《盛京时报》1911年2月10日;《监国主张新内阁不设副大臣》，《大公报》1911年2月15日，第5版。第二次上呈因此被驳回。

此后阁制厘定工作一度陷入僵局。首先是宪政馆内部主持馆务的军机大臣与负责起草阁制的宪政馆馆员意见不合。与宪政馆馆员相比，奕劻等人对宪政的认知明显不足，他们并不关注内阁应当如何组织才符合宪政，只在意新阁制成立后军机处、旧内阁和宪政馆旧有人员何处安置，甚至当无处安置时竟要求宪政馆起草馆员另立名目，以致宪政馆工作异常繁难。《难产之新内阁》，《盛京时报》1911年3月17日，第2版;《痴望新内阁者醒来》，《申报》1911年3月17日，第1张第5版。其次是载沣与奕劻的分歧，时论注意到“现新内阁之纷争大致分为新旧两派，监国主张新制，庆邸主张旧制。”二人宗旨不同，奕劻数次请辞，而载沣不允，以致奕劻在奏对时无甚建言，惟以敷衍了事。《庆邸果不参预阁制乎》，《大公报》1911年3月18日，第6版。

设立全新内阁以符宪政固有其道理，但制度改革牵涉到诸臣的切身利益，旧员安置问题亦不可忽视。尽管载沣一度声言“所有应裁各署大抵系属冗员，现只须公忠体国，酌量裁并，另筹安置，又何得尽如人愿”，《监国对于裁并各署之卓见》，《盛京时报》1910年11月25日，第2版。然而他又不得不依赖奕劻办理厘定阁制事务。其时距原定内阁设立之期已近，载沣经过反复权衡最终决定由奕劻担任内阁总理（详后），并授予他更多核订官制特权，“所有应行特创之新制及裁并各署之方法均责成该邸统筹一切详细参核，拟定草案呈候钦裁。”《庆邸有核订阁制之特权》，《盛京时报》1911年2月10日，第2版。奕劻自知载沣以他为总理不过是为日后载泽等少壮派继任先做试探，既无行政全权又须受到资政院监督，因而极不愿意承担全部行政责任。他力持第二次上呈中提出的“过渡内阁”方案并加以扩大：在成立完全内阁之前先行试办“过渡内阁”，修订内阁官制同时制定一份内阁官制暂行章程，“过渡内阁”按照暂行章程办理，“意在变新名目，仍延旧制”。《军机大臣对于新内阁草案之意见》，《盛京时报》1911年2月14日，第2版。如此，既能够以最简便的方式安置旧臣，又可以借副大臣分担行政责任，为日后卸责留有余地。

宣统三年二月二十二日，奕劻将该方案提交政务处讨论，载洵、载泽、善耆、毓朗诸亲贵及军机大臣、各部尚书均到场。谢兴尧整理：《荣庆日记》，西北大学出版社，1986年，第188页。彼时政务大臣以老臣居多，基本认可了过渡方案。《新内阁发表在迩》，《盛京时报》1911年3月29日，第2版。翌日，宪政馆以提调宝煕等负责修订暂行章程。《专电》，《时报》1911年3月25日，第2版。随后报界披露暂行章程内不仅设两名副总理大臣，还有副大臣上行走一人，《五花八门之新内阁》，《申报》1911年4月7日，第1张第4版。四名军机大臣摇身一变全部成为内阁大臣，舆论对此一片哗然。载沣也认为“副大臣”“过渡内阁”等条款“按照旧例固不适合，比较各国立宪通例亦颇不合，发表后恐招物议，且贻笑柄。”命宪政馆再详查各立宪国官制，斟酌改订。《日纸之内阁官制谈》，《民立报》1911年4月27日，第3页。

奕劻不便强为，乃知会各部院另据说帖发表意见。《本馆专电》，《新聞报》1911年4月9日，第1张第2页。载沣同意，并限令各部院在三月十二日之前将说帖汇送政务处。《本馆专电》，《新闻报》1911年4月11日，第1张第2页。各少壮亲贵对暂行阁制多持反对态度。载涛反对得最为激烈，他得知新内阁设副大臣及行走，“以为非牛非马，极力反对”，《专电》，《时报》1911年4月4日，第2版。并在载沣面前力言暂行阁制不伦不类，恐为各国耻笑，“请严定责任权限，以免混淆推诿。”《专电·电一》，《申报》1911年4月20日，第1张第3版。毓朗认为：“过渡内阁名称，既不雅驯，又失立宪国设立内阁之意，将来此议如果实行，必为中外通人所讪笑。若派吾任过渡内阁，决计力辞云。”《朗贝勒不肯作渡船老大》，《申报》1911年4月9日，第1张第4版。毓朗不出任过渡内阁恰好为奕劻等人位置旧人减轻了一大压力，如此便无须设立副大臣上行走。善耆认为“内阁暂行章程与内阁官制之精神，似有未尽符合之处。”善耆：《呈内阁章程与内阁官制精神未尽符合应酌议修正说帖》，中国第一历史档案馆藏，宫中朱批奏折，档号：04-01-02-0014-009。载泽面奏载沣，“以暂行阁制责任未定，权限弗专，流弊之多不可胜道，非仅贻笑于外人，且亦大失乎民望。”《暂行阁制有拟取销之耗》，《大公报》1911年4月10日，第4版;《暂行阁制有拟取销之耗》，《盛京时报》1911年4月13日，第2版。只有溥伦认为暂行阁制“亦因新旧更替之时，便于推行起见”，大体可行。溥伦：《呈内阁及弼德院等官制草案说帖》，中国第一历史档案馆藏，宫中朱批奏折，档号：04-01-02-0014-008。尽管“内阁官制全案之外又附加一暂行章程，自外间得此消息时论者多反对之，而部臣中之稍有常识者亦多不以此项章程为然”，《新内阁难产之又一说》，《盛京时报》1911年4月25日，第2版。但该章程在经过些许修改后依然在三月二十八日的政务处会议上获得通过。《专电》，《时报》1911年4月28日，第2版。

四月初二日，载沣召集全体政务处王大臣开御前会议讨论阁制问题。北京市档案馆编：《那桐日记：1890-1925》，新华出版社，2006年，第687页。会上，除载泽、溥伦和荫昌外，其余大臣或于宪政毫无知识，或自揣不敌军机大臣势力，均未提出异议。《各政务大臣未争议阁制之原因》，《大公报》1911年5月6日，第2张第1版。在此之前，御史欧家廉向载沣上了一道奏折，声称“大臣不可无正副。无正副则庸者寡助，才者擅权，则言日本无副大臣者不可从也。”《御史欧家廉奏内阁官制宜详慎定拟以防揽权窃政》，故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第557～558页。载沣颇为所动，不再坚持去除副大臣，统一总理责任不成转为分散其权力，仅对草案中某些关于总理权限的条款作出修改：“原稿总理大臣有发阁令之权，闻已删去。又原议各部大臣非同总理不得一人独对，此亦层已删去。”《御前会议之结果如是》，《申报》1911年5月7日，第1张第5版。载泽起初对草案中关于经费和权限的规定持有异议，御前会议删改这些条款后载泽转而对暂行章程“极表同情”，声言“在此议院未开，筹备宪政未完之时，决须用此暂行阁制为正当办法，否则轻举躁进，必致诸多贻误。”《泽公赞成暂行阁制》，《大公报》1911年5月4日，第2张第1版;《泽公赞成暂行阁制》，《盛京时报》1911年5月7日，第2版。载涛、毓朗本来反对暂行阁制最为激烈，见载沣有意允准，遂退而求其次，提出内阁试办期间总理大臣不应干预军事，载沣同意。《总理大臣不负军事上责任》，《盛京时报》1911年5月18日，第2版。如此一来，清廷内部就阁制问题基本达成共识。

四月初六日，宪政馆将内阁官制和暂行章程草案具奏，韩策、崔学森整理，王晓秋审订：《汪荣宝日记》，中华书局，2013年，第263页。其中暂行章程草案内有“过渡”字样，载沣认为“过渡二字在阁制上极不美观，不独贻外间口实，且易启各国讪笑。”遂将章程中的“过渡”字样一律删去。《过渡字样确由监国删改》，《大公报》1911年5月12日，第5版。初十日，清廷正式公布内阁官制和暂行章程。

三、从“新老更替”到“不动为安”：新内阁首脑的选定

选任新内阁首脑与厘定新阁制同时进行。高层人事安排向来属于君上大权，选用何人担任新内阁首脑悉由摄政王载沣定夺，群臣的意见可作为参考。清廷筹划责任内阁伊始即拟以军机处为班底，因而政务处在商讨内阁首脑人选时首先考虑以地位相当的军机大臣充任，拟推举奕劻为总理大臣，毓朗、徐世昌为副大臣。《专电》，《民立报》1910年10月31日，第2页。彼时政务处老臣较多，其中不少人即将随着新内阁的建立而转投闲曹，若能以原军机大臣为新内阁首脑，变名而不变人，诸老臣受到的冲击较小，因此他们支持奕劻出任总理有维持既得利益的考量。

宣统朝的奕劻以政务繁难而自己年老力衰为由多次请辞首席军机，组阁期间适逢资政院议员与军机大臣纷争不断，后来发展至弹劾军机大臣行政责任不明，奕劻一度因此沦为舆论众矢之的，辞意相当坚决。《庆邸决拟请退之原因》，《大公报》1910年12月30日，第4版。经载沣和隆裕太后一再劝慰才“勉强”留任。对奕劻而言，继续担任专制国的军机大臣尚可假借“恭请圣裁”的名义应付舆情，不必担负行政责任，保全个人“晚节”;一旦转为立宪国的内阁总理则必须承担全部行政责任，直面舆论指摘，再无推诿卸责的余地。清廷立宪效仿的是德日式的二元制君主立宪政体，内阁对君主负责，不必对国会负责;虽然制度设计若此，然而从各国宪政运行的实际情形看，一旦内阁办理政务不善受到民意机关弹劾，君主也并不会完全置民意于不顾，内阁因此倒台的事例屡有发生。其时奕劻正因以专制姿态粗暴对待资政院而得罪议员，在舆论中的形象进一步恶化，他“自知舆望不符，总理之席必不属己”，《庆总理求改阁制无效》，《新闻报》1911年5月26日，第1张第2页。被政务处推举为总理大臣人选后乃极力推辞，并力保毓朗、载泽担任。《新内阁之人物》，《申报》1910年11月11日，第1张第4版;《庆邸仍有内阁总理之望》，《申报》1910年11月13日，第1张第4版。载沣考虑到奕劻与资政院矛盾激化及其本人一再推辞，于是允许他在新内阁成立后退休，转而选用其他亲贵。

晚清自奕领袖枢廷开始，军机处几乎均由王公领班，在时人看来首席军机与内阁总理地位相当，因而在遴选总理时载沣、政务处乃至外界舆论几乎都存一定见：内阁总理依然由王公担任。奕劻既已推辞不就，在时人看来有资格担任这一职位的只有溥伦、毓朗和载泽三人。其时溥伦担任着资政院总裁，将来有望出任国会议长，并且因维护资政院权益而得罪了军机处、政务处老臣，在三人中首先“出局”。毓朗以亲贵身份入赞枢机，在军机大臣中位列次席，奕劻辞位后由他担任行政首脑大体符合惯例，但毓朗对总理一职“一味却辞”，《内阁总理无非亲贵》，《申报》1910年12月11日，第1张第4版。理由是“资望过浅，断难胜此重任”。《朗贝勒堪膺内阁总理之任》，《盛京时报》1910年11月28日，第2版。宣统二年七月间载沣简拔毓朗进入军机处或有令其预备接班奕劻的用意，毓朗入枢时外间有传闻：“摄政王以庆邸迩来精神渐弱，虽勤勉王事，然军机亲贵缺乏，不得臂助，故特简饬朗贝勒入枢练习机要，以步领袖军机之后尘。”见《政府人物大更调原因之一》，《申报》1910年8月26日，第1张第3版。然而此时距他入枢不过三个月，历练有限，载沣认为：“毓朗虽敏锐有为，然求进之心太速，恐多贻误，且于政治阅历尚浅，非再经验三五年断难倚任。”《庆邸仍有内阁总理之望》，《申报》1910年11月13日，第1张第4版。

总理大臣一职，载沣意属载泽。宣统朝的载泽势要冠绝亲贵，他掌握清廷财政大权多年，以自己为中心形成一派势力，“每论政独断即行，视劻沣辈蔑如也”，一时风头无两。沃丘仲子：《近现代名人小传》，北京图书馆出版社，2003年，第9页。在载沣看来，载泽年富力强又有足够的政治阅历，其他老迈昏聩与年少新进的亲贵无法与之相比;并且载泽与隆裕太后为姻亲，便于协调宫府关系，是总理大臣的理想人选。《会设内阁追记》，《民立报》1910年11月9日，第2页。隆裕太后亦支持载泽出任总理大臣。《总理大臣之角逐》，《时报》1910年12月9日，第2版。与奕劻被舆论千夫所指相反，载泽在当时政坛已积攒了较好的口碑，时论称：“泽公识见开通，自掌度支部以来，剔除弊端，持统一财政主义，公正廉明，为新旧界所崇拜，而新界尤愿推泽公为内阁总理以慰天下之望。”《泽公入阁之未定》，《盛京时报》1911年3月9日，第2版。此外，与奕劻、毓朗互相推辞不同，锋芒毕露的载泽在被推举为总理人选后一度表现出愿意担任的意向。《泽公已有承认总理大臣之意》，《盛京时报》1910年11月30日，第2版。在时人看来，奕劻退休，载泽出任总理几成定局。《丽泽随笔》分析称：“监国现拟总理改派泽公，其种种原因可歷数之。（一）王公中惟泽公·刚方。（二）庆王力保。（三）内阁为对待国会之地，惟泽公素持缓急之序，为之可以资其主持。”《拟立内阁》，《丽泽随笔》1910年第17期。《盛京时报》载：“明年新内阁成立，内阁总理大臣大抵泽公占据多数。”《泽公有内阁总理大臣之希望》，《盛京时报》1910年12月6日，第2版。并于一个月后再次断定“总理大臣一席，必属泽公无疑，因监国意属已久，即政府中亦明知莫能与争也。”《新内阁与弼德院》，《盛京时报》1911年1月20日，第2版。其时英国驻华公使朱尔典的信函也披露：“据目前从当地报刊上搜集到的情报，责任内阁将于明年年初（阴历）设立，载泽可能被提名为总理大臣，协理大臣则可能由毓（朗）亲王出任。据报道，庆亲王奕劻由于年事已高，谢绝出任内阁总理大臣职务。”《朱尔典致格雷爵士函》，章开沅、罗福惠、严昌洪主编：《辛亥革命史资料新编》第8册，湖北人民出版社，2006年，第35页。

亲贵政治固然与立宪宗旨相悖，不过彼时除革命党及少数君宪派揭露批驳，多数人并未指望清廷能够立即摒弃这一传统，首任内阁总理便任命汉大臣并不现实，若能选择一深孚众望的亲贵担任也未尝不可接受。载泽是少壮派亲贵中唯一一个政治实力能与奕劻相抗衡的;据时人恽宝惠记述“在奕劻一方面，以他之老奸巨猾，见多识广，这几位老侄对他的处心积虑，岂有看不出的道理;不过载沣的秉性和为人，从前在军机上公事多时，早经明了，他是认为不是置虑的。就是载洵、载涛两兄弟，在他眼中看来，年轻少阅历，亦还容易对付。唯独载泽，尚可和他拉个平手。”见中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《晚清宫廷生活见闻》，文史资料出版社，1982年，第66页。而且他素来对奕劻长期柄政却浑噩无为的做法不满，经常劝说载沣不要相信奕劻，爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，东方出版社，2007年，第21页。极欲取而代之。二人在政务处会议时意见常有不合，經常发生龃龉。《庆邸与泽公又生意见》，《大公报》1911年4月9日，第2张第1版。奕劻老髦守旧并得罪舆论，载泽年富力强又思想开通，急切盼望宪政告成的舆论界普遍希望后者出任总理，时论有谓：“组织新政府之方针，必将择民望所归者而与之，于是泽公或伦贝子总理内阁之说，几为过重全体之所公认矣。”《论责任内阁不可遽用亲贵》，《新闻报》1910年12月2日，第1张第1页。唯有政务处诸老臣仍坚持认为奕劻出任总理比较合适。《总理大臣之角逐》，《时报》1910年12月9日，第2版。在这种情况下，载沣允许奕劻退休，选择载泽出任总理，颇有更新换代、除旧布新的用意，大体顺应了外界对新内阁的最低期待。

就在时人普遍看好载泽即将出任内阁总理时，其本人意愿却发生转变。据报载，载泽专门邀集宪政馆馆员数人至其府邸讲解内阁总理的责任和权限，“合诸现在时势种种棘手情形，泽公聆之颇深危惧，拟将来若果简充斯席决计不欲承认。”《泽公亦有不任总理大臣之耗》，《大公报》1911年1月19日，第4版;《泽公亦有不任总理大臣之耗》，《盛京时报》1911年1月22日，第2版。在当时的政情下，内阁总理更突出“担责”，面对棘手的内政外交，载泽亦不敢保证自己能够妥善应对;而一旦办理不善便要负全部责任，引咎辞职在所难免，对个人政治前途而言无疑将是巨大打击。况且内阁初创，尚有诸多不确定因素，与其贸然尝试而断送自己的政治前途，不如守住既有权势，观望他人先行试探。盛宣怀的一席劝告进一步坚定了载泽的这种意向，盛云：“东西各国第一次之责任内阁最易推倒，必经推倒后，第二次责任内阁出现始能巩固不摇。故第一次之总理大臣必无良结果，第二次总理大臣必据于安稳之地位。公不如以危险者让人，而静候其安稳之地位以自处。”载泽极表赞同，决定不出任首任内阁总理，转而等待出任第二任总理。《泽公怕人推倒他》，《民立报》1911年4月15日，第2页。此后，载沣为选任内阁总理之事召见载泽，后者极力推辞不就，乃推举奕劻。载沣无奈表示，如奕劻实在不愿，再以载泽担任。《监国特召泽公之述闻》，《大公报》1911年3月7日，第5版。不久载沣再次召见载泽劝其充任，载泽以“素未参预军机处，于国家大政恐多贻误”，坚决推辞，载沣只好允准。《专电》，《时报》1911年3月30日，第2版。

各亲贵对内阁总理之位相互推辞制约了整个组阁进程。在载沣看来，载泽既辞，其他少壮亲贵资历又不够，亲贵中便只剩奕劻这一“次优选项”。在此之前清廷已明定于宣统三年春颁行新内阁，眼见时限将近，载沣遂决定暂不考虑行政中枢的更新换代，仍以首席军机大臣奕劻担任新内阁的总理大臣，“军机数人均与同进退，今内里局面，万难尽易旧人专用新派造一绝大波澜。”《新内阁史》，《时报》1911年5月17日，第2版。奕劻久握政柄，军机处、政务处诸老臣与之有千丝万缕的联系，可谓牵一发而动全身。在新内阁一再延宕不定的情况下，载沣无暇再顾及舆论观感，只求在宣统三年春如期颁行，这种“不动为安”的安排无疑是如期颁行新内阁最简便最平稳的方式。奕劻自知这种安排只为过渡起见，仍力辞不就，“自陈年老，精力就衰，不能胜此重任”，而载沣心意已决，“仍向庆邸婉商，勉为其难，必使其承认而后已。”《夜长梦多之新内阁》，《新闻报》1911年4月7日，第1张第2页。奕劻最终勉强允认担任一年过渡内阁总理大臣，“届时诸事就绪即请另行简员接替，以免贻误。”《庆邸允认一年总理》，《大公报》1911年1月17日，第4版。

奕劻既已“不动”，则协理大臣须在朗、那、徐三军机中选择两人。徐世昌系军机大臣中唯一的汉人，为象征性地平衡满汉起见，势必占据一席协理。当政务处初议总协理人选时，诸臣多举毓朗出任协理，但毓朗认为一内阁中不能同时有两亲贵，坚决请辞，那桐遂得入阁。《内阁发表内幕》，《时报》1911年5月15日，第2版。至宣统三年三月中旬，外间普遍传闻“新内阁总理决为庆邸，协理决为那、徐二相，已成公然之事实。”《庆泽暗潮记》，《盛京时报》1911年4月19日，第2版。毓朗不能入阁，载沣只得将他调回军谘大臣原任，并承诺“该府为暂行立足之地，一俟他项重要缺出，即调其补授。”《朗贝勒与军谘府之将来》，《申报》1911年5月30日，第1张第5版。

在诸亲贵出于个人政治利益考虑相互推辞不就的情况下，载沣为如期颁行新内阁起见，仍以原军机大臣为新内阁的总协理大臣，朝中新旧各派对此大体上都能接受。民国掌故笔记《凌霄一士随笔》认为“其时之朝局，固只能产生此种内阁也。”《庆内阁》，徐凌霄、徐一士：《凌霄一士随笔》，山西古籍出版社，1997年，第517页。然而，这样安排的代价是置舆情于不顾。彼时奕劻、那桐政治口碑极差，舆情普遍希望通过组建新内阁实现行政中枢的更新换代，以负责任、有进取心的内阁带领国家走出困境，组阁的结果却是新内阁依然由庆、那把持，外界由是愈担忧国家前途，指斥：“庆那之误国，久已为世所唾骂，倘复以之掌握内阁，则他日之政策将不言而可知。”《论内阁之前途》，《时报》1911年4月2日，第2版。

结语

宣统三年四月初十日，清廷正式公布《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》，并颁谕申明，内阁官制“采取各国君主立宪之制”，制定暂行章程则因“阁制甫经创办，必须以渐而进，作为筹画试行”。《宪政编查馆会议政务处奏拟定内阁官制并办事暂行章程折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第558～566页。同日，清廷还正式任命原军机大臣奕劻为总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣;十一名各部大臣除外务大臣梁敦彦，余皆原各部尚书。《授奕劻为内阁总理大臣那桐徐世昌为协理大臣谕》，《任命各部大臣谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979年，第566页。

总体而言，内阁官制已是完全责任内阁制，而暂行章程则更像是立宪阁制与旧军机制的折中。日俄协约发生后，朝野普遍希望尽快建立一个担负完全责任的内阁。经过数月纠葛，清廷终于出台内阁官制，却束诸高阁，转而采用大打折扣的暂行章程先行“试办”，外界难免质疑清廷改革的诚意。各省咨议局联合会即上折指陈：“朝廷不组织内阁则已，既已组织内阁，须具内阁之真相，似不可有暂行试办之制度……设内阁以定政治之方针，保行政之统一，但当期成绩之优良，决无可暂行尝试之理。”《中国大事记》，《东方杂志》1911年第5期。新制不足而旧人犹在，军机大臣摇身一变成为内阁总协理大臣，值此民心迫切期待政治体制除旧布新、中枢大员更新换代之时，这样“不动为安”的安排令时人对立宪彻底绝望。奕劻、那桐长期把持中枢，毫无作为，遇事推诿，藐视民意机关，早已被舆论口诛笔伐。终于组建新内阁，结果竟是四军机中被视作进步者的毓朗出局，口碑最差的庆、那留任，时论认为这已足见清廷毫无振作进取之可能，对宪政改革难以再抱期待。《读设立内阁上谕感言》，《时报》1911年5月10日，第1版。更致命的是，内阁成员满汉分布极不公平，满员中亲贵又占多数，恰恰印证革命党排满革命所言非虚。

皇族内阁是以皇室亲贵为中心的清廷决策层在组阁实践中反复权衡“新制”“新人”“旧制”“旧人”之后做出的选择，是清廷内部各派在新内阁不可再缓的情况下能够暂时接受的“合理”方案。然而此种“合理”不过是清廷内部的自娱自乐，完全置舆情于不顾。日俄协约后，时人迫切希望清廷振作进取，从速立宪救亡，而决策层却在最关涉人心向背的国会、宪法与责任内阁三大环节连续令人失望：先是只将国会缩短三年，接着任命亲贵纂拟宪法，最后出台非牛非马的皇族内阁。载沣等人希冀在以皇族内阁暂作过渡之后再组建完全责任内阁，任命新首脑;但时人至此已对清廷忍无可忍，挽救人心的最后时机既已放过，此后如何修补也无济于事，不久清廷便随着武昌起义爆发而迅速分崩离析。

梳理皇室亲贵在组阁期间的所作所为不难发现，日俄协约签订后，除奕劻之外的皇室亲贵们对清廷所处的危境均有较为清醒的认识，他们意识到设立责任内阁的紧迫性并推动促成内阁改制的提速。在组阁过程中，诸少壮亲贵已经预料到组织新内阁若仍敷衍了事势必贻害全局，力主“速设”“真设”，并为此做过积极争取;摄政王载沣在面对新制或旧制、奕劻或载泽等诸多选项时也一度主用新制并完成中枢更新换代。可以说，皇室亲贵们在这一期间不乏安抚民心、缓解风险乃至使政权转危为安的时机;然而经历一系列纠葛之后，他们种种自认为合理做法却一步步将政权推向高危。揆其原因，皇室亲贵们在关键时刻的卸责举动对最终的阁制方案与首脑选定有直接影响。立宪国的责任内阁首脑“上有君主之监临，而时恐诘责之加焉;下有国民之环视，而时恐指摘之来焉”，《论中国急宜组织责任内阁》，《宪志日刊汇订》1910年4月第20号，第39页。不但要有足够的政治识见和能力，还须敢于担责。而皇室亲贵中，“最优人选”载泽起初有意出任内阁总理，后顾及担责对个人政治前途的影响而推辞不就;“次优人选”奕劻在无可推脱的情况下首先考虑的便是卸责，炮制出多类旧军机制的暂行章程。摄政王载沣缺乏政治魄力，为如期颁行新内阁不得不向奕劻让步，其他亲贵虽亦不满暂行章程，却终究无一人敢于担责，最终任由内阁改制草草了事。

亲贵辅政是有清一代的政治传统，自国初创业至同治中兴，无不与王公亲贵的鼎力辅弼密切相关。载泽在1906年推动立宪的密折中言及“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，诸亲贵既是皇室子孙又是朝廷命官，作为前者，立宪若保“皇位永固”对他们无疑是有利的;而作为后者，立宪之后权责明定，不得推诿，对其个人政治前途又是有风险的。诸亲贵对责任内阁制“欲迎还拒”即体现出这一矛盾。宣统朝的亲贵，个个占据要津，少壮派还有大干一场的雄心，但到了需要他们出来担责之时，一个个又顾及个人政治前途畏葸不前，不再力持初衷。皇室子孫尚且如此，更如何指望他人尽心辅弼。

作者单位：天津工业大学马克思主义学院

责任编辑：黄晓军